生態文明入憲的必要性與建議

常紀文

（國務院發展研究中心資源與環境政策研究所，北京 100010）

生態文明入憲的必要性與建議

常紀文

（國務院發展研究中心資源與環境政策研究所，北京 100010）

生態文明入憲是健全中國特色社會主義法律體系、為生態文明建設提供根本法依據的內在要求。由于生態文明已經入黨章，因此入憲是黨內法規和國家立法全面銜接和協調的要求。關于入憲的思路和方法，可以采取理論闡述與原則規定相結合的方法，內容體現黨章的要求，表述符合憲法的風格，并梳理現有政策和法律的規定，提煉出生態文明建設的系統性和根本性規定。在此基礎上，本文分別對憲法的“序言”和“總綱”的內容做出補充和修改。

生態文明；憲法；黨章；序言；總綱

1 生態文明入憲的必要性

1.1 生態文明入憲可展現中國生態文明建設的道路自信、理論自信和制度自信

中國的生態文明建設，結合自己的國情，探尋出了一條把黨的領導、人民當家做主和依法治國相結合的道路，不僅構建了與發展階段相適應的生態文明、新常態、供給側改革等特色理論，還通過體制改革和法制建設逐步完善了生產發展、生活富裕、生態良好的制度體系。2005年，生態文明首次進入中國的國家文件——《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，該決定提出弘揚環境文化，倡導生態文明，以環境文化豐富精神文明。2007年，黨的十七大報告把生態文明建設納入全面建設小康社會奮斗目標體系，提出要建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式。生態文明的內涵自此由一種文化或者習慣上升為綜合的要求，成為一種新的文明形態。2011年，國務院發布了《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》，要求深入貫徹落實科學發展觀，加快推動經濟發展方式轉變，提高生態文明建設水平。同時，還提出推進生態文明建設試點，進一步開展生態示范創建活動。《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》開始深入探索生態文明建設的措施和手段，把生態文明由理論變成了生動活潑的現實。2012年，黨的十八大報告將生態文明納入“五位一體”的大格局，把生態文明建設納入全面建成小康社會的行為體系和目標體系之中，并把加強生態文明制度建設作為生態文明建設的落腳點。黨的十八大修改的《中國共產黨黨章》還對生態文明建設的指導思想、政策、方法和路徑做了闡述。自此，生態文明建設從戰略高度上被推上國家建設的主戰場。

黨的十八屆三中全會以來，黨和國家開展了生態文明體制改革，促進了生態文明建設的制度化、規范化和程序化。目前，生態文明體制改革和法治建設的措施很多已經落地，正在發揮自己的紅利效應，如社會組織加強社會監督，污水處理廠和企業超標或者偷排污染物的現象大幅減少；中央環境保護督察組2016年年初代表中共中央和國務院進駐河北省督查后，表明了中央的決心，為地方加快供給側改革和產業結構調整提供了政治支持，全國的空氣質量持續好轉。在此基礎上，全面開展對其他省份的中央環境保護督察，全面釋放生態文明體制改革的紅利，促進新常態的早日實現。

中國的生態文明建設和改革措施，具有如下特色和優勢：一是把生態文明建設和改革融入“五位一體”的布局，協調了環境保護和經濟社會協調發展的關系；二是通過黨的領導、人民當家做主和依法治國相結合的方法，通過政府引導、市場調節和社會參與相結合的方法開展生態文明建設和改革，調動了各方的積極性；三是把生態文明建設和體制改革與全面建成小康社會、全面實現經濟和社會發展轉型相結合，讓社會享受生態文明建設和改革持久帶來的經濟、就業和生態紅利。而且，中國的生態文明建設和改革不僅在中國本土取得了重大的成功，促進了中國的可持續協調發展，體現了道路自信、理論自信和制度自信，而且在世界上產生了巨大的政治影響和學術影響，已成為中外經濟和社會發展合作的一個重要領域，成為外國政要訪華的一個必談關鍵詞。如2013年2月，聯合國環境規劃署第27次理事會通過了推廣中國生態文明理念的決定草案，標志著中國生態文明的理論與實踐在國際社會得到認同與支持。所以，生態文明進入中國的法律法規特別是進入中國的根本大法——《中華人民共和國憲法》（以下簡稱“憲法”），可以展現中國特色發展道路、中國特色法治模式和中國特色環保策略的風采，用規則體系來全面展現中國生態文明建設的道路自信、理論自信和制度自信。

