生態補償理論研究進展

潘興良，徐琳瑜*，楊志峰

（1. 北京師范大學環境學院，北京 100875；2. 國家發展改革委西部開發司，北京 100824）

生態補償理論研究進展

潘興良1,2，徐琳瑜1*，楊志峰1

（1. 北京師范大學環境學院，北京 100875；2. 國家發展改革委西部開發司，北京 100824）

生態補償是生態經濟學領域的一個研究熱點，研究者、決策者和實踐者都將生態補償視為應對生態系統退化的有效政策工具。圍繞生態補償的定義、補償客體、生態補償主體、補償標準和方式，學術界進行了大量研究，形成了市場交易、生態經濟、稅收補貼和社會制度等多種生態補償理論框架。但是，由于這些理論存在不同程度的缺陷，在實踐中難以避免擠出效應、外溢效應、交易費用高等問題，也不利于協調效率、效益和公平之間的關系。構建具有普遍適用性和可操作性的生態補償理論框架，需要研究如何將生態服務納入經濟學的總供給和總需求分析模型，提出簡便易行的生態服務價值綜合評估方法，統一生態服務價值與經濟領域價值計量的基礎，從生態、經濟和社會的綜合維度研究針對不同生態服務補償機制的有效尺度。

生態補償；生態服務供給；生態價值評估；生態經濟學；理論框架

引言

為解決生態系統退化和環境惡化等問題，經濟學與生態、環境、資源等學科不斷融合發展，逐步深化了對生態服務功能及其價值的認識，提出了生態補償這一保障生態服務有效供給的政策工具。近年來，生態補償成為環境經濟學的一個熱點研究領域，在生態補償理論方面形成了大量研究成果，對指導生態補償實踐發揮了積極作用。同時，一些研究者指出，很多生態補償實踐中的現實問題還缺乏科學的理論依據。因此，綜述生態補償的相關概念、理論框架，分析理論研究存在的差距，有利于明確深化生態補償理論研究的重點方向，推動健全各領域生態補償機制。

1 生態補償的范圍和相關概念

在我國相關政策、學術研究和實踐中，生態補償（Eco-Compensation）通常是指調節生態服務供給的各類經濟手段[1-3]。國際上與生態補償相近的概念主要有生態服務付費（Payments for Ecosystem Services）和環境服務付費（Payments for Environmental Services），兩者基本可以互換使用[4,5]。但也有學者認為，生態服務付費是多余的概念，因為只有人類勞動創造的服務才應該付費[6]。此外，與生態補償類似的概念還有環境利益付費（Payments for environmental benefits）、生態服務獎勵（Rewards for Ecosystem Services）、環境服務獎勵（Rewards for Environmental Services）、環境服務補償和獎勵（Compensation and Rewards for Environmental Services）、農業多樣性保護服務付費（Payments for Agrobiodiversity Conservation Services）、生態保護付費（Conservation Payments）、生態產品獎勵（Rewards for Ecological Goods）、農業環境付費（Agri-environmental Payments）、農業環境補助（Agri-environmental Subsidies）、生物多樣性保護投資（Investment for Biodiversity Conservation）等[7-9]，但目前已經基本不再使用。為避免混淆，本文使用生態補償統稱上述概念。

1.1 生態補償的范圍

生態補償的定義大致可以分為狹義和廣義兩類。在西方國家，狹義生態補償通常是指通過市場交易實現生態服務供給的方式，廣義的定義將從純市場化交易到公共財政補償的方式都作為生態補償的研究范圍[10]。我國生態補償相關政策和制度通常把生態保護的長效機制稱為生態補償，而短期性、一次性的補助措施則納入生態建設或環境治理工程的范疇[11]。學術界對生態補償外延的界定比較寬泛，有的學者將具有補償性質的生態建設工程也列為生態補償的研究對象[12]。本研究認為，生態補償的范圍不宜限制過窄，理論原則應具有廣泛的適用性，以便在不同經濟、社會和文化背景下都具有指導意義。

