水環境與水資源流域綜合管理體制研究

余　璐

（許昌學院河南許昌461000）

水環境與水資源流域綜合管理體制研究

余璐

（許昌學院河南許昌461000）

作為我國環境管理的重要構成內容，水環境與水資源為我國社會、經濟的發展提供了基礎資源，但是隨著經濟的發展，引發了很多水問題、生態問題，給生態環境造成嚴重影響的同時，在很大程度上限制了我國經濟、社會的發展。所以，水環境與水資源流域的管理問題近些年來越來越受到我國重視，是我國一直致力于解決的一大難題。本文針對水環境和水資源的綜合管理問題展開了探討，并研究了綜合管理水環境與水資源流域的體制。

水環境；水資源流域；綜合管理體制

為了在保證水資源可持續利用的基礎上改善當前階段水資源短缺與水環境惡化等現狀，十分有必要把水環境管理同水資源流域管理結合在一起，實行綜合管理。下面對水環境與水資源的綜合管理體制做進一步研究。

1　對水環境和水資源流域采取統一綜合管理的必要性

從流域這一概念來看，其既是水、氣、土等環境資源的統一體，又是一個涵蓋社會、經濟與自然在內的復合系統；從水資源管理這一角度來看，地表水與地下水共同構成的地理區域屬于一個水系，該區域內水會向著同一個終點流。同時，處于流域內的地表水與地下水、水質與水量以及水和土地、上游與下游相互之間都存在著緊密的關聯，這些關聯關系的存在使得流域不再是一個地理區域，而是構成了一個統一的生態系統，稱之為流域。此外，還有人把流域定義為某個特定水系的集雨區域。基于此，下面就對水環境與水資源流域實行統一綜合管理的必然性做具體分析：

1.1適應于當前階段我國水環境與水資源問題解決的要求

城市化建設腳步以及工業化進程的加快使得人口同資源間形成了異常尖銳和突出的矛盾，引發了大規模的環境污染問題，給生態造成了很大程度上的破壞。水資源短缺危機的存在使得我國不得不正視水問題，將水資源危機的緩解作為當前階段工作的重點，對水資源管理制度進行改善，以在保證水資源可持續利用的前提下實現經濟和社會的可持續發展。當前階段我國面臨的水危機主要有水資源短缺、水資源在時空分布上不均勻以及水浪費現象嚴重、水利用效率低與水環境惡化等。

1.2水自身性質以及自然流域特性存在下的天然要求

1.2.1水本身就兼具生態價值與經濟價值于一身。作為重要的環境構成要素，水不僅是多種生物棲息、生存的場所，又在整個流域的生態平衡方面提供了重要保障。與此同時，水又是可供開發和利用的自然資源，在城鎮供水、發電、灌溉以及航運等方面具有一定功能，可見，水不僅在生態方面有不可替代的價值，在經濟發展方面也具有重要價值，且這二者之間是相互依存與相互制約的關系[1]。此外，水環境管理是立足于水環境價值，即生態價值的管理活動；水資源管理是立足于水經濟價值的管理活動，雖然水有雙重屬性，但水環境與水資源在本質上是一體的，開發和利用水資源時不可避免地會對水環境帶來一定破壞；當水環境遭受到污染與破壞時，相應地也會對水資源的開發與利用造成一定影響。同時，從水環境的娛樂觀賞價值與納污能力來看，也可以將水環境看作一種資源。為此，只有對流域內的水環境和水資源實行統一的規劃與管理，做到統籌兼顧，才能使水資源的綜合效益得到最大程度發揮。

1.2.2自然流域特性的存在。流動性是水最自然的特性，也決定了水的流域性。分別以河流和流經流域為中心和單元的流域，是由水量與水質、左岸與右岸、地下水與地表水以及上游與下游共同構成的完整生態系統，各要素之間關聯緊密，是一個不可割裂的整體。每個流域都跨過不止一個行政區域，行使管理權的主體不同，地方利益與部門利益以及個人利益等各種利益關系都會對其造成一定限制，這種情況下原本完整的系統就被人為分割開來，部門與行政區域的分割管理方式將會對整個流域內水資源的保護、水資源的合理利用造成不利影響，進而加劇流域內水環境與水資源的惡化與破壞。所以，從自然流域特性的角度出發，也應采用統一規劃與管理的方式，只有這樣才能實現流域內經濟社會發展與環境保護間發展的協調性與均衡性。