1.2 生態文明入憲是健全中國特色社會主義法律體系的內在要求

習近平總書記曾指出，“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障”。首先，在國家立法方面，以生態文明為指導，全國人大常委會于2014年4月修訂了《中華人民共和國環境保護法》，于2015年8月修訂了《中華人民共和國大氣污染防治法》，于2016年7月修訂了《中華人民共和國野生動物保護法》。目前《中華人民共和國水污染防治法》正在修改，《中華人民共和國土壤污染防治法》正在起草。修訂后的《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國大氣污染防治法》和《中華人民共和國野生動物保護法》都在第1條開宗明義地提出推進生態文明的立法目的，如《中華人民共和國環境保護法》第1條規定：“為保護和改善環境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進生態文明建設，促進經濟社會可持續發展，制定本法。”而且，圍繞生態文明“生產發展、生活富裕、生態良好”的衡量標準，上述修訂后的法律開展了體制改革、制度設計、機制創新和責任分配工作。其次，以環境保護法律為依據的各類行動計劃，如國務院于2013年9月發布的《大氣污染防治行動計劃》，于2015年4月發布的《水污染防治行動計劃》，于2016年5月發布的《土壤污染防治行動計劃》，以及國務院辦公廳于2014年7月發布的《國務院辦公廳關于印發大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法（試行）的通知》，也全面體現了生態文明建設和改革的要求。例如，《水污染防治行動計劃》在開頭的“總體要求”部分提出“大力推進生態文明建設”，在結尾的段落提出“要切實處理好經濟社會發展和生態文明建設的關系”，并且在措施部分具體闡述了結構調整、產業優化、基礎設施建設、環境質量管理、污染物減排、公眾參與和社會監督、生態文明建設示范區等方面的措施安排，全面體現了生態文明建設的要求。不僅如此，全國人大于2016年3月通過的具有法律效力的《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》全面地體現了“五位一體”的要求；正在起草的《民法典總則》通過“民法典的綠色化”措施體現生態文明的建設要求。可以說，不僅環境保護領域的法律，而且其他相關的行政法律、民事法律和刑事法律，都正按照“五位一體”的要求，在法律精神、立法目的和法律規范上體現生態文明的要求。

但是，作為我國的根本大法，憲法關于環境保護的規定，除了第10條規定的土地產權和土地使用規定外，僅限于第9條規定的“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”和第26條規定的“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木”。雖然不能苛求歷史，不能用現在的眼光和要求來批判以前的立法，但是，應當把握法律所具有的前瞻性，即可以放眼未來，立足于現在的條件和基礎，用發展的眼光和要求來評價這些規定，如有哪些不符合形勢，予以有針對性的修改和完善。從這點看，無論在“序言”中，還是在其后的正文中，都缺乏生態文明建設的宣誓性闡述和原則性規定。由于缺乏憲法的規定，下位立法關于生態文明的闡釋和規定，無論從邏輯推理上、內容的完整性上看，還是從體系的銜接和協調上看，都是有缺憾的。因此，無論從立意上還是具體規定上，都應當予以彌補。我國是社會主義法治國家，按照中國特色社會主義法律體系的要求，只有憲法有了關于生態文明的思想闡述和原則性規定，我國的基本法律和其他法律、行政法規和規章、地方法規和規章、自治條例和單行條例等，才能一以貫之地承繼和發展生態文明思想，使生態文明建設真正從法律上融入“五位一體”的格局，真正使生態文明的建設措施法制化、制度化和程序化，切切實實地融入每個企業的生產和每個公民的生活中。

