水排污許可證制度下的違法經(jīng)濟處罰機制研究

馮賀麟

（遼寧省朝陽市龍城區(qū)環(huán)保局遼寧朝陽122000）

水排污許可證制度下的違法經(jīng)濟處罰機制研究

馮賀麟

（遼寧省朝陽市龍城區(qū)環(huán)保局遼寧朝陽122000）

隨著現(xiàn)代工業(yè)化社會的不斷推進，環(huán)境污染問題日益成為制約社會經(jīng)濟發(fā)展的主要矛盾。水排污許可證制度是控制污染物排放的國家性法律制度，而其中規(guī)定的違法經(jīng)濟處罰機制是保障環(huán)境保護各項政策順利貫徹落實的法律保障，也是水排污許可證制度中的核心組成部分之一。當前我國水排污觸發(fā)機制中存在諸多問題，比如處罰原則、評估依據(jù)以及處罰標準不明確、可執(zhí)行性差、經(jīng)濟處罰力度小、違法成本低等，為污染物排放單位的約束性和威懾性較弱。因此必須改革當前水排污許可證制度下的違法經(jīng)濟處罰機制，增強法律的威懾性和約束性，從而為環(huán)境保護政策的貫徹實施保駕護航。

資源節(jié)約與環(huán)保；水排污許可證制度；違法經(jīng)濟處罰機制

雖然我國在環(huán)境保護方面，法律法規(guī)和政策方針從未松懈過，但是仍然有不少企業(yè)存在偷排、直排等問題。我國各省都頻繁出現(xiàn)水污染排放超標事件，比如2005年吉林石化爆炸引發(fā)的松花江水污染事件，2010年福建紫金礦業(yè)的重大水污染排放事件，如此頻發(fā)的水污染事故不得不讓我們反思我們現(xiàn)行的水排污許可證制度是否存在問題。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)調(diào)查顯示我國企業(yè)環(huán)境違法成本非常低，與環(huán)境治理成本相比，已是小巫見大巫。在當前的市場經(jīng)濟體制下，排污者一般都是依靠國家給定的排污標準規(guī)章制度規(guī)范自己的排污性行為，而當前我國排污事件頻發(fā)的原因很大程度上與經(jīng)濟處罰標準設(shè)計缺乏約束性和威懾性有關(guān)。

1研究方法

1.1研究內(nèi)容

本文主要以江蘇省昆山市為調(diào)研對象，針對昆山市環(huán)保部門以及重點企業(yè)管理人員進行訪談，在相關(guān)文獻資料的基礎(chǔ)上，采用對比法、綜合法等多種研究方法，以水污染物排放為重點，對中國水排污許可證制度的經(jīng)濟出發(fā)制度存在的問題進行深入而細致的研究，為相關(guān)立法部門和決策部門制定科學合理的法律法規(guī)提供切實可靠的理論依據(jù)，為完善中國排污許可證制度中的經(jīng)濟處罰制度提出改進建議。

1.2調(diào)研對象

本文調(diào)研和訪談的對象為江蘇省昆山市環(huán)保局相關(guān)部門以及當?shù)刂饕乃廴疚锱盼燮髽I(yè)的管理人員。根據(jù)江蘇省自己的管理體制，針對昆山市環(huán)保局的訪談對象包括污防處、法規(guī)處、監(jiān)察隊、總量處、當?shù)丨h(huán)境科學院等，當?shù)刂饕乃廴疚锱欧牌髽I(yè)涵蓋了電力企業(yè)、鋼鐵企業(yè)、石油化工企業(yè)、造紙企業(yè)、汽車制造企業(yè)等等。

1.3城市選取

本文選取了江蘇省昆山市環(huán)保局及當?shù)氐乃廴疚锱欧牌髽I(yè)。

2結(jié)果與討論

2.1江蘇省昆山市水排污許可證違法經(jīng)濟處罰制度現(xiàn)狀

下面本文將注意列舉昆山市環(huán)保局公布的7起典型環(huán)境違法案件。

案件一：2月4日張浦鎮(zhèn)某村電鍍加工作坊擅自使用未經(jīng)過環(huán)保審批的設(shè)備加工鍍鋅五金件，加工過程中未建設(shè)配套污水處理設(shè)施，導致生產(chǎn)中的廢水直接排放在車間地面，后由車間南側(cè)圍墻小洞的化糞池進入菜地水溝，最后進入河道。昆山市環(huán)保局將其違法電鍍設(shè)備查封扣押。

