我國流域省際橫向生態補償機制初探
——以九洲江和汀江-韓江流域為例

張捷，傅京燕

（暨南大學資源環境與可持續發展研究所，廣州 510632）

我國流域省際橫向生態補償機制初探
——以九洲江和汀江-韓江流域為例

張捷*，傅京燕

（暨南大學資源環境與可持續發展研究所，廣州 510632）

橫向生態補償作為生態補償的一種重要方式，在補償方式上更多地引入市場機制，更加靈活和有效。在流域橫向生態補償方面，2016年3月廣東分別與廣西、福建簽訂了關于九洲江、汀江-韓江的流域上下游橫向生態補償協議，首次構建了跨省水環境保護的合作機制。本文通過分析廣東省與鄰省（區）的流域橫向生態補償案例，重點探討粵桂和粵閩開展流域橫向生態補償的形式、特點、績效及存在的問題，認為存在流域生態補償的法律基礎薄弱，補償資金的設定缺乏定量的科學依據，政策之間缺乏協調等問題，提出因地制宜地創設多種補償模式，科學制定流域橫向生態補償的量化標準，鼓勵采用多元化的補償方式等建議。

橫向生態補償；廣東；流域

1 概念、背景與意義

1.1 流域橫向生態補償的概念與特征

生態補償（ecological compensation）起源于生態學理論，最初專指對自然生態的補償，后來轉化為一種加強生態環境保護的經濟調節手段，國外稱之為生態服務付費（payment for ecosystem services，PES）。生態補償是以促進人與自然和諧發展為目的，通過將生態保護中的經濟外部性內部化，采用公共政策或市場化手段，調整生態保護者與受益者等利益相關者之間利益關系的制度安排[1]。

根據補償者與受償者之間的行政隸屬關系，可以將生態補償分為縱向生態補償和橫向生態補償兩種形式。補償者與受償者之間具有行政隸屬關系的為縱向生態補償，如中央政府對不同層級地方政府開展的生態補償，省級政府對本行政轄區內市、縣、鄉鎮等開展的生態補償等。補償者與受償者之間不具有行政隸屬關系的為橫向生態補償，如省際之間或市際之間的生態補償等。橫向生態補償作為生態補償的一種重要方式，以保護和可持續利用生態系統為目的，通過采用公共政策或市場化手段，調節不具有行政隸屬關系但生態關系密切的地區間利益關系的制度安排[2]。橫向生態補償具有以下特點：

（1）橫向生態補償大多在生態相關性十分密切的地區之間進行。在生態產品外部性的受益者（或受害者）容易辨識，補償方和受償方的生態利益關系十分明確的情形下，適宜于開展橫向生態補償；反之，在生態受益主體廣泛且難以確定時，則往往采用縱向生態補償[3]。

（2）橫向生態補償主要通過一對一的談判協商方式進行。橫向生態補償屬于半市場化的補償方式，它建立在補償方和受償方平等自愿協商的基礎上，雙方在補償標準、補償方式、監管方式等方面通過談判達成協議并自主執行協議，各自的責權利相對明晰，不存在命令-控制型的關系，在生態環境保護上具有較強的激勵和約束機制。

（3）具體到流域生態補償上，橫向生態補償適于在徑流較單一、涉及談判對象較少的中小流域進行。大流域支流眾多，河流跨越許多不同行政區域，上游之上還有上游，下游之下仍有下游，錯綜復雜的利益關系使得大流域的一對一的橫向生態補償交易成本過高，談判很難達成協議[4]。大流域的生態補償除了采用縱向補償方式外，還可以考慮采用基于基準的流域補償基金捆綁流域排污稅，以及水質補償捆綁水量補償等創新性機制。

生態補償機制作為我國推進主體功能區戰略、保護生態環境的重要制度安排，成為實現綠色發展、協調發展和共享發展的長效機制[5]。黨的十八屆三中全會提出“推動地區間建立橫向生態補償制度”。2015年9月國務院在《生態文明體制改革總體方案》中對流域生態補償的內容提出了更具體的要求，其中包括水資源橫向生態補償和水權交易。2016年5月國務院出臺的《關于健全生態保護補償機制的意見》中明確提出完善對重點生態功能區的生態補償機制，推動地區間建立流域橫向生態補償制度，在典型流域開展橫向生態保護補償試點。上述政策脈絡體現出我國在生態補償領域正在逐步引入市場機制，開始嘗試建立以政府主導的縱向補償為主、以市場為基礎的橫向補償為輔的多元化的制度體系。