1.3流域現行的水管理制度與資源的可持續管理需求不相適應

從我國流域水管理制度來看，一直以來都把經濟發展和資源利用作為重點，忽視了環境保護與生態保護問題，并且一直都較為注重區域管理，而不是針對流域整體的一體化管理，在一定程度上限制了流域內資源可持續管理目標的實現。我國現階段實行的水環境與水資源管理體制具體存在以下幾點弊端：一是存在部門分割、權利交叉以及各自為政、管理低效的問題，構成“多龍管水”局面的同時又缺失相應有效的協調機制，使得各方在管理上都是以自身利益為主。二是現階段關于流域水管理問題的法律制度存有缺陷，如，涉及水資源立法雖多，但關注重點不同，有水資源利用角度的《水法》《河道采沙法》，也有污染防治角度的《水土保持法》《水污染防治法》，不僅權責不清晰、難以協調，還存在矛盾條款[2]。又比如涉及流域水管理問題最多的《水法》，因為缺少系統而全面的流域立法，致使從流域水管理實踐中摸索出來的有效手段無法得到法律層面上的明確保障，沒有很強的可操作性。

2　綜合管理水環境與水資源流域的規劃理念

2.1統籌用水、排水、耗水

對于水資源緊缺的地區來說，耗水管理是節水管理的重要內容，只有真正將水的蒸騰、蒸發作用降下來，才能夠實現真正意義上的節水。海河流域的水環境惡化程度比較高，如果僅僅只是針對包含河道與渤海在內的水生態進行單方面修復，使其達到污染物排放標準，也無法使地表水的功能質量達到標準。所以，必須將節水增流同減少排污結合在一起進行，對排污許可、取水許可采取聯合審批的方式，只有這樣才是從長遠角度出發，徹底改善、解決和修復水生態環境惡化問題的有效途徑。如果從社會經濟發展的層面出發，就是均衡配置工業用水、生活用水以及生態用水，以在保證人與環境和諧相處的前提下實現經濟的可持續發展。

2.2橫向進行整合

在現有行政管理體制的基礎上圍繞水環境與水資源管理創建綜合管理、合作機制，并及時進行更新，更新時間以一年為宜[3]。同時，還要簽署相應的合作交流協議，注重知識管理的開發與應用，保證排污總量與環境容量之間相協調，并且把排污許可同取水許可相結合以及長期共享水文數據與排污數據的行政機制作為保證。通過以上這些措施就可以實現部門間的橫向整合。對水質水量數據信息實行整合與共享的機制給知識挖掘工作提供了真實可靠的數據信息。這樣就能夠針對水污染的減少問題以及水生態修復問題找到切實可行，且有效的辦法，將省級、市級、縣級與流域等不同層次的用水、耗水與排水（污染）與生產、生活、生態用水以及入海水這七個總量橫向綁定在一起。

2.3針對水環境與水資源的綜合管理問題

按照從上至下與從下而上的順序編制不同層次的行動計劃。這里所說的不同層次是指國家層次與省市層次、縣級層次以及流域、子流域層次。這樣在制定和分解上文所述七個總量目標時就可以最大程度上實現全局目標與局部目標的協調性。所謂自上而下是指立足于流域全局，綜合協調流域內上游與下游、各河流海灣省市區的用水、耗水、排水，合理分配節水目標、合理控制污染總量都涵蓋在內[4]。此外，CDD—社會驅動與WUA—農民用水協會的創建與發展使得與水環境、水資源有關利益方參與民主決策的權利得到了有效保證，在對目標分解與實現過程進行充分而全面監督的同時可以集思廣益，讓行動計劃更有針對性和可行性，并且有效避免了對利益相關方造成傷害，使政策和管理措施得到有效落實。