案件二：1月15日昆山市環(huán)保局發(fā)現(xiàn)某塑膠有限公司的排水樣中磷濃度超標，隨后發(fā)出責令警告書。3月9好對該企業(yè)再出檢查，磷濃度依然超標。環(huán)保局決定對該公司實施按日連續(xù)處罰，共計罰款1.0962萬元。

案件三：昆山市環(huán)保局對某電子材料公司實行日常檢查，發(fā)現(xiàn)化學需氧量日排放總量超標，為此環(huán)保局責令該公司在2月3日至5月3日期間限制生產(chǎn)、降低產(chǎn)量。

案件四：昆山市環(huán)保局在日常檢查中發(fā)現(xiàn)一輛機動車尾氣排放不合格，但是換了一家檢測公司，尾氣檢測合格。經(jīng)過對該檢測公司進一步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該公司涉嫌認為降低檢測數(shù)值使得檢測報告合格，隨后對該檢測公司處以3萬元罰款的行政處罰決定。

案件五：今年2月份，昆山市環(huán)保局發(fā)現(xiàn)某電子科技公司廢氣治理設(shè)施不正常運行，環(huán)保局責令其整改，并處罰5萬元。

案件六：某材料公司被檢查出建設(shè)項目未經(jīng)過環(huán)保局驗收就投入生產(chǎn)，責令其停產(chǎn)，并處罰4萬元。

案件七：某家具公司建設(shè)項目為獲得批準擅自建設(shè)壓合、貼皮、打磨、噴漆等工段，產(chǎn)生的粉塵、廢棄采用強排風直排的方式外排。環(huán)保局責令停產(chǎn)，并處罰5萬元。

2015年1月至5月，昆山市共處罰80家水污染超標企業(yè)，共處罰金額414萬元。昆山市環(huán)保局公布以上7起典型環(huán)境違法案件。在這些環(huán)境違法案件中，即存在企業(yè)環(huán)境違法，也存在個人環(huán)境違法行為。昆山市排污超標企業(yè)眾多，涉及到廢水、廢氣、廢渣、粉塵等多個方面去，其中水污染物占據(jù)絕大部分。從昆山市對污染物排放超標的企業(yè)的經(jīng)濟處罰來看，經(jīng)濟處罰力度偏小，不足以起到約束和威懾作用，比如案件二中該塑膠公司屢教不改，排水樣中的污染物屢次超標，但是環(huán)保局對其的經(jīng)濟處罰只有1萬元左右。而美國的《清潔水法》對水污染處罰特別嚴重，對于故意制造危險者，罰款250000美元或15年監(jiān)禁，或者兩項疊加，對違法機構(gòu)罰款達到1000000美元，再犯則翻倍[1]。

2.2我國水污染物排放違法經(jīng)濟處罰機制存在問題

2.2.1處罰力度小，難以起到約束和威懾作用。我國的《行政處罰條例》指在糾正違法行為，并指明沒收違法所得，但是我國的法律并沒有對違法所得有明確的界定[2]。我國2008年的《水污染防治法》雖然在處罰力度有了提升，罰款總額提高至100萬元，但是對于個別企業(yè)而言仍然表現(xiàn)為力度不夠。比如某印染廠的污染治理成本為2萬余元，一年為1000萬元，但是按照規(guī)定處罰金額不能超過100萬元，這還不到治理成本的1/10[3]。