1.2 流域橫向生態補償的重要性

與縱向生態補償相比，橫向生態補償機制起步較晚，但是在補償方式上更多地引入了市場機制，更加靈活和有效。縱向補償方式在解決涉及不同區域的生態補償上存在很大局限性：一是補償資金不足且不穩定；二是缺乏激勵和約束機制。在縱向補償機制下，水源區容易滋生“等、靠、要”的思想，對生態保護態度消極；受水區則習慣于“搭便車”，一貫持事不關己高高掛起的態度。這與國際經驗形成了鮮明對比，國際上的生態補償案例多是在水質良好流域的下游政府或社區推動下建立起來的。比如，紐約Catskill流域環境服務付費的案例，由于紐約市90%的用水來源于該流域，因此紐約市政府意識到了改進上游環境管理方式的重要性，積極推動了上下游的生態補償。因此，貫徹“誰受益誰補償、誰保護誰受償”的原則，需要在政府主導下加入市場化的談判機制，促進水源區和受水區在流域生態保護上形成利益攸關的命運共同體，實現全流域的和諧、有序發展。

同時，橫向生態補償也是兼顧經濟發展與環境保護的機制創新。生態經濟學的奠基人Daly在《穩態經濟學》一書中指出，資源環境政策的三大目標分別為分配公平（equity）、配置效率（efficiency）和生態可持續性（sustainable）[6]。要使這些目標達到合意，需要對每個目標都制定相應的目標工具，包括：稅收和轉移支付以實現公平分配；市場供求決定的相對價格以達到配置效率；對資源使用的數量控制以實現生態可持續性。我國水生態補償已經提出多年，但實施效果有限，難以實現公平和效率兩大基本目標，其中重要原因是財力有限和補償機制不完善，中央政府對各級政府的轉移支付不足，無法滿足各省流域保護和治理的需求，許多流域的水質和水量依然很難達標，一些流域的水資源長期處于劣Ⅴ類狀態。目前迫切需要將“輸血型”的水生態補償模式轉變為“造血型”的補償模式，創新生態補償機制，完善不同政策工具的機制設計，同步實現資源環境政策的三大目標。

1.3 開展流域橫向生態補償的背景

流域橫向生態補償按補償范圍來劃分，可分為跨省補償與省內補償，跨省補償開展較少。全國首個跨省流域生態補償試點于2012年在跨安徽、浙江兩省的新安江流域實施。2016年3月21日，財政部、環境保護部在福建省龍巖市聯合召開部分省份流域上下游橫向生態補償機制建設工作推進會，廣東省與福建省、廣西壯族自治區分別簽署了汀江-韓江流域、九洲江流域水環境補償協議，這是廣東省首次與鄰省（區）簽署跨省生態補償協議，成為我國推進流域橫向生態補償的一個重要進展，同時也為泛珠三角和粵港等突破省（區）界限實現跨區域生態合作和污染聯防聯控提供了范例。2016年3月國務院印發的《關于深化泛珠三角區域合作的指導意見》中提出要健全生態環境協同保護和治理機制，建立跨省區流域生態保護補償機制，支持開展東江、西江、北江、汀江-韓江、九洲江等流域的補償試點。而這些流域的下游均為廣東。

廣東省地處中國大陸南部，省際河流總共52條，其中來自鄰省的河流44條，大部分省內的水資源均來源于外省，上游來水的水量和水質對廣東省的飲水安全及生活、生產有著重大影響。但由于珠江水系源遠流長、上游繁多，多年來廣東省一直諱言生態補償，以避免上游各省紛至沓來，產生補不勝補的“羊群效應”。近年來，隨著國家的水資源管理越來越嚴，上游各省經濟快速發展所導致的水環境形勢變得日益嚴峻，在生態文明建設中生態補償已經成為一個重要的基礎性制度，廣東省作為經濟強省和環境保護的領頭羊，對生態補償一味回避已經不是辦法。在切身利益的驅使下和中央政策的指導下，廣東終于拋開顧慮，開始積極探索建立流域橫向生態補償機制。本文通過分析廣東省與鄰省的流域橫向生態補償案例，重點探討粵桂和粵閩開展流域橫向生態補償的形式、特點、績效及存在的問題，以期為全國其他地區推進流域橫向生態補償提供一些借鑒和示范。