3　水環境與水資源流域綜合管理體制的構建

3.1立法方面

3.1.1《環境保護法》中關于水的部分將水污染防治與水資源保護這兩個問題分離開來，奠定了二者分離管理的格局，忽視了原本存在于水環境管理與水資源管理間相互影響、相互制約的緊密關系。為此，應在《環境保護法》中增設流域綜合性管理方面的內容，將水環境與水資源結合在一起實行統籌管理。

3.1.2針對流域水管理問題制定一個與流域特性相適應的綜合性《流域管理法》，以此作為對水環境和水資源流域實行綜合管理的基本法律。基本框架包括總則、流域管理機構有關內容、針對流域管理的財務制度、水資源開發和利用的制定與水污染防治制度、節約使用水資源的制度以及公眾參與流域管理的制度、法律責任、附則[5]。

3.1.3圍繞各流域特性的不同，如地理位置、流域范圍、徑流量、社會經濟發展程度等，有針對性地制定不同的保護制度。舉例來說就是，黃河流域較為突出的問題是水土流失，則管理重點應是水土保持；淮河流域較為突出的污染問題，則管理重點應該放在污染防治上等。

3.1.4還要注重流域相關配套法律法規的建立與完善，比如，各部法律的實施細則、地方性法規、地下水管理條例、水污染防治方面的技術規范以及節水用具技術標準、管理經費征收等。

3.2創建生態補償機制

所謂流域生態補償，就是針對流域內水資源開發與利用過程中存在的利益分配不公平現象，由中央與下游地區提供給上游地區在生態環境保護與恢復上遭受利益損失人員以補償的一種法律制度，實質上就是重新分配上游、下游地區政府財政收入的過程，目的是建立起一個公平、合理的激勵機制，使整個流域效益達到最佳。在確定流域生態補償時應遵循以下幾個原則：（1）與污染者付費相類似的誰收益誰補償原則；（2）公平公正的原則；（3）補償范圍上要注重全面性以及時間上的持續性[6]。此外，還可分別從水源保護區域水質與水量達標與水源保護區域日后水質與水量進一步改善的角度出發確定生態補償標準，前者包括用于該區域水源涵養、水土流失治理、水利設施修建等方面的資金花費；后者包括為保持水量、改善水質而花費在生態保護項目建設、環境污染綜合治理等方面的資金等。生態補償的方式有資金補償、實物補償、政策補償、項目補償與智力補償。

3.3不斷健全公眾參與制度

通過創建由下至上的公眾問政調查制度、明確公眾在反映、建議與投訴權利、途徑、程序等方面規定、創建民進會議制度（召集公眾代表與社會團體）、完善代表提案制度以及群眾信訪辦理制度、人大代表制度以及政協委員監督檢查制度、實行政務公開等多種方式不斷完善公眾參與制度[7]。

4　結語

綜上，水環境管理與水資源管理間存在著相互影響、相互制約的緊密聯系，對水資源的開發和利用會對水環境造成一定影響，需要把水環境的自然承載力考慮在內；若水環境遭受到污染與破壞，相應地也會對水資源的開發與利用造成影響，應對水環境與水資源流域采取綜合管理的措施。

[1]何佳,徐曉梅,楊艷,等.滇池水環境綜合治理成效與存在問題[J].湖泊科學,2015,27(2):195-199.

[2]黃俊銘.水資源分區管理模式研究[D].西安理工大學,2013.

[3]于秀波,姜魯光,譚炳卿,等.水污染聯防助推淮河流域綜合管理[J].環境保護,2013,41(13):27-29.

[4]梁靜.河南省淮河流域社會—經濟—水資源—水環境(SERE)協調發展研究[D].鄭州大學,2014.

[5]劉斌,王玥,樊艷麗,等.GEF海河流域水資源與水環境綜合管理項目成果與創新[J].中國農村水利水電,2015(12):113-118,124.

[6]王櫟杰.漢江流域水污染狀況及治理措施[J].城市建設理論研究:電子版,2014(5).

[7]何利昌.瀟河流域水資源水環境監測系統研究[D].太原理工大學,2014.