環境執法在環保垂改中的基本路徑與主要任務

敖平富，秦昌波*，巨文慧

（1. 重慶市環境保護局，重慶 401147；2. 環境保護部環境規劃院，北京 100012）

環境執法在環保垂改中的基本路徑與主要任務

敖平富1，秦昌波2*，巨文慧2

（1. 重慶市環境保護局，重慶 401147；2. 環境保護部環境規劃院，北京 100012）

為積極穩妥推進全國省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作，本文緊緊圍繞《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》精神，以環境執法改革為主體主線，從環境執法的總體方向、基本路徑、主要任務三個方面進行政策分析解讀，給各地在環保垂直管理制度改革試點工作中有效推進環境執法改革，提供改革路徑指引和參考。

環境執法；垂直管理；制度改革；基本路徑

引言

9月14日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（中辦發〔2016〕63號，以下簡稱《意見》），作為省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革的綱領性文件，為各地改革指明了方向，提供了遵循。環境執法作為環境監管中關鍵環節、主要手段、重點領域，成為環保垂直管理改革的重點任務，也成為系統內外的關注熱點。為積極穩妥有效推進環境執法改革，應將黨的十八屆五中全、中央關于生態文明建設和《意見》精神融會貫通，進一步厘清環境執法改革在省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革中的總體方向、基本路徑和重點任務。

1 執法重心向市縣下移是環境執法改革的總體方向

黨中央、國務院對下移執法重心多次作出明確要求，這是執法改革的大方向大趨勢，也是環境執法改革的基本遵循。

1.1 中央關于執法向市縣下移的有關要求

一是黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求深化行政執法體制改革，整合執法主體，相對集中執法權，推進綜合執法，著力解決權責交叉、多頭執法問題，建立權責統一、權威高效的行政執法體制。

二是黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，根據不同層級政府的事權和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執法力量，完善市縣兩級政府行政執法管理，加強統一領導和協調。

三是國務院《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》提出，整合優化執法資源，減少執法層級，健全協作機制，提高監管效能。解決多頭執法，一個部門設有多支執法隊伍的、業務相近的應當整合。消除多層重復執法。對食品安全、商貿服務等實行分級管理的事項，要厘清不同層級政府及其部門的監管職責，原則上實行屬地管理，由市縣政府負責監管。由基層監管的事項，中央政府和省、自治區政府市場監管部門，主要行使市場執法監督指導、協調跨區域執法和重大案件查處職責，原則上不設具有獨立法人資格的執法隊伍。設區的市，市級部門承擔執法職責并設有執法隊伍的，區本級不設執法隊伍；區級部門承擔執法職責并設有獨立執法隊伍的，市本級不設執法隊伍。

四是《中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》明確要求，按照屬地管理、權責一致的原則，合理確定設區的市和市轄區城市管理部門的職責分工。要優化執法力量，向基層傾斜，適度提高一線人員的比例，通過調整結構優化執法力量，確保一線執法工作需要。

與上述執法重心下移普遍性要求一致，黨中央和國務院多次要求強化市縣層級的環境執法力量。這為環境執法改革進一步指明確了主要方向，提供了基本依據。

1.2 中央關于強化市縣環境執法力量有關要求

一是黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，加強中央政府宏觀調控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責，減少行政執法層級，加強食品藥品、安全生產、環境保護、勞動保障、海域海島等重點領域基層執法力量。

二是《生態環境監測網絡建設方案》提出，重點污染源監督性監測和監管重心下移，加強對地方重點污染源監督性監測的管理。地方各級環境保護部門相應上收生態環境質量監測事權，逐級承擔重點污染源監督性監測及環境應急監測等職能。

三是《國務院辦公廳關于加強環境監管執法的通知》提出加強執法隊伍建設，建立重心下移、力量下沉的法治工作機制，加強市、縣級環境監管執法隊伍建設，具備條件的鄉鎮（街道）及工業集聚區要配備必要的環境監管人員。

2 分置環境執法與監察是環境執法改革的基本路徑

2.1 改革前存在的問題

由于過去沒有賦予環保部門完整的執法主體資格、沒有正式確立環境執法機構，同時，督政工作近年來剛剛開始，導致環境監察這一從排污收費監理概念逐漸演變而來的稱謂比較混亂，地方上存在“監察”“執法”“監察執法”“執法監察”等多種名稱和職能，一些環保系統工作人員習慣性將環境監察與環境執法兩者混淆。由于機構名稱和職能不匹配，地方環境監察機構并未承擔對政府及其部門履行環保責任的“督政”工作；也因執法資格、執法身份的制約，在“查企”時權威性不足，執法上存在進門難、處罰難等問題。

2.2 關于分置改革路徑

習近平總書記在十八屆五中全會上提出“省以下環保機構監測監察執法垂直管理，主要是指省級環保部門直接管理市（地）縣的環境監測監察機構，承擔其人員和工作經費”。此處表述中先講監察執法，后講上收監察，對環境執法的要求是增強權威性、統一性、有效性，說明對環境監察和環境執法是區別考慮的，所安排的改革路徑也是不同的。

因此，《意見》全文對環境監察和環境執法分別表述，清晰界定環境監察和環境執法內涵與職能的差異，并實施不同的改革模式，省級環保廳（局）上收環境監察主司督政，市縣環境執法重心下移，留環境執法主司查企。各省份應根據職責職能的調整，科學合理分置環境監察與環境執法機構，相應對環保行政執法機構的名稱予以統一和規范，理順關系，明確責任。