2 實施流域橫向生態補償的實踐與問題

廣東省在流域生態補償方面進行了各種實踐，包括省內流域生態補償和跨省流域生態補償的嘗試。在縱向生態補償方面，廣東省設立了專項保護基金和對生態功能區的轉移支付制度。為解決省內的水質、大氣、農村、重金屬和固體廢物等環境問題，自2012年起廣東省環保廳會同財政廳開始設立省級環保專項資金，重點支持涉及水環境綜合整治和飲用水源地保護等事項。2012年4月廣東省政府為推動重點生態功能區的生態環境保護，發布了《廣東省生態保護補償辦法》，并依據“誰保護、誰得益”、“誰改善、誰得益”的原則，采用轉移支付的形式，對省內生態功能區以及粵東西北欠發達縣區進行基礎性和激勵性補償。在流域橫向生態補償方面，2016年3月廣東省分別與廣西壯族自治區、福建省簽訂了關于九洲江、汀江-韓江的流域上下游橫向生態補償協議，首次構建了跨省（區）水環境保護的合作機制。

2.1 流域橫向生態補償的具體情況

九洲江發源于廣西，是粵西地區雷州半島灌溉和湛江市飲水的重要來源；汀江-韓江由福建流入廣東，也直接關系到粵東地區汕頭、梅州、潮州和揭陽等地的飲水安全。近年來，九洲江和汀江-韓江的污染加劇，水質不斷惡化，迫切需要政府積極采取行動加大對流域的治理力度，其中流域橫向生態補償是其中重要的治理方式。

2.1.1 粵桂九洲江橫向生態補償案例

九洲江發源于廣西陸川縣，經博白縣注入廣東鶴地水庫，由廣東廉江市安鋪鎮入北部灣。九洲江全長168千米，總集雨面積3396平方千米；鶴地水庫是九洲江流域中游的大（Ⅰ）型水庫，水面面積共122平方千米，主體位于廉江市河唇鎮，部分庫區跨越廣西陸川、博白兩縣和廣東省茂名市，是湛江市最重要的飲用水源。陸川和博白兩縣以養豬為主的養殖業發達，養殖業產值在廣西排第一，全國排第七。由于流域上游地區社會經濟的快速發展和庫區水源污染等因素，加上徑流量小和人口密度大，近年來鶴地水庫水質下降明顯，富營養化趨勢加快，甚至出現劣Ⅴ類水質，嚴重影響湛江市飲用水的水質安全。

2014年8月，粵桂兩省（區）政府簽署了《粵桂九洲江流域跨界水環境保護合作協議》，約定2014—2017年由兩省（區）政府各出資3億元，設立粵桂九洲江流域跨省水環境保護合作資金，開展九洲江流域跨省（區）水環境合作治理。該協議要求2017年前，兩廣建立起污染聯防聯控機制，保證跨省（區）界斷面水質達到Ⅲ類水質標準。協議明確了考核監測斷面及其水質的分年度考核目標，為確保檢測數據的客觀性，要求水質監測要在國家環境監測總站的組織下，由相關省份認定斷面聯合監測點，同時監測數據需上報監測總站認定。如果考核合格，中央政府還將對廣西實行獎勵性補償（中央設立6億元配套補償資金）。

協議簽署后，廣東省于2014年8月底將補償資金一次性撥付給廣西，廣西將資金經玉林市轉撥到陸川和博白，加上廣西自籌資金，第一期共籌集到8.57億元用于九洲江上中游的水環境治理。治理工作包括：①在沿河岸200米范圍內設禁養區，200米到2千米范圍內設限養區，禁養區通過補償共拆遷1300多家養殖場；②通過政府補貼對養殖場實施技術改造，采用無污水排放的新型豬圈，糞便經過干法處理后成為袋裝有機肥，用科技手段實現了生態和經濟的雙贏；③在村鎮建設污水處理廠；④鼓勵沿江地區加快產業轉型。