1.3 生態文明入憲是黨內法規和國家立法全面銜接和協調的要求

按照黨的十八屆四中全會的決定，黨內法規體系已經成為中國特色社會主義法治體系的重要內容，為了發揮黨內法規在國家政治和社會生活中的作用，《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》還強調注重黨內法規同國家法律的銜接和協調。可以說，黨內法規和國家法律的銜接協調和互助是中國特色社會主義法治理論和實踐的重大突破。在這方面，國家根本大法——憲法和對黨的性質和宗旨、路線和綱領、指導思想和奮斗目標、組織原則和組織機構、黨員義務和權利以及黨的紀律等做出根本規定的《中國共產黨黨章》，其銜接和協調尤為重要和突出。

2012年黨的十八大修改了《中國共產黨黨章》（以下簡稱“黨章”），“總綱”中提出“必須按照中國特色社會主義事業總體布局，全面推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設”，“中國共產黨領導人民建設社會主義生態文明。樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，堅持生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。著力建設資源節約型、環境友好型社會，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，為人民創造良好生產生活環境，實現中華民族永續發展”。按照黨的十八屆四中全會決定的要求，“黨章是最根本的黨內法規，全黨必須一體嚴格遵行”。作為中國唯一執政黨的中國共產黨，其黨章關于生態文明的路線和綱領、指導思想和奮斗目標的規定，按照黨的十八屆四中全會決定的要求，既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障。因此，黨章關于生態文明的規定，應當得到國家立法特別是首要地得到憲法的承認和轉化。

黨的十八屆三中全會決定對生態文明體制改革做出了全面的部署。2013年，中共中央通過了《中國共產黨黨內法規制定條例》和《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要》。自此，中共中央與國務院或者中共中央辦公廳與國務院辦公廳聯合發布了很多生態文明體制改革文件，開啟了黨內法規和國家立法或者黨內法規性文件和國家行政法律文件銜接和協調的生動實踐，以促進生態文明建設的制度化、規范化和程序化。在建設和改革的總體部署方面，中共中央、國務院于2015年聯合發布了《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》，目前，中共中央和國務院正在聯合制定生態建設評價考核辦法。在具體改革措施的設計和推進方面，中共中央辦公廳和國務院辦公廳于2015年聯合發布了《環境保護督察方案（試行）》《生態環境損害賠償制度改革試點方案》。為了落實中共中央和國務院改革文件的要求，國務院辦公廳于2015年發布了《生態環境監測網絡建設方案》，國家發改委、環境保護部等部委單獨或者聯合發布了關于PPP、污水處理改革、“多規合一”等文件。在環境司法方面，在黨中央的領導下，最高人民法院于2015年1月實施了《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》；全國人大常委會于2015年7月通過了《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》，最高人民法院和最高人民檢察院也發布了落實該決定的司法解釋。按照憲法的規定，黨和政府的活動必須符合其規定。中共中央與國務院或者中共中央辦公廳與國務院辦公廳發布了很多改革文件，中共中央及其辦公廳參與聯合下發改革文件的黨內最高規范依據，來源于黨章關于生態文明的規定，而國務院及其辦公廳下發改革文件或者參與聯合下發改革文件的國家最高法律依據，應當來源于憲法。但是，憲法目前缺乏生態文明的直接闡述和系統性原則規定。為此，有必要參考黨章關于生態文明的闡述，修改憲法，讓其對生態文明做出理論闡述和原則性規定，為全面銜接和協調生態文明體制改革的黨內法規和國家法律法規，全面銜接和協調生態文明體制改革的黨內法規性文件和國家行政法規性文件，奠定完整的黨內根本法規基礎和國家根本法基礎。

2 生態文明入憲的基本思路和方法

目前，將生態文明建設以合適的形式入憲，已成為環境法學和環境法律界的共識。在不大改憲法的條件下，生態文明入憲，應采用科學的思路和方法，適度增補或者修改有關條文，全面體現生產發展、生活富裕和生態良好的根本要求。

