關于環境保護稅法（草案）幾個問題的探討

周揚勝，張國寧*

（1. 北京市環境保護局，北京100048；2. 中國環境科學研究院，北京 100012）

關于環境保護稅法（草案）幾個問題的探討

周揚勝1，張國寧2*

（1. 北京市環境保護局，北京100048；2. 中國環境科學研究院，北京 100012）

《環境保護稅法（草案）》已經初次審議并公布草案全文征求意見，本文對草案中有關問題進行了探討，期望這些建議能為修改法律草案條文提供參考。關于水污染物環境保護稅的納稅人，建議按照直接向環境排放污水的企業事業單位和其他生產經營者、城鎮污水集中處理設施、園區污水集中處理設施等三類區分；關于大氣污染物、水污染物的征稅范圍與方法，建議近期將大氣污染物中的重金屬項目也納入應稅污染物，與水污染物征稅范圍保持一致，遠期考慮與排放標準脫鉤，重新審視、確定應稅污染物的范圍、篩選原則與當量值；關于綜合利用固體廢物征收環境保護稅問題，建議對綜合利用過程在滿足環保標準要求條件下，免征環境保護稅，而綜合利用形成的原材料或產品則不適用本法。另外本文還提出了未來環境保護稅應覆蓋產品全生命周期的生產、使用、廢棄等環節的觀點。

環境保護稅；排污收費；應稅污染物；當量值

引言

我國自1979年《環境保護法（試行）》就確立了排污收費制度，但最初實行的是“超標收費”，即按照超過排放標準的污染物數量和濃度，由環境保護主管部門代表國家征收超標排污者的排污費。1982年國務院發布《征收排污費暫行辦法》（國發〔1982〕21號），規范了排污費征收、使用等事項。2000年后“超標違法”法律制度確立起來，排污收費不再與污染物排放達標與否掛鉤，只要排污就要收費，為此國務院修改了原來的收費規定，于2003年修訂發布了《排污費征收使用管理條例》（國務院令369號）[1]。根據黨的十八屆三中、四中全會提出“推動環境保護費改稅”的部署，2016年1月，十二屆全國人大常委會將制定《環境保護稅法》增加列入立法規劃，在2016年立法工作計劃中把《環境保護稅法》列入初次審議的法律案，十二屆全國人大常委會第二十二次會議對《環境保護稅法（草案）》進行了初次審議，并于2016年9月6日至10月7日在其官方網站公布《環境保護稅法（草案）》全文[2]，公開向全國社會征求意見。

草案主要內容。《環境保護稅法（草案）》按照“稅負平移”的原則進行環境保護費改稅：根據現行排污費項目設置稅目，征稅對象為大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲等4類；將排污費的繳納人作為環境保護稅的納稅人，即“直接向環境排放應稅污染物的企業事業單位和其他生產經營者”；將應稅大氣、水污染物的每污染當量數作為計稅單位，對固體廢物、噪聲分別按每噸、超標分貝值作為計稅單位，將現行排污費收費標準作為環境保護稅的稅額下限。

草案問題分析。草案采取技術平移方式，將排污費某些不合理規定簡單轉換為法律條款，存在諸多問題。草案規定，對依法設立的城鎮污水集中處理場所向環境達標排放的應稅污染物免稅，對工業污水集中處理場所不予免稅，但由于兩類污水集中處理設施難以界定，且均存在既處理生活污水又處理工業廢水的實際情況，如此簡單區分是否免稅則有不科學、不公平、不合理之嫌。草案規定污染物征稅范圍，按照污染物當量數從大到小排列，應稅水污染物包括重金屬按前5項、其他污染物按前3項共計8項征收環境保護稅，而應稅大氣污染物則按前3項污染物征收環境保護稅，如此規定則有“重水輕氣”之嫌，其原因是制定排污收費規定的依據，收費污染物的范圍和污染物當量值采取了與當時執行的國家主要三項污染物排放標準掛鉤方法，以這些標準規定的污染物種類和濃度限值為依據，當時有一定的合理性，20多年來排放標準發生了很大變化，現在來看卻不合時宜。草案關于“納稅人綜合利用的固體廢物，符合國家或者地方環境保護標準，免征環境保護稅”的規定，會有不同理解。以上問題應當在修改《環境保護稅法（草案）》時予以重視。