1.2 生態補償的客體

生態補償的客體是指生態補償所指向的具體對象，是聯系生態補償相關主體的紐帶。研究者普遍將生態服務作為生態補償的客體，認為補償的目的是滿足消費者的需要[13]。部分研究者進一步指出，生態補償的對象應該是額外生態服務而不是生態系統提供的全部服務[14]。同時，也有學者反對把獲取生態服務作為生態補償的主要目標，強調將生態服務過度商品化可能帶來不利后果[15]。還有學者指出，以某種人們需要的生態服務為補償對象不僅容易產生擠出效應，也會弱化生態服務提供者的內在動力[16]；主張生態補償應注重改變利益相關者對生態環境的不利行為，促進人與自然和諧相處[17]。此外，一些學者認為，生態補償是避免生態服務生產供給中產生負外部性以及激勵正外部性，從而實現自然資源可持續利用的引導機制；生態補償應具有促進生態保護的作用，通過實施生態補償機制使生態系統得到改善[18]。

由于受益者往往只對某種或某幾種生態服務有需求，如果僅以這些生態服務為補償對象，就可能誘導保護者改變生態系統，增強這部分生態服務的生產能力，使得生態系統提供其他生態服務的能力受到削弱，從而產生擠出效應。比如，為了增加木材生產服務，一些地方大量栽植速生豐產林，這雖然增加了木材供應，但生物多樣性等則明顯降低。另一方面，如果僅從一個較小的尺度來考慮生態補償機制，盡管可以提高這個地方的生態服務供給，但其他地方的生態服務可能減少，即產生外溢效應。例如，一些經濟發達地區通過農業補償手段鼓勵實施休耕等生態保護措施，為彌補減少的糧食產量，其他地區可能在經濟利益驅動下毀林開荒以平衡糧食供應。本研究認為，額外生態服務是補償對象相對合理的選擇，但應使用整個額外服務而不是其中的某項額外服務，否則難以避免擠出效應。更為科學的生態補償對象應該是超出法定義務的生態保護行為，因為這些行為是持續提供生態服務的根本保證，也是改善生態環境的必要條件。此外，生態保護行為的成本容易計量，而且能夠直接參與經濟核算。

1.3 生態補償的主體

生態補償的主體即生態服務的供方和需方，學術界從不同角度和文化背景分別使用多種稱謂來指代供需雙方。Wunder首次定義生態補償時將供需雙方稱為銷售者和購買者[19]。此后，其他一些研究者批評Wunder對供需雙方表述的局限性，將供方稱為提供者、管護者，把需方稱作使用者、受益者等[20,21]。本研究傾向于使用保護者和受益者來指代供需雙方，保護者的概念隱含了提供額外服務的意思，受益者的表述說明了為什么應該給予補償，兩個概念涉及的主體也相對寬泛。值得指出的是，在供需雙方難以識別的情況下，政府等公共機構和公益生態保護組織可以作為受益者代表，保護區的地方政府或自然資源管理者則可以作為保護者的代表參與生態補償[22]。由于設計生態補償機制需要應用大量專業知識，整個構建過程比較復雜，某些情況下還要進行強有力的溝通和協調，為了提高效率，降低交易費用，政府機構、政府間組織、生態保護領域非政府組織、專業咨詢機構、社區組織、以及生態環境專家常常作為第三方參與生態補償方案的設計和組織實施[23,24]。生態補償相關的交易費用通常包括信息調查收集成本、技術咨詢費、評估費、方案設計費、談判費、方案執行支出、補償成效監測成本、相關管理費用、財務費用等，如果生態補償涉及區域和補償資金規模較小，交易費用可能在補償方案的設計實施總成本中占有很高比重，從而降低生態補償機制的經濟可行性。

1.4 生態補償的方式

生態補償方式是受益者為獲得特定生態服務而向保護者轉移相應權益的整個過程，核心是受益者提供的權益類型和權益的轉移途徑。受益者提供的權益可以是資金、實物、特定權利、技術培訓、就業機會和商業機會，以及多種權益的組合[25,26]。在實踐中，具體選擇哪種權益或者哪些權益組合作為換取生態服務的對價，需要考慮保護者支付保護成本的方式，影響生態服務持續有效供給的關鍵因素，保護者可持續發展面臨的主要困難等。權益轉移的途徑大致可分為縱向轉移[27]、橫向轉移[28]和市場交易[29]等三種類型，其中，橫向轉移是指沒有隸屬關系的生態保護者與受益者之間建立的各種生態補償機制。這一分類方法突出了保護者和受益者之間的關系，以及補償的實現方式，有利于明確生態補償的責任主體。