一是內容體現黨章的要求，但表述符合憲法的風格。黨章關于生態文明的規定與憲法關于生態文明的規定，雖然屬于兩個獨立的規則體系，但是兩者具有緊密的聯系。中國共產黨是中國唯一的執政黨，其關于執政的理念、綱領、道路、策略、目標都寫進了黨章，中國共產黨就應按照這套方法實現對國家的領導。而國家的運行，需要遵循憲法的根本準則，所以，最好的銜接和協調辦法，就是借鑒1999年和2004年兩次修憲的經驗，把黨章關于生態文明的闡述和要求，用法律思維和方法忠實地轉化到憲法之中。黨章是對黨的組織和全體黨員的要求，憲法是對國家機關、企事業單位、社會組織、個人等的要求，因此，憲法轉化黨章有關生態文明的要求時，在“序言”中可以對“五位一體”的格局做出闡述，對生態文明的理念、國策、方針、策略和目標做出闡述，在“總綱”中將生態文明的建設要求轉化為國家機關、企事業單位、社會組織、個人的基本的權利和義務。只有這樣，才能既體現黨章的要求，又符合憲法的定位。

二是采取理論闡述與原則規定相結合的方法。黨章在“總綱”部分，對生態文明予以了闡述。首先，在“我國正處于并將長期處于社會主義初級階段”一段中，把生態文明建設納入“五位一體”的大格局，確立了其基本的定位。在此基礎上，“總綱”在分段闡述“中國共產黨領導人民發展社會主義市場經濟”、“中國共產黨領導人民發展社會主義民主政治”、“中國共產黨領導人民發展社會主義先進文化”、“中國共產黨領導人民構建社會主義和諧社會”的內容和要求之后，專門增設一段“中國共產黨領導人民建設社會主義生態文明”來闡述生態文明的理念、國策、方針、道路、策略和目標。由于黨章從第一章開始，就不涉及具體的環境保護事務，所以就不可能專門對生態文明再做出原則性規定。黨章“總綱”對生態文明的設計方法和內容，可以供憲法修改時參考。憲法也有“總綱”，但是在“總綱”之前還有一個“序言”部分，無論其“序言”內容還是“總綱”內容，都有與黨章“總綱”內容契合的地方。可以把黨章“總綱”中有關生態文明建設的要求和最近幾年的改革經驗，轉化到憲法的“序言”和“總綱”中。其中，“序言”側重于理論和思想性的表達及道路和目標的闡述，“總綱”則側重于原則性宣誓、基本權利確認、基本義務賦予以及其他基本性事項的規定。只有這樣，在不對憲法進行大改的基礎上，才有可能把生態文明的內涵和要求恰到好處地寫進憲法。

三是梳理現有政策和法律的規定，提煉出生態文明建設的系統性和根本性規定。從目前來看，黨章關于生態文明建設的思路很清晰、路徑很明確，目標也可達，轉化到憲法的“序言”中，難度不大。難點在于如何將憲法第9條和第26條關于環境保護的規定上升到生態文明的高度，在于如何用幾句基本性的準則性規定把生態文明的系統性要求予以概括。為此，有必要梳理《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國野生動物保護法》的修訂做法，既梳理出一個對所有主體適用的普遍要求，也梳理出對國家機關、企事業單位、社會組織、個人等適用的不同要求，然后在憲法的“總綱”部分對生態文明建設分類或者合并地做出實在性規范。只有這樣，才能使保障綠色低碳發展和生活的生態文明體制建設具備堅實的理論基礎和實踐支撐。