1 關于排放水污染物的環境保護稅的納稅人

《環境保護稅法（草案）》第二條規定：“直接向環境排放應稅污染物的企業事業單位和其他生產經營者為環境保護稅的納稅人，應當依照本法規定繳納環境保護稅。”可見其規范的是直接環境排污行為。對排放水污染物而言，直接向環境排污的行為主體有三類：直接向環境排放污水的企業事業單位和其他生產經營者、城鎮污水集中處理設施、園區（包括各類工業園區、開發區、工業聚集地等）污水集中處理設施，各自情況不同，分別予以分析。

1.1 直接向環境排放污水的企業事業單位和其他生產經營者

生產經營行為排污不應免征環境保護稅。企業事業單位和其他生產經營者，由于所處地區條件不同，對其產生的廢水、污水采用不同處理方式。一些企事業單位、生產經營者按照排放標準中“直接排放”限值的規定自建廢（污）水處理設施、處理達標后向外環境排放，此時按照《草案》規定，企業事業單位和其他生產經營者是環境保護稅的納稅人；另有一些則會采取委托處理方式，按照排放標準中“間接排放”限值的規定針對特定工藝廢水自建處理裝置經過預處理后，將廢（污）水排向城鎮或者園區污水集中處理場所，由于沒有直接向環境排污，按《草案》規定其納稅責任轉移到下游承接的城鎮污水處理廠或園區污水處理廠，此時的企業事業單位和其他生產經營者則不是納稅人，《草案》規定對城鎮污水處理廠免稅，則可能會出現減除企業事業單位和其他生產經營者應稅義務的現象。無論是自行處理還是委托處理，無論是直接排放還是間接排放，只要是企業事業單位和其他經營者產生的廢水、污水而最終向外環境排放，對這部分污染物都應當征收環境保護稅。

繳納處理費用作為免稅條件不妥。《環境保護稅法（草案）》第四條規定：“企業事業單位和其他生產經營者向依法設立的污水集中處理、生活垃圾集中處理場所排放應稅污染物，繳納處理費用的，不繳納相應污染物的環境保護稅。”此時把是否繳納處理費用作為征收環境保護稅的前提條件，似有不妥，建議刪除“繳納處理費用的”幾字。理由是：企業事業單位和其他生產經營者，通過支付費用委托污水集中處理場所處理污水，委托者和被委托者形成民事關系，而繳納環境保護稅則是行政義務、具有直接強制性，不應將民事關系作為行政關系的前提。否則，行政公權就會介入民事私權，甚至出現為征收或不征收環境保護稅而需要認定是否繳納了污水處理費問題，既浪費了行政資源，又會使行政機構直接介入民事糾紛。《水污染防治法》第四十四條“向城鎮污水集中處理設施排放污水、繳納污水處理費用的，不再繳納排污費”的條文不宜簡單“平移”到環境保護稅法中，而應體現在環境保護稅法的原則和精神中。

1.2 城鎮污水集中處理設施

對城鎮污水處理設施在達標排放條件下完全免稅會導致稅收漏洞和企業行業稅負不公。城鎮污水處理廠直接向環境排污，也應征收環境保護稅，但《草案》考慮到這類設施主要是服務于城鎮居民生活污水而非企業事業單位和其他生產經營者產生的廢（污）水，具有公益屬性并且居民已經繳納了污水處理費，因此《環境保護稅法（草案）》予以了條件免稅處理，規定達標排放的城鎮污水處理廠，免征環境保護稅（《草案》第十二條）；超標排放的，應當繳納環境保護稅（《草案》第五條）。這種規定在原則上是合理的，但要注意防止出現監管漏洞和不公平。

由于規劃和處理成本等原因，當前城鎮污水處理廠普遍接收工業企業排放的工業廢水，有些城鎮污水處理廠接受的工業廢水比例超過50%，從各地環境統計年報可見一斑。如果對城鎮污水處理廠所排放的污水全部免征環境保護稅，實際上就免征了工業廢水這部分的環保稅，這不符合本法立法原則和本意。同時，還會出現同類工業行業稅負不公和成本分攤不合理問題，例如：A企業廢水自行處理后直排環境，除自身承擔的廢水處理費用外，還要被征收經處理后排向環境中的應稅水污染物的環境保護稅；而B企業廢水排向城鎮污水處理廠，只需向城鎮污水處理廠繳納委托處理費，兩者經濟負擔很難匹配平衡，將出現明顯的不公平。一般來說，由于城鎮污水處理廠具有規模效益、緩沖能力更強、工藝更加穩定，處理成本要低于企業自行處理，再加上企業自行處理還要繳納環保稅，兩者差距就更加明顯了。