經過上述治理活動，2015年九洲江跨省（區）斷面水質連續9個月穩定達到Ⅲ類水質，建立在跨省（區）生態補償基礎上的流域綜合治理初見成效。

2.1.2 粵閩汀江-韓江橫向生態補償案例

汀江是韓江的重要一級支流，流域集雨面積11 802平方千米，河長323千米，是福建流入廣東最大的河流。汀江與石窟河（中山河）、梅潭河（含九峰溪）、象洞溪（多寶水庫上游）等其他福建主要來水河流大約占韓江流域水量的50%。近年來汀江跨省界水質年均可達Ⅲ類標準，但隨著上游地區養殖業的污染，汀江的跨省（區）達標率由2013年的100%下降至2015年的88.9%，水質變差趨勢明顯。同時，跨閩粵省界的長潭、多寶水庫由于受上游福建的武平河（Ⅴ類）、差干河（Ⅴ類）和象洞河（劣Ⅴ類）的影響，水質分別下降為Ⅳ類和劣Ⅴ類。

嚴峻的水質狀況不僅影響生產和生活用水，還威脅到了水體生物和兩岸植物的生存。為了加快整治汀江-韓江水域，2016年3月21日，粵閩兩省（區）在福建龍巖簽訂了《關于汀江-韓江流域上下游橫向生態補償的協議》，并將汀江、梅潭河、石窟河和象洞溪四條福建來水納入考核目標，規定雙方遵循“雙向補償”原則，2016—2017年由兩省（區）財政每年各出資1億元進行流域生態的專項整治，要求汀江和梅潭河跨省（區）斷面年均值達到Ⅲ類水質標準，水質達標率保持在100%，波動率不得超過10%；石窟河跨界斷面年均值達到Ⅲ類，2016年水質達標率為50%，2017年為70%；象洞溪跨界斷面水質達到Ⅴ類，2017年達標率為70%。當上游來水水質達標時，由下游撥付資金補償上游；當上游來水水質低于標準值時，上游需向下游進行補償。為確保檢測數據的客觀性，要求水質檢測要在國家環境監測總站組織下，由相關省份在認定斷面聯合監測，檢測數據上報監測總站認定。

2.1.3 九洲江與汀江-韓江流域橫向生態補償的比較

九洲江和汀江-韓江流域的生態補償協議存在許多共同之處，也存在一些差異。從共同點來看，主要有以下幾個方面：

第一，兩個流域的重點考核指標均為pH值、高錳酸鹽指數、氨氮、總磷、五日生化需氧量5項水質指標；第二，廣東、廣西和福建在水環境補償考核期限內每年均各出資1億元，用于流域水污染的防治，同時中央財政按照考核目標對廣西和福建進行配套補償；第三，跨省（區）生態補償協議均采用雙指標進行考核，即同時考核污染物濃度和水質達標率。

比較九洲江和汀江-韓江流域的生態補償協定，發現兩者存在以下幾點差異：

一是考核期限的差異。九洲江流域的水環境補償考核期限暫定為2015—2017年，而汀江-韓江流域水環境補償考核期限暫定為2016—2017年。二是考核目標的差異。九洲江流域要求跨省（區）界斷面年均值達到Ⅲ類水質，其中2015年、2016年、2017年水質達標率分別達到60%、80%、100%；汀江-韓江流域中汀江和梅潭河2016年和2017年達到Ⅲ類水質，其水質達標率為100%；石窟河跨界斷面年均值達到Ⅲ類水質，2016年水質達標率為50%，2017年為70%；象洞溪跨界斷面水質達到Ⅴ類，2017年達標率為70%。三是補償原則的差異。汀江-韓江流域生態補償協定實施“雙向補償”原則，即上游水質穩定達標由下游撥付資金補償上游，若上游水質惡化由上游賠償下游，汀江達標廣東需要補償福建，梅潭河不達標則福建需要補償廣東，而在九洲江流域生態補償協定中沒有對上游水質不達標時廣西對廣東進行補償的規定，僅有廣東單方面對廣西進行資金補償的條款。