3 生態文明入憲的具體建議

一是在憲法“序言”中，把生態環境現實問題納入我國社會的主要矛盾。現階段，我國社會的主要矛盾是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產力之間的矛盾。但是，十幾年來，環境污染、生態破壞和資源緊缺已經成為制約我國經濟社會進一步可持續發展的全局性短板。在此背景下，生態文明才得以納入“五位一體”的格局，“碧水青山也是金山銀山”才得以成為社會的共識。也就是說，資源和環境問題已事實上成為我國社會的主要矛盾，并且其嚴峻程度不低于傳統的人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產力之間的矛盾。基于此，《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》在“發展主線”部分對現階段社會的主要矛盾及其解決方法做了新的闡述，即“貫徹落實新發展理念、適應把握引領經濟發展新常態，必須在適度擴大總需求的同時，著力推進供給側結構性改革，使供給能力滿足廣大人民日益增長、不斷升級和個性化的物質文化和生態環境需要”，這是對馬克思主義理論和政治經濟學的重大創新，有必要入憲，建議把憲法“序言”中“我國將長期處于社會主義初級階段”擴充為“我國將長期處于社會主義初級階段，應貫徹落實新發展理念、適應把握引領經濟發展新常態，在適度擴大總需求的同時，著力推進供給側結構性改革，使供給能力滿足廣大人民日益增長、不斷升級和個性化的物質文化和生態環境需要”。

二是在憲法“序言”中，把“中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個代表’重要思想指引下，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路，堅持改革開放，不斷完善社會主義的各項制度，發展社會主義市場經濟，發展社會主義民主，健全社會主義法制，自力更生，艱苦奮斗，逐步實現工業、農業、國防和科學技術的現代化，推動物質文明、政治文明和精神文明協調發展，把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家”修改為“中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表’重要思想和科學發展觀指引下，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路，堅持改革開放，不斷完善社會主義的各項制度，按照中國特色社會主義事業總體布局，發展社會主義市場經濟，發展社會主義民主政治，發展社會主義先進文化，構建社會主義和諧社會，建設社會主義生態文明，健全社會主義法制，自力更生，艱苦奮斗，逐步實現工業、農業、國防和科學技術的現代化，推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明和生態文明協調發展，把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家”。

三是在憲法“總綱”中，把第26條第1款“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”修改為兩款，其中，新的第1款為“全社會要樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念”，新的第2款為“國家堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，堅持生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。著力建設資源節約型、環境友好型社會，形成節約資源和保護環境的生產、生活和生態空間格局以及產業結構、生產方式、生活方式，保障人民清潔適宜的環境權”。把第26條現有第2款規定的“國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木”修改為新的第3款，即“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林種草、退耕還林還湖，保護林木、草原、濕地、海洋、河流、湖泊、農田等生態，保護生物多樣性。環境污染者和生態破壞者應當承擔治理和修復環境的責任”。

四是在憲法“總綱”中，把第9條第1款規定的“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”修改為“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂、海域除外。對于可以開發利用的自然資源和生態環境，國家允許所有權與承包權、經營權分離，調動各方參與保護自然資源和生態的積極性”。將第2款規定的“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”修改為“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴和有生態、科研、社會價值的動物、植物及其棲息環境。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。

[1] 常紀文. 生態文明體制全面改革的“四然”問題[J]. 中國環境管理,2016(1):23-29.

[2] 常紀文. 我國生態文明建設的法治思路[J]. 前進論壇,2013(6):35-37.

Necessity and Suggestions on Writing Ecological Civilization into the Constitution

CHANG Jiwen
(Institute of Resources and Environment Policy, Development Research Center of the State Council, Beijing 100010)

The establishment of Ecological Civilization in the Constitution is the inherent requirement to perfect the socialist legal system with Chinese characteristics and to provide the fundamental law basis for Ecological Civilization construction. Since the Ecological Civilization has been written into the CPC Constitution, to add into national constitution become the requirement of achieving comprehensive convergence and coordination between Party's regulations and national legislation. On the tacks and methods, we can take a way of combination of theoretical exposition and principles, representing the requirements of the CPC Constitution, expressing in constitutional style, and combing existing policies and laws to extract the systematic and fundamental provisions about Ecological Civilization construction. On this basis, the contents of the “Preamble”and “General Principle” of the Constitution could be supplemented and modified respectively.

Ecological Civilization; constitution; the CPC Constitution; preamble; general principle

D922.6；X321

1674-6252（2016）06-0012-05

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.06.012

常紀文（1971—），男，湖北省監利縣人，國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、研究員，中國社會科學院法學研究所教授，湖南大學法學院教授、博士生導師，研究方向為環境資源政策和法律，E-mail: changjiwenlaw@163.com。