1.5 生態補償的標準

考慮到生態系統的多樣性以及保護者、受益者之間的復雜利益關系，生態補償不可能存在統一的標準。這里討論的補償標準通常是指保護者和受益者達成的測算權益轉移規模的方法。一般來說，生態補償的標準應介于保護者的生產成本和受益者獲得的效用之間，從而生態補償雙方都可以從補償機制中獲得凈收益[30]。生態補償標準要以保護者的實際成本為基礎，加上相關機會成本和必要的收益，否則保護者將不愿為受益者提供生態服務[31]。同時，還要考慮額外生態服務的價值和受益者的承受能力，如果保護成本大于受益者的支付意愿，在沒有第三方提供補貼的情況下，雙方將不可能達成補償協議。

2 幾種典型的生態補償理論框架

一些研究者從不同視角對生態補償的理論進行了系統研究，形成了市場交易、稅收補貼、生態經濟學、社會制度等幾種理論框架。

2.1 科斯市場交易理論框架

按照科斯產權理論的原理，Wunder首次對生態補償（環境服務付費）進行了定義，指出生態補償的客體是界定清晰的生態服務或很可能確保生產該生態服務的土地用途，前提是銷售者能夠確保生態服務的供給，實現方式是銷售者和購買者自愿進行交易[32]。根據該理論框架，補償可以采取現金支付，也可以用實物折抵；補償標準至少應等于生態服務提供者失去的機會成本和交易費用等，并且不超過購買者獲得的生態價值；生態補償的購買者可以是生態服務的實際使用者，也可以是政府、非政府機構、國際組織等代表使用者的第三方機構；生態補償的提供者主要是私人土地所有者，但擁有土地所有權的地方政府和共享自然資源財產權的社區也可以作為生態服務的提供者。其核心是主張通過市場交易來解決外部性問題和生態服務供給不足問題，一些研究者將其稱為科斯模型[33]。法國Vittel礦泉水公司與水源地農戶之間的生態補償機制是科斯市場化生態補償理論框架的一個典型案例[34]。由于交易成本、權利不對等以及產權界定不清晰等制約談判效率的障礙客觀存在，這一理論的適用面很窄。越來越多生態補償項目由私營部門與公共部門共同進行補償的趨勢表明，純粹基于市場機制的生態補償理論在實踐中不再有效[35]。

2.2 庇古稅收補貼框架

一些研究者追隨庇古稅收理論，認為大多數生態服務屬于純公共產品或準公共產品，市場機制難以保障其持續有效供給，主張通過政府干預解決生態服務的有效供給問題，強調以稅收作為生態補償資金的主要來源。對某些生態服務，政府可以通過直接支付費用或讓其他主體代替受益者支付費用來激勵生態服務提供；生態補償協議不必全都是自愿的，無論供方還是需方都可能為了遵守法規而加入補償計劃；私營部門之間的生態補償，生態服務受益者對提供者支付的補償也可看作一種補貼[36]。這些觀點被研究者稱之為庇古稅收補貼理論框架，歐洲農業環境項目是該理論框架的典型代表。該理論在很大程度上避免了科斯模型適用面過窄的缺陷，交易成本較低，政府給予一定的補償有利于吸引私營部門提供生態補償資金。

2.3 生態經濟理論框架

生態經濟學主張運用經濟措施引導個人、集體的生態環境管理行為，使之符合全社會的公共利益，即實現可持續發展[37]。根據生態經濟學的基礎理論，以Muradian等為代表的研究者提出了生態補償的生態經濟學理論框架，將生態補償定義為在自然資源管理中形成的一種促進個人、集體土地利用行為與公共利益相統一的資源轉讓激勵機制，主張生態補償的主要目標是激勵生態服務等公共物品生產，從而改變個人和集體行為，以避免可能導致的生態系統退化和自然資源過度消耗[38]。這一理論框架的對象比較寬泛，其核心思想是生態可持續性和公正分配比市場效率更重要。該理論歸納了生態補償項目分類的三個標準，即生態補償激勵措施在促使生態服務有效供給中的重要性，生態服務提供者與最終受益者之間協調者的多少，生態服務可商品化數量化的程度，這些標準涵蓋了從純市場化交易到純公共補償的多種補償模式，具有很強的包容性。不過，這個標準只描述了各類生態補償方案的特點是什么，沒有提供實施不同類型生態補償方案的有效途徑。