究其原因，《環境保護稅法（草案）》的思路是按照污水集中處理設施的類型區分是否免稅，而不是按照污水種類（生活污水和工業廢水）的不同區分是否免稅。由于工業廢水常常含有難以降解的有毒污染物、非常規污染物，即使委托處理也不應對其免稅。據此，建議補充規定：“城鎮污水集中處理場所接收工業廢水進行處理，向環境排放的相應水污染物，應繳納環境保護稅。”非工業企業性質的事業單位和其他生產經營者所產業的污水多為生活污水，只要處理達標可以免稅。

1.3 園區污水集中處理設施

《草案》對園區污水集中處理設施的應稅問題考慮不周。園區（包括各類工業園區、經濟開發區、高新技術產業園區、工業聚集地等）廢（污）水處理廠，以及為兩家以上企業排污單位提供廢（污）水處理服務的其他污染治理企業，提供的是社會化服務，按照法律草案規定其外排污水應該繳納環境保護稅。但現實情況較為復雜，需要予以甄別。

當前，一些較大的工業園區（如北京燕山石化、攀枝花鋼鐵公司）、經濟開發區（如北京亦莊）、高新技術產業園區等，除企業、機關、科研教育機構、寫字樓以外，還配套混建了居民住宅，而居民不是納稅人，居民產生的生活污水也排向園區污水處理廠，并與工業廢水、事業單位污水協同處理，其中企業事業單位和其他生產經營者產生廢（污）水理應征收環境保護稅，但其所接收處理的居民生活污水部分，應免征水污染物的環境保護稅，這樣就與城鎮污水處理廠處理生活污水的稅負一致。為此，建議在《環境保護稅法（草案）》第十二條免征環境保護稅的情形中增加一款，表述為：“園區污水集中處理設施處理居民生活污水，向環境排放的水污染物，不超過國家或者地方規定的排放標準，免征居民生活污水部分的環境保護稅。”

在稅收征管環節，區分經營性行為排放的廢（污）水與居民生活污水在技術上沒有困難：城鎮污水處理廠在企業廢水接入受納管網時進行計量，園區污水處理廠處理居民生活污水的數量可以通過統計居民交納自來水費而計算得出。

2 關于大氣污染物、水污染物的征稅范圍與方法

對于大氣污染物、水污染物，環境保護稅是按照污染當量數征收的，為此需要確定應稅大氣污染物、水污染物的范圍，從中按一定原則篩選出征稅的污染物（《草案》中征稅大氣污染物有3項、水污染物有8項）。污染當量數以污染物排放量除以污染當量值計算，每種污染物對應一個污染當量值，用以反映污染物對健康與生態環境的影響程度。

上述征稅范圍與方法，完全是繼承了“排污收費”的做法，但由于現實情況變化很大，存在著某些不適應性。下面從應稅大氣污染物、水污染物的范圍，征稅項目的篩選確定，污染物的當量值三個方面進行分析。

2.1 應稅大氣污染物、水污染物的范圍

草案應稅大氣污染物、水污染物的基礎是當時的排放標準。《環境保護稅法（草案）》附錄中規定了應稅大氣污染物、水污染物的范圍，從列出的污染物項目看，大氣污染物是以GB16297—1996《大氣污染物綜合排放標準》、GB14554—1993《惡臭污染物排放排放》為基礎，計44項；水污染物是以GB8978—1996《污水綜合排放標準》為基礎，計65項。這三項綜合型排放標準都發布于上世紀90年代，標準制定時不僅作為污染物控制的依據也兼顧了排污收費的需要、與行業型國家排放標準并用，環評、執法檢查執行行業型排放標準，無行業型標準的以及排污收費則執行這些綜合標準，20多年過去了，這三項綜合型標準已成為名符其實的“老標準”。