2.2 跨省流域生態補償存在的問題

廣東省在全國較早探索建立跨省流域生態補償機制，為其他地區開展此項工作提供了一定借鑒，上述兩個補償案例在補償方式上更多地引入了市場機制：①補償標準的博弈談判。在粵桂九洲江補償案例和粵閩汀江-韓江補償案例中，都經過了雙方政府的博弈過程，對于補償資金、水質標準和補償機制的確定都經歷了多次談判和協商，體現出一定的靈活性，使得補償協議更貼近現實，增加了補償機制的可操作性。②靈活的水質考核目標。跨省（區）生態補償協議均采用雙指標進行考核，即同時考核污染物濃度和水質達標率，解決了傳統補償機制中可能出現的水質性缺水的問題。在汀江-韓江流域補償案例中，要求汀江和梅潭河2016年和2017年達到Ⅲ類水質，其水質達標率為100%，考慮到水質會受到季節、天氣等因素的影響，允許水質達標率有±10%的波動；而對其他幾條水質較差的支流則采用了達標率逐年遞增的規定，達標率采用達標水質乘以水量占斷面總水量比率的計算方法，體現出水質與水量相結合的原則。③補償機制的優化。比起“單向補償”，“雙向補償”的責權利更加對稱，具有更強的激勵和約束機制，對于上游地區的環境治理會產生更大的鞭策作用。在汀江-韓江流域生態補償中實施雙向補償原則，即上游水質穩定達標由下游撥付資金補償上游，若上游水質惡化由上游賠償下游。無疑，雙向補償原則對作為下游的廣東有利，但上游地區是否接受這一原則，則要視上游地區治理水環境的能力和底氣而言。

上述跨省（區）流域生態補償協議仍然存在一些問題。流域橫向生態補償在國內起步較晚，目前只能借鑒已有的國內外試點經驗。在立法方面，國家層面缺乏具有強制約束力的法律法規支撐，流域生態補償的法律基礎薄弱。各個地區在開展流域生態補償時缺乏統一的指導原則和法律保障，協議的執行也缺乏規范的管理。因此，上述廣東與鄰省（區）的橫向生態補償協議期限均很短（到2017年），帶有濃厚的走一步看一步的色彩，缺乏長期、穩定的預期。補償雙方形成以互信為基礎的協同意識也需要假以時日。

2.2.1 流域生態補償的法律基礎薄弱，缺乏具體的實施方案和細則

流域橫向生態補償在國內起步較晚，目前只能借鑒已有的國外和國內試點經驗。在立法方面，國家層面缺乏具有強制約束力的法律法規支撐，沒有制定統一的流域生態補償政策，流域生態補償的法律基礎薄弱。另外，各個地區在開展流域生態補償時缺乏國家統一的規劃和方針，國家層面未建立起指導性的實施方案和細則，缺乏規范的管理，各省市只能借鑒現有的試點經驗進行摸索；已經建立的橫向生態補償機制處于初期探索階段，缺乏長效性和穩定性；補償雙方還沒有形成整體的合力意識，一些上下游省份考慮局部的、片面的自身利益，從而加大了工作協調的難度。

2.2.2 補償資金的設定既缺乏定量的科學依據，又缺少市場機制

國外確定流域生態補償標準的方法主要有支付意愿法、機會成本法、收入損失法以及測算生態服務價值等方法，但是采用不同方法得到的結果存在較大的差異，使得生態補償的標準量化難度較高，有些標準缺乏可操作性[7]。九洲江和汀江-韓江流域生態補償資金的設立標準主要根據水質改善效果、補償主體的財力、其他省份的生態補償情況以及國家建議來確定。補償協議的談判主要是省級政府的友好協商，最后由省級地方主官拍板決定，相關地域政府及行政管理部門既沒有提供科學的計算方法和充分的技術論證，也沒有深入參與談判。亦即，這兩個補償協議的定價機制和重要條款基本上采用的是行政主導手段，缺乏科學論證和市場化的“討價還價”過程，而且協議對一些重要的具體問題語焉不詳。例如，對2017年以后補償協議是否延續，如何延續等問題，協議未做任何規定，這些都可能影響補償機制的長期效應和穩定性。

2.2.3 上下游責任不對等，未全部實施雙向補償規則

流域生態補償以跨界斷面的水質水量作為基準，以水質指標的改善作為主要依據。如果上游按照協議達到水質水量標準，下游需要對其進行補償；如果上游破壞水質影響下游的用水安全，其也應當承擔相應責任（對下游進行補償）。對比九洲江和汀江-韓江流域的橫向生態補償協定，發現兩個協定并未全部實施上述的雙向補償原則。廣西與廣東在簽訂生態補償協定時，對廣西未達到水量水質標準沒有做出相應的規定，出現了上下游責任不對等的情況。主要原因是因為九洲江的污染比較嚴重，生態補償的主要目標是改善已經惡化的水質，而非保持一個較高的水質標準，對于后者廣西缺乏信心。據作者的調查，如果選擇水質較好的西江流域，廣西就愿意接受雙向補償協議。