2.4 社會制度理論框架

一些學者認為，生態補償本身屬于制度范疇，補償機制的設計和實施都處于復雜的法律和制度環境之中，經濟社會基本制度會影響生態補償方案的設計和實施[39]。也就是說，生態補償機制不是在真空中運行，而是根植于現有的社會、環境、經濟等制度體系之中；生態補償實踐在多樣化的背景和制度環境下開展[40]，不同國家和地區的實施方案差別很大，反映了生態、社會、經濟的制度背景差異。因此，補償制度的靈活性很重要，只有適應基本經濟社會制度才能在實踐中運行得更有效率并取得更好效果。制度屬性決定了生態補償方案設計既要考慮生態保護目標，又要考慮社會發展目標。生態補償機制在引導土地共享或保留生態用地[41]實現生態保護目標的同時，還應具有保障相關利益者權益，促進社會公平分配的作用等[42]。協調好效率、效益和公平之間的關系是生態補償方案成功的關鍵所在，如果單位補償資金所產生的額外生態服務過低，利益相關者將不愿支付補償；如果生態補償方案只能保證受益者短期內對生態服務的需求，但不能同步改善整個生態系統，生態服務的持續有效供給就不太可能實現。此外，由于很多補償方案都把補償金額與自然資源產權直接掛鉤，生態補償機制可能會放大由于資源分配不公造成的貧富差距問題。

除上述四種理論框架外，一些學者還研究了生物物理等外界因素對生態補償機制的約束性[43]，還有一些學者從生態正義論的角度批判了生態補償理論的合理性和有效性[44]。總體上看，現有的各種生態補償理論框架都處于科斯學派和庇古學派兩個極端之間，每種理論框架具有特定的適用條件。本研究認為，設計生態補償理論框架應考慮經濟激勵的重要程度，補償資金的轉移方向和服務的商品化程度，更為重要的是理論原則的普遍適用性和技術方法的可操作性。

3 現有生態補償理論評述

現有理論框架描述了特定條件下建立生態補償機制的原則，但由于缺乏相應的經濟學理論支撐，生態服務價值評估方法不科學，以及沒有充分考慮不同生態服務的研究尺度問題，這些理論框架對生態補償實踐的指導作用不強。

3.1 生態補償的經濟學理論基礎

長期以來，生態經濟學和經濟學在對生態服務及其價值的認識上一直存在沖突。經濟學家相信，技術進步和價格機制將會自動調整實現資源的有效利用。生態學學家則認為，技術進步雖替代了部分對自然資源的需求，但也增強了人類破壞生態環境的能力。此外，生態學家識別了多種類型的生態服務，分析了這些服務與人類福祉的關系，并計算出龐大的生態服務價值。然而，經濟學家并不認可這些價值，因為這些價值并不符合經濟學的歷史成本計價原則。這一認識沖突的主要原因是經濟學理論尚未將生態服務納入總供給與總需求模型，同時，生態學在很多情況下混淆了自然形成的生態服務價值和人類創造的生態服務價值。事實上，人們無時無刻不在消費生態服務，總需求中應該考慮人們對生態服務的消費，總供給中也應該分析生態服務的生產問題。只有彌補經濟學的這個理論缺陷，才能統一經濟學和生態學對生態服務及其價值的認識，為創新生態補償理論奠定基礎。具體來說，由于生態保護投入具有增強生態服務生產能力的作用，有利于持續不斷地對人們提供服務，應該把生態服務的生產也視為價值創造的過程，在用支出法計算國民生產總值時將生態保護支出計入投資總額。同時，應該把人為創造的生態服務價值定義為生態服務增加值，相關消費者需要對利用生態服務增加值支付費用，在用支出法計算國民生產總值時將這部分消耗納入整個消費總額的統計范圍。