應稅大氣污染物、水污染物的標準基礎已經改變。上述“老三項”國家排放標準發布后，隨著環境保護事業的發展，一大批國家或地方的大氣、水污染物排放標準建立起來。截至2016年10月底，國家大氣、水污染物排放標準已達83項，管控的大氣污染物、水污染物都分別達到了120項以上。“老三項”國家排放標準的適用范圍已經很窄了，作用有限、甚至過時，如仍以“老三項”標準為依據，維持原收費的污染物范圍不變，很多高毒害污染物被排除在外，如二英項目、大氣污染物中的砷項目等。而且排放標準體系隨著經濟社會的發展，管控的污染物項目還在不斷增加、排放限值還在不斷嚴格。這就帶來一個問題需要我們思考：應稅大氣污染物、水污染物還要像“排污收費”制度一樣，建立在排放標準管控的污染物項目之上嗎？

在當時“排污收費”背景下，為此配套的“老三項”標準管控項目有限，排污收費是可操作的。而今天這樣的基礎已經不存在，為此必須改變策略，將應稅大氣污染物、水污染物與排放標準脫鉤，實現有限范圍的管理。

2.2 征稅污染物項目的篩選確定

《環境保護稅法（草案）》第九條規定了征稅污染物項目的篩選原則：對于大氣污染物，按照污染當量數從大到小排序，對前3項污染物征收環境保護稅；對于水污染物，區分重金屬和其他污染物，按照污染當量數從大到小排序，對重金屬污染物按照前5項征收環境保護稅，對其他污染物按照前3項征收環境保護稅。在這里，大氣污染物、水污染物采取了不同的篩選原則，水中單獨考慮了重金屬問題，要單獨征稅，大氣中則沒有考慮。

重金屬大氣污染物不征稅于法于理不符。事實上，大氣污染物中也存在重金屬甚至更毒的污染物，有些甚至是人體暴露造成損害的主要途徑，如全國多次發生的血鉛超標事件，是因為涉鉛冶煉廠、回收廠排放廢氣中含有高濃度的鉛污染物造成空氣污染所致。在最高人民法院、最高人民檢察院關于“污染環境罪”的司法解釋中，排放重金屬、持久性有機污染物超過國家或地方排放標準3倍的，屬“嚴重污染環境”行為[3]。在此并未區分是大氣污染物還是水污染物。從健康損害和法律責任的同等性角度考慮，對大氣污染物中的重金屬或者其他有毒污染物也應單獨征稅。

污染物一般分為常規污染物和有毒有害污染物兩類。水中常規污染物主要包括pH值、懸浮物（SS）、生化需氧量（BOD5）、化學需氧量（CODCr）、氨氮（NH3-N）、總氮（TN）和總磷（TP）；大氣常規污染物主要包括顆粒物（PM）、二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOx）、總揮發性有機物（可用非甲烷總烴NMHC表征或者其他認可的指標、方法）。有毒有害污染物種類繁多，例如重金屬（汞、鎘、鉻、砷、鉛等）、明確致癌物（如苯、甲醛、氯乙烯等）、極度毒性物質（如苯并芘、二英等）、光化學反應活性強的物質等。《水污染防治法》對“有毒污染物”進行了定義[4]，《大氣污染防治法》更前進了一步，要求公布有毒有害大氣污染物名錄[5]。

應稅污染物篩選原則。常規污染物和有毒有害污染物的環境效應、管理思路不同，應有不同的篩選策略：

（1）常規污染物應全部征稅，它們或是總量控制污染物，或是與區域、流域大尺度環境問題密切相關（如水體黑臭、富營養化問題，大氣灰霾、臭氧、酸雨問題等），是區域聯防聯控、環境質量改善的關鍵。

（2）有毒有害污染物，國家實行的是風險管理（參見《大氣污染防治法》第七十八條），可按照污染當量數從大到小排序，對前3～5項污染物征收環境保護稅。有毒有害污染物的范圍以國家應制訂的《有毒有害污染物名錄》為準，目前這項工作正在開展中。

2.3 污染物的污染當量值

污染當量值的辨析。由于《環境保護稅法（草案）》延續了以往“排污收費”的做法，應稅污染物的范圍、污染當量值都與當時“老三項”國家排放標準掛鉤。污染當量值用來反映污染物對公眾健康和生態環境的影響程度，基本是參考“老三項”標準的限值水平確定的，造成數值多且繁雜，不便執行，例如大氣污染物中，甲醇當量值0.67、氯苯類當量值0.72、氯乙烯當量值0.55等等，彼此差別不大，很難講清其中的科學道理。由于對污染物毒性的認識和管控要求在不斷變化，一些污染物的污染當量值已不合時宜，例如氯乙烯和苯都屬于明確致癌物，它們在歐洲毒性分級標準中控制水平相當，但氯乙烯的當量值為0.55，苯的當量值為0.05，兩者要差一個量級；光氣與氰化氫相比，毒性更強，控制要更加嚴格，但光氣的當量值0.04、氰化氫的當量值0.005，邏輯上似乎顛倒了。