2.2.4 資金監管不到位，未啟用資金用途管理機制

在補償考核期間，廣東每年撥付1億元作為上游的生態保護資金，這部分資金直接劃撥到廣西和福建，用于改善上游地區的水環境。但在上游地區補償資金的使用上，雙方并未建立專門的監管機構或者實施資金用途管理機制。廣東省作為補償主體，注重的是考核目標的完成情況，與上游共同對國控監測斷面實施水質水量的聯合監測，缺乏對資金使用的有效管理，資金使用的透明度不高。

2.2.5 政策之間缺乏協調，數據沒有實現共享

目前水資源管理的三條紅線中，納污總量由水利部門負責，但企業的排污總量由環保部門負責，入海的排污口設置由水利廳批，雖然兩個部門都有排污數據，但由于缺乏溝通機制，所以沒有實現數據的共享，造成納污總量與排污總量之間并沒有很好地銜接。

3 推進流域橫向生態補償的政策建議

“誰受益、誰補償”和“誰污染、誰治理”的生態補償原則，即上游的發展權與下游的環境權之間，在涉及具體補償協議時仍然存在諸多矛盾。從廣東省九洲江和汀江-韓江橫向生態補償的情況可以看出，流域范圍的橫向生態補償還存在法律法規體系不完善、定價機制不科學、補償原則有失公平等問題。針對這些問題，本文提出以下政策建議。

3.1 盡快完善有關流域生態補償的法律法規

無論在國家層面還是在地方立法層面，目前還沒有權威的法律文件來規范生態補償。許多生態補償的規定均以辦法、通知的形式出現，缺乏具有可操作性的工作指南，法律基礎薄弱。由于跨行政區的生態補償利益關系復雜，技術難度大，條塊之間存在著各種矛盾，如果缺乏統一的法律法規，就只能依靠中央政府的壓力和地方政府的政治意愿去推進，這容易導致流域生態補償的進程停滯不前。在中國目前的體制下，為了順利推進流域橫向生態補償，需要國家層面出臺更具約束力的法律文件。流域管理部門應就有效加強流域水質保護組織制定相關的工作指南，并明確規定跨省（區）斷面水質目標、補償標準、資金使用范圍、支付體系等內容，明晰上下游之間的權利和義務。同時，根據貴州等省的經驗，建立流域保護的河長制，由當地的一把手擔任河長，做到每條河、每個河段、每米河道都有責任人。強化水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理等工作屬地責任，健全河湖執法體系，完善河湖管護標準體系和監督考核機制。

3.2 明確利益相關者的權利與責任，因地制宜創設多種補償模式

對于流經兩個省份的河流，可以建立雙向的補償機制。上下游根據協議的水質指標分配補償資金，堅持權利與責任對等的原則，使上游地區同時獲得保護環境的激勵和約束。亦即下游地區可以根據上游對水環境的保護情況做出補償或者懲罰，當上游來水達標時，下游給予上游補償，即發展權優先；當水質和水量不達標時，上游亦須補償下游，即環境權優先。

對于流經多個省份的大江大河，流域各地區政府可以共同組建生態補償基金，委托第三方進行管理。借鑒排污權和碳排放權配額的基準分配方法，以生態保護投入成本法（選擇某一個地區某一個年份）作為排污權的影子價格，采用生態保護效益與水質水量耦合模型測算綜合補償系數。基于各跨省（區）斷面的水質水量數據信息、污染物治理成本、治理目標等信息，參考國家水功能區對河流的水質標準計算出補償基準，如果排污量超標，水質水量綜合系數劣于基準系數，則按照其差距向基金支付相應的補償金額；相反，如果生態治理投入大，排污量少，產水量多，水質水量綜合系數優于基準系數，則依據系數差額從基金中獲得相應補償。這種基于共同基準的、獎罰并舉的綜合補償機制既可以避免由兩兩相對的博弈過程所產生的高昂交易成本，以及繁復的互為上下游的補償基金的計算，而且化解了上游發展權與下游環境權之間的沖突，構建了一種正負外部性可以同時實現內部化的激勵相容機制。對于兩個省份共同擁有的界河，可按流域面積共享生態補償基金，只要控制斷面檢測技術可靠，也可引入基于基準的獎罰并行補償機制。