3.2 生態價值評估方法

經過多年的創新和實踐，研究者們提出了支出費用法、旅行費用法、機會成本法、重置成本法、替代成本法、意愿調查法、意愿選擇法等多種生態服務價值評估方法，基本解決了單項服務的價值評估問題。但是，應用這些方法進行整體價值評估還存在很多爭議，比如重復計算，沒有準確反映人類在生態服務生產中的貢獻，以及容易產生擠出效應等，造成生態服務與經濟領域的價值計量基礎不一致，生態補償與生態保護行動不掛鉤等問題，而且大多數方法評估過程比較復雜，難以在生態補償實踐中進行應用。因此，需要科學界定生態補償中生態服務價值評估的對象，研究提出基于保護成本的簡單易行評估方法，使生態服務增加值可直接用于國民經濟核算，從而統一生態服務價值評估和經濟核算的基礎。

3.3 生態補償研究的綜合視角

有的生態服務全人類都能從中受益，比如生物多樣性、碳沉積等，另一些生態服務的受益面則相對較小，比如凈化水質、防風固沙等服務功能，合理確定各種生態服務的補償機制尺度是建立有效生態補償機制的前提。對于有些生態服務的供給問題，如果缺乏協調一致的行動，實施生態補償可能產生外溢效應。此外，生態服務的供給往往受到現有制度體系、貧困和文化背景等多種因素的影響，只有把生態補償機制與相關制度機制同時設計、同時實施才能發揮有效作用。為此，需要認真研究不同生態服務的有效補償機制的尺度問題，厘清各種生態服務損失的主要驅動因素，為設計生態補償機制提供指導原則。

4 結論與展望

學術界圍繞生態補償理論進行的大量研究，比較充分地討論了生態補償的定義和相關概念，探索出一些生態補償理論框架。但是，由于經濟學基礎理論尚未將生態服務納入總供給和總需求分析，生態價值評估未區分自然形成的生態服務和人類創造的服務，導致生態服務價值評估結果與生態服務生產的歷史成本聯系不緊密，加之對不同生態服務的受益尺度以及影響生態補償機制設計的經濟、社會和制度基礎考慮不充分，現有理論框架在實踐中難以有效解決擠出效應、外溢效應、交易費用過高以及效率、效益與公平之間的沖突等問題。創新生態補償理論框架，需要推動完善相關經濟學基礎理論，探索形成以歷史成本為基礎的生態價值評估方法，科學區分不同生態服務的國際、地區、國家和地方等受益尺度，從經濟、社會和制度環境等多個維度進行綜合分析，促進生態補償理論與經濟核算體系相銜接、與相關社會環境制度相耦合，增強理論的有效性和可操作性。

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A Review on the Theoretical Progress of Payments for Ecosystem Services

PAN Xingliang1,2, XU Linyu1*, YANG Zhifeng1
(1. Environment School, Beijing Normal University, Beijing 100875;
2. Department of West Region Development, National Development and Reform Commission, Beijing 100824)

Payments for ecosystem services has long been a focus of research in ecological economics, and an effective policy tool to curb deteriorating ecosystem identified by scholars, policy makers, and practitioners. Therefore, great efforts have been made on defining payments for ecosystem services, identifying objects of payments, describing participants, exploring benchmarks for payments calculation, and developing ways for exchanging ecosystem services, resulting in many conceptual frameworks of payments for ecosystem services, such as Coasean Framework featuring market trade, Pigou Framework based on government intervention, Ecological Economics Framework, and Social Institutional Framework. However, the theoretical defects of these frameworks result them ineffective in avoiding high transaction cost, crowing out and leakage effects, coordinating efficiency, effectiveness and equity. To develop conceptual framework with feasibility and practicability, additional ecosystem services should be included in the gross supply and demand models of economics, simplified and practical method for comprehensively evaluating ecosystem services has to be created, accounting approach of ecosystem service value has to comply with economic principles, and a multiple perspective combining ecology, economy and society must be adopted for determining reasonable scale of different ecosystem services in studying payments for ecosystem services.

payments for ecosystem services; ecosystem services provision; ecosystem services evaluation; ecological economics; theoretical framework

X196

1674-6252（2016）06-0032-06

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.06.032

潘興良（1976—），男，工程師，博士研究生，主要從事生態補償政策法規研究，E-mail: panxl@ndrc.gov.cn。

*責任作者： 徐琳瑜（1976—），女，教授，博士生導師，主要從事生態規劃和生態補償研究，E-mail: xly@bnu.edu.cn。