環境保護稅與排放標準理論基礎和功能不同。建議污染物的污染當量值不再與排放標準限值掛鉤，因為兩者考慮問題的出發點不同。排放標準主要考慮控制技術可達性，殘余風險通過限制污染物排放量予以解決（例如大氣污染物排放速率、水污染物最大日污染負荷，有時會對生產規模、活動強度產生約束），以及通過排氣筒高度設計、水體混合區或大氣防護距離設定等減緩其環境影響。排污征稅則主要考慮的是污染物的健康和環境危害，按危害程度不同予以差別化征稅，而人們對污染物危害性的認識屬于科學問題，在一段時間內相對固定。污染物排放標準理論考慮的是對排放側的污染物技術削減和排放管控，具有主觀性強的特點；而環境保護稅理論應當基于受體側的環境危害，具有客觀性穩定性。二者原理和功能不同。

在設定污染物當量值時建議將復雜的科學問題簡單化，按污染物環境效應、健康毒性分為幾個級別（檔次），同等檔次的給出一個當量值，簡化當量值表，這與目前對SO2、NOx的處理方法是一致的，它們的當量值都是0.95。這樣就明顯增強了可操作性。在這方面可參考德國、英國等國家實施的污染物分類分級控制標準。

舉例說明，在德國大氣污染物排放標準（TA Luft 2002）中[6]，將污染物分為致癌物、顆粒物（包括重金屬）、無機氣態污染物、有機物等幾類，其下又按健康和環境影響分為幾個級別。例如無機氣態污染物分為四級，Ⅰ級（光氣、砷化氫等）0.5 mg/m3、Ⅱ級（氯氣、氰化氫等）3 mg/m3、Ⅲ級（氨、氯化氫等）30 mg/m3、Ⅳ級（SO2、NOx等）350 mg/m3。如把SO2、NOx的當量值設定為1的話（目前設定為0.95），Ⅲ級污染物的當量值約為0.1，Ⅱ級污染物的當量值為0.01，Ⅰ級污染物的當量值約為0.002，形式很簡單，既涵蓋了諸多污染物，又便于執行。其他類型污染物也如此處理。

2.4 對征稅范圍與方法的建議

從“排污收費”改為“排污征稅”，是否對征稅范圍與方法有所改變，現提出兩種思路，一種是“費稅平移”思路，變化較小，一種是“與排放標準脫鉤”思路，變動較大。未來應逐步過渡到“與排放標準脫鉤”。

思路一：“費稅平移”。保持應稅污染物的范圍和當量值保持不變，但大氣污染物的篩選原則應做改變，重金屬項目也應納入，與水污染物項目的篩選方法相同。據此，建議《環境保護稅法（草案）》第九條修改為：“排放的應稅大氣污染物（含無組織排放）、水污染物，應區分重金屬和其他污染物，按照污染當量數從大到小排序，對重金屬污染物按照前5項征收環境保護稅，對其他污染物按照前3項征收環境保護稅。”

思路二：“與排放標準脫鉤”。區分常規污染物、有毒有害污染物，常規污染物全部征稅，有毒有害污染物按照污染當量數從大到小排序，對前3～5項污染物征收環境保護稅。污染物當量值按污染物環境效應、健康毒性分為幾個級別（檔次），同等檔次的給出一個當量值，簡化當量值表。除了國家危險廢物名錄外，國家主管部門應按大氣污染防治法、水污染防治法要求盡快制定國家有毒有害大氣污染物名錄、國家有毒有害水污染物名錄。

3 關于綜合利用固體廢物的環境保護稅

《環境保護稅法（草案）》對固體廢物免征環境保護稅的規定分散在不同條款里，草案第四條第二款規定：“企業事業單位和其他生產經營者在符合國家或者地方環境保護標準的設施、場所貯存或者處置固體廢物，不繳納固體廢物的環境保護稅。”草案第十二條第（四）項規定：“納稅人綜合利用的固體廢物，符合國家或者地方環境保護標準，免征環境保護稅。”