從博弈論視角來看，單向補償和雙向補償是一對一博弈，適用于中小流域；基于基準的基金獎勵加懲罰屬于多對多博弈，適用于大流域；水權加排污權（水量加水質）的聯動補償屬于正外部性產品和負外部性產品的聯合博弈[8]，適用于污染嚴重或者缺水嚴重或者二者兼具的流域。總之，橫向生態補償不存在一個“一刀切”的最佳模式，需要因地制宜和因物制宜。

3.3 科學制定流域橫向生態補償的量化標準，鼓勵采用多元化的補償方式

流域生態補償存在難以量化水資源生態價值的技術難題，雙方在不存在國控監測點的河流設置監測點時，對斷面地點和數量的選擇也容易引起爭議。因此需要建立一套雙方統一認可的生態價值評估方法，完善跨省（區）流域斷面水環境監測網絡，合理確定生態補償的資金標準[9]。另外，除了貨幣補償以外，還應鼓勵保護生態地區與受益地區通過實物補償（如在用水指標分配中“以水補水”加水權交易）、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等方式建立多元化的橫向補償關系。上下游之間的貨幣補償只是橫向生態補償的一種重要方式，但不是全部，要發揮貨幣補償的引領作用，引入水權交易、排污權交易和異地開發等市場化的補償方式，建立多層次、多元化的生態補償體系。

3.4 完善部門及區域間的協同管理體制，形成分工合作的聯防聯治機制

目前流域內各地區、各部門之間的協作機制不健全，不同地區、部門缺乏有效的溝通和配合，在管理實踐中不同程度地存在規劃、監管不協調的問題，這不僅造成人力、物力和財力的極大浪費，同時也導致水資源保護與水污染防治工作的不同環節銜接不緊，使工作成效大打折扣。今后可以考慮建立專門的流域生態補償管理機構進行統籌規劃，統一推進全流域的生態補償和環境治理，建立聯合監測、聯合執法、應急聯動等機制，促進流域各地區建立互利共贏的利益共同體[10]。加強跨區域跨部門水質信息溝通，構建流域上下游水量水質綜合監管系統、水環境綜合預警系統，建立上下游聯合交叉執法和突發性污染事故的水量水質綜合調度機制。

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[9] 李寧，丁四保. 我國建立和完善區際生態補償機制的制度建設初探[J]. 中國人口·資源環境, 2009, 19(1): 146-149.

[10] 王金南，劉桂環，文一惠，等. 構建中國生態保護補償制度創新路線圖——《關于健全生態保護補償機制的意見》解讀[J]. 環境保護, 2016, 44(10): 14-18.

Study on the Interprovincial Horizontal Ecological Service Payment of Basin—the case of Guangdong Province

ZHANG Jie*, FU Jingyan
(Institute of Resource, Environment and Sustainable Development Research, Jinan University, Guangzhou 510632)

As an important means of ecological service payment, horizontal ecological service payment introduces more of the market mechanism and is more flexible and efficiency. In March 2016, Guangdong province signed the horizontal ecological service payment agreement with the upstream province as Guangxi and Fujian respectively, which is the first interprovincial cooperation mechanism of water environmental protection. Taking the case of horizontal ecological service payment between Guangdong and its neighbor province, this paper focused on the forms, charasteristics, performance and problems of ecoloigcal compensation. And found that lack of law foundations and scientific base of payment fund as well as the harmonization of policies are the key problems. The suggestion is to create multi-level payment modes and means, scientifically set the payment fund and encourage etc.

horizontal ecological service payment; Guangdong; basin

X196

1674-6252（2016）06-0019-06

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.06.019

國家社會科學重大項目“我國重點生態功能區市場化生態補償機制研究”（15ZDA054）。

*責任作者： 張捷（1953—），男，暨南大學資源環境與可持續發展研究所所長，教授，博士，博士生導師，主要研究領域為生態補償與可持續發展，E-mail：tzjie@jnu.edu.cn。

傅京燕（1973—），暨南大學資源環境與可持續發展研究所副所長，教授，博士，博士生導師，研究方向為市場化環境政策工具，E-mail: fuan2@163.com。