2.2.2絕對靜態(tài)的處罰模式激勵性不強。我國的法律只針對一次違法行為，而忽視了違法行為危害程度的持續(xù)時間，這也大大降低了違法者的違法成本，這種屬于一次性絕對凈值的額度設(shè)定方式。與美國的環(huán)境保護法相比，美國雖然規(guī)定了罰款上限，但是罰款形式有所不同，美國規(guī)定了每日罰款，是相對動態(tài)的，而我國屬于總額罰款，是絕對靜態(tài)的。美國的動態(tài)罰款模式考慮了違法行為的持續(xù)時間和違法后果，形成了違法歷史的追究制度，加大了對違法者的威懾力和約束力[4]。

2.2.3缺乏合理的判定依據(jù)，處罰手段單一，可執(zhí)行力度差。我國2008年的《水污染防治法》沒有給出詳細的罰款原則和裁量依據(jù)，很多都以“情節(jié)嚴重者”概括，使得處罰條例實行起來效果較差，處罰得不到有效落實。水污染制度中設(shè)計到行政處罰、民事處罰以及刑事處罰，但是只有行政處罰的可操作性較好，其余都缺乏相關(guān)具體規(guī)定和依據(jù)。處罰方式涉及到責令限期改正、吊銷執(zhí)照、責令關(guān)閉等方式，但是對于監(jiān)禁等更嚴厲的方式?jīng)]有涉及。

2.3我國水排污許可證制度的違法經(jīng)濟處罰機制的改建意見

2.3.1設(shè)定明確的處罰標準，加大處罰力度，提高確定性和效率性。國家立法部門和相關(guān)監(jiān)管部門要實現(xiàn)設(shè)定處罰標準，加大處罰力度，科學計算出處罰金額，提升經(jīng)濟處罰的規(guī)范性、效率性以及確定性。處罰力度的重新確定是一個長期而復雜的過程，可以先給出處罰標準、計算公式以及參考范圍。此外環(huán)保局要引入最有處罰倍率理論，這是一個不斷試錯而接近最佳方案的方法，以比率處罰和倍率處罰確定處罰標準，可以根據(jù)實際情況靈活調(diào)整，確保相對成本的實效性。

2.3.2實行遞進處罰執(zhí)行制度。針對“情節(jié)不是很嚴重”、“影響并不惡劣”可以先行通告批評并責令限期改正，然后下達警告書公示，給予企業(yè)上訴期。如果企業(yè)在期限內(nèi)沒有上述其拒絕不執(zhí)行處罰，可以起訴該企業(yè)，并墻紙執(zhí)行經(jīng)濟處罰。如果構(gòu)成嚴重危害，要按照法律對其查封并搜集政策對相關(guān)單位和負責人進行處罰。2.3.3建立合理的處罰評估機制和調(diào)整機制。每3~5年處罰效果和處罰社會成本要進行調(diào)整。

3結(jié)語

中國自從開展排污許可證試點以來，許多地方在法律法規(guī)之上的貫徹執(zhí)行上表現(xiàn)積極而創(chuàng)新，在增強企業(yè)環(huán)保守法觀念、促進企業(yè)排放合格方面有一定的作用。但是我國頻發(fā)的污染物排放超標事件不得不令我們反思我國的排污經(jīng)濟處罰機制的漏洞。為此我國要加大處罰力度，促進處罰執(zhí)行制度改革，使排污許可制度真正起到環(huán)境保護的作用。

[1]宋國君,韓冬梅,王軍霞.中國水排污許可證制度的定位及改革建議[J].環(huán)境科學研究,2012,09:1071-1076.

[2]韓冬梅,宋國君.基于水排污許可證制度的違法經(jīng)濟處罰機制設(shè)計[J].環(huán)境污染與防治,2012,11:86-92.

[3]段菁春,云雅如,王淑蘭,陳振興,彭艷春,胡君,柴發(fā)合.中國排污許可證制度執(zhí)行現(xiàn)狀調(diào)查[J].環(huán)境科學與管理,2012,11:16-20.

[4]趙若楠,李艷萍,扈學文,白璐.排污許可證制度在環(huán)境管理制度體系的新定位[J].生態(tài)經(jīng)濟,2014,12:137-141.

馮賀麟(1986—)，男，漢族，遼寧省朝陽市人，大學學士，2009年畢業(yè)沈陽化工大學，主要從事環(huán)保局環(huán)境工作。