綜合利用固體廢物行為應條件免稅。對固體廢物貯存、處置過程，不繳納環境保護稅的情況，草案已經明確。但對于第十二條第（四）項規定的固體廢物綜合利用環節免稅問題，對草案條文可能有兩種理解，一是綜合利用過程在符合環境保護標準條件下免征稅，二是綜合利用形成的產品在符合環境保護標準條件下免征稅。如是前者，綜合利用過程可能產生大氣污染物、水污染物、噪聲、固體廢物等，如果符合環保標準要求，免征環境保護稅是合理的，這樣建議將現有第四條第二款修改完善，增加對綜合利用的表述，與“貯存”、“處置”并列即可，即修改為：“企業事業單位和其他生產經營者在符合國家或者地方環境保護標準的設施、場所貯存、綜合利用或者處置固體廢物，不繳納固體廢物的環境保護稅。”

限定本法調整對象。如是后者，當前能舉出的典型例子就是城鎮污水集中處理設施產生的污泥，國家有關部門對出廠的污泥專門制定了農用控制標準[7]（可以理解為環境保護標準），這是為了防止污泥農用過程污染農產品和環境，而對出廠的污泥制定的特殊限制要求。此時，如果出廠的污泥不符合環境保護標準，就應當按照第十二條第（三）項的規定，不會免征城鎮污水集中處理設施所排放污泥的環境保護稅，而不必設定第（四）項。對于其他固體廢物綜合利用后形成的產品，如顆粒燃料建材產品、筑路材料等，此時被利用的固體廢物已經轉化為燃料原材料或者產品，而不再是對環境可能造成污染的法律意義上的固體廢物，不屬于應稅污染物。至于被利用的固體廢物所形成的原材料或產品是否符合環境保護標準已經超出環保稅法調整范圍，而屬于產品質量法調整范圍，如果“窮追”下去，免征環保稅則很難操作。

可見，將草案第四條第二款修改完善后，目前的第十二條第（四）項沒有存在必要。

4 結論與展望

4.1 小結

合理區分水污染物環境保護稅的納稅人。關于水污染物環境保護稅的納稅人，宜區分“直接向環境排放污水的企業事業單位和其他生產經營者”、“城鎮污水集中處理設施”和“園區污水集中處理設施”三類行為主體。由于城鎮污水處理廠一般同時接收有市政生活污水和工業廢水，對工業廢水部分無論達標與否均應征收環境保護稅，對市政生活污水部分在達到排放標準條件下，免征環境保護稅。對園區污水處理廠接收居民生活污水部分，在達到排放標準條件下，免征環境保護稅。

統一大氣污染物、水污染物的征稅范圍與方法。近期應將大氣污染物中的重金屬項目也納入征稅，與水污染物征稅原則保持一致。遠期應考慮“與排放標準脫鉤”，區分常規污染物、有毒有害污染物，常規污染物全部征稅；有毒有害污染物根據風險管理原則，按照污染當量數從大到小排序，對前3～5項污染物征收環境保護稅。污染物當量值應按污染物環境效應、健康毒性設定幾個級別（檔次），簡化當量值表。

完善固體廢物條款。對固體廢物綜合利用過程，如符合環保標準要求，應免征環境保護稅。對綜合利用所形成的燃料、原材料或產品，已不再是法律意義上的固體廢物，不適用本法。

4.2 展望

此次《環境保護稅法（草案）》還僅限于“費稅平移”，是部“大帽子小身段”的環境保護稅法，以下幾個問題宜進一步深化研究。

一是科學化、規范化環境保護稅的征收方法。針對法律尚未明確的有關問題，通過制定條例、細則等予以細化，提高征稅的科學性、規范性。例如大氣、水、固體廢物等污染物排放量的統計核算方法，有監測數據的如何核算，無監測數據的如何核算；城鎮及園區污水處理廠同時處理市政生活污水和工業廢水，各自的量如何確定等，這些都應有詳細的法律規則。

二是由于環境保護稅、污染物排放標準的理論基礎和功能不同，二者應當脫鉤。當前《環境保護稅法（草案）》對大氣污染物、水污染物仍采取以“老三項”國家排放標準為依據的征稅方法，這與現實環境管理實踐嚴重脫節，未來應重新審視、確定應稅污染物的范圍、篩選原則與當量值。鑒于國家、地方污染物排放標準體系中，標準項目和適用范圍會不斷調整，標準限值也會隨著技術進步和環境管理嚴格而不斷修訂加嚴，排放標準具有動態變化特點，而稅收法則必須在一段時期內保持穩定性，二者關聯在一起必有不適。可行的做法是，環境保護稅首先與“老三項”國家排放標準脫鉤，將來也不再與任何排放標準掛鉤，對向環境排放污染物行為，進而轉向按照單位質量污染物對生態環境和人體健康的影響程度（如參考環境質量標準的污染物濃度限值、污染物毒性、劑量-效應關系）、排放數量征收環境保護稅。

三是擴大環境保護稅的征收對象。當前《草案》延續了排污收費制度，針對的是直接排污環節，未來《環境保護稅法》宜將產品作為征收環境保護稅的主要對象，覆蓋產品的全生命周期（生產、使用、廢棄等各環節），以落實相關方承擔環境保護責任。對產品生產過程和服務活動，只要有污染物排放行為原則上就應征收環境保護稅；對于產品使用環節，重點對高污染化石燃料（煤炭、油品）及其他含環境有害因素的產品（如含揮發性有機物VOCs的涂料、油墨等）征收產品的環境保護稅；在產品廢棄環節，宜對廢棄后量大面廣、難以處置的機動車、家用電器及電子產品征收環境保護稅。針對以上問題開展相關研究是發展環境保護稅法的基礎性工作。

[1] 張國寧, 周揚勝. 我國大氣污染防治標準的立法演變和發展研究[J]. 中國政法大學學報，2016, 51 (1): 97-115.

[2] 第十二屆全國人大常委會第二十二次會議. 中華人民共和國環境保護稅法（草案）[Z]. 2016.

[3] 最高人民法院, 最高人民檢察院. 關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋：法釋〔2013〕15號[Z].

[4] 第十屆全國人大常委會第三十二次會議. 中華人民共和國水污染防治法[Z]. 2008.

[5] 第十二屆全國人大常委會第十六次會議. 中華人民共和國大氣污染防治法[Z]. 2015.

[6] Federal Ministry for Environment, Nature Conservation and Nuclear Safety. Technical Instructions on Air Quality Control[S]. TA Luft, 2002.

[7] 中華人民共和國城鄉建設環境保護部. 農用污泥中污染物控制標準：GB 4284-84 [S]. 北京：中國標準出版社，1984.

Study on Issues about the Draft Law on Environmental Protection Tax

ZHOU Yangsheng1, ZHANG Guoning2*
(1. Beijing Municipal Environmental Protection Bureau, Beijing 100048;
2. Chinese Research Academy of Environmental Sciences, Beijing 100012)

The first deliberation of the Draft Law on Environmental Protection Tax has been finished and its full text was issued for comments throughout the country. This paper discussed some issues about the draft law that the suggestions might provide useful reference to revise relevant provisions. As for the taxpayers of water pollutants environmental protection tax, we suggested distinguishing three type behavior agents including enterprises, public institutions and other producers and business operators, centralized urban sewage treatment facilities and industrial park wastewater treatment facilities. As for the taxation scope and method of air pollutants and water pollutants, we suggested that heavy metals in air pollutants should be imposed tax as same as water pollutants in the short term, and the scope, selection principle and equivalent value of taxation pollutants must be reviewed and redefined in order to separate from emission standards in the future. As for the environmental protection tax for solid waste comprehensive utilization, we suggested the utilization process should exempt from tax under the conditions of meeting environmental standards requirements, and the raw materials and products which come from solid waste comprehensive utilization are beyond the scope of this law. In addition, we proposed that the environmental protection tax should cover product life cycle in the future which include producing, using and disposal procedures.

environmental protection tax; pollution charge; taxation pollutants; equivalent value

D922.68

1674-6252（2016）06-0038-06

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.06.038

周揚勝（1962—），男，研究員，北京市環境保護局，主要從事環境標準和環境管理研究，E-mail: zhouyangsheng@ bjepb.gov.cn*

責任作者： 張國寧（1973—），男，研究員，中國環境科學研究院，主要從事大氣（噪聲）領域環境標準研究與制訂，E-mail: zhanggn@craes.org.cn。