習近平總書記指出地方環境體制存在“4個突出問題”，其中首要問題就是落實對地方政府及其相關部門的監督責任?！兑庖姟诽岢龅慕鉀Q措施之一也就是省級環保部門直接管理市（地）縣監察機構的改革要求，建立環境監察體系，并將環境監察職責聚焦于以“督政”為主的“新監察”?！靶卤O察”是省級環保部門受省級政府委托，依據國家法律法規和黨中央、國務院有關要求，通過省級環境監察機構或派駐屬地的環境監察機構，采取列席駐在市（地）縣政府相關會議、開展日常駐點監察、參與督察巡視等方式，對市（地）縣政府及其相關部門環境履責情況進行監督檢查。環保執法則從環境監察中剝離，職責聚焦于“查企”。

2.3 關于分置的利弊對比

實行環境監察與環境執法職責、職能、機構、人員的分開，有利于“督政”和“查企”職能的各自歸位聚焦，有利于解決現行以塊為主的地方環保管理體制存在的突出問題，有利于落實黨中央關于環保垂直管理制度改革的明確要求，符合落實地方政府環境保護主體責任、強化排污者污染治理主體責任的生態文明體制改革總體方向，意義重大，必須貫徹落實。

如果將實際承擔執法職責的地方監察執法系統全部上收，將帶來一系列不利影響。一是與黨中央、國務院加強基層執法力量精神相違背，不利于增加環境執法的有效性。二是將目前實際承擔執法職責的地方監察執法系統全部上收，會造成地方缺少執法隊伍對企業進行監管執法，在實際中會出現地方上交環保責任的情形。三是地方環保系統缺失人手和力量，將使環保局處于“空轉”的狀態。四是如果將這些大量的執法人員全部上收，可能會面臨較大改革難度和阻力。第五，改革后執法責任難以落實，省級環保部門也難以應對集中上交的行政處罰、行政復議等工作。

3 提高獨立性、統一性、權威性和有效性是環境執法改革的主要任務

《意見》在“指導思想”中就強調要增強環境執法的獨立性、統一性、權威性和有效性，這也才能切實解決地方對環境執法的干預問題，這也是環境執法改革的主要任務。在具體改革中應該結合實際，重點把握以下幾點。

3.1《意見》明確規定領導干部不得干預環境執法《意見》作為中央文件，明確提出要“建立和實行領導干部干預環境監測執法活動、插手具體環境保護案件查處的責任追究制度，支持環保部門依法依規履職盡責?！备鞯卦诟母镏校源藶橐罁?，細化實化成為具體的制度措施，形成長效機制，也成為地方各級領導干部自覺遵守的執政習慣。

3.2 強化省市縣三級環境執法職能

《意見》第九條明確提出：“環境執法重心向市縣下移，加強基層執法隊伍建設，強化屬地環境執法。市級環保局統一管理、統一指揮本行政區域內縣級環境執法力量，由市級承擔人員和工作經費”。在環保垂直管理改革中，將市域范圍內市縣兩級全部環境執法隊伍納入市級管理，合理配置環境執法資源，分片派出、定期輪換、統一行動，實現執法重心和力量的同步下移。同時，減少了執法層級，增強能力，整合提升，交叉執法，大大提升執法效率，也有利于環境執法機構在屬地與城市綜合執法等橫向配合。改革后，市級環保部門負責屬地執法；縣級環保部門上交環境保護許可等職能，強化現場環境執法，實現主司執法的重大轉型。

按照《意見》第四條強化地方環保部門職責的要求，省級環境執法機構對省級環境保護許可事項等進行執法，對跨市相關糾紛及重大案件進行調查處理。改革后，省級環境執法機構與市縣執法隊伍為業務指導關系，不屬于垂直管理范疇。

3.3 環境執法機構列入政府執法部門序列，統一環境執法人員著裝，保障一線環境執法用車

《意見》第九條明確提出，將環境執法機構列入政府行政執法部門序列，配備調查取證、移動執法等裝備，統一環境執法人員著裝，保障一線環境執法用車。這既是首次明確環境執法人員統一穿著制式服裝，也對環境執法機構序列性質、執法用車保障機制提出規范要求，可以切實增強環境執法的統一性、權威性、有效性，體現了黨中央、國務院對環境保護工作的重視，來之不易，意義重大。

1986年《國務院辦公廳關于整頓統一著裝的通知》（國辦發〔1986〕29號）明確了包括武裝警察、公安干警、安全部門、司法部門、法院、檢察院、工商和稅務等在內的13個部門相關人員統一著裝。2003年《國務院辦公廳關于整頓統一著裝的通知》（國辦發〔2003〕104號）規定國家機關工作人員因行政執法需要，要求統一穿著制式服裝的，其批準權限在國務院，同時再次要求各省、自治區、直轄市人民政府和國務院有關部門對本地區和本部門統一著裝問題進行清理整頓。

上世紀80年代，我國才逐步建立環境執法隊伍，與其他行政執法類別相比起步晚、底子薄，未能納入統一穿著制式服裝的范圍。2003年執法服裝清理后，環境執法人員一無制服，二無標志，執法權威和效能受到很大影響。

一些企業常以“不著裝就不是執法部門”為由，將環境執法人員拒之門外，難以及時現場查處環境違法行為，環境執法人員受阻事件甚至暴力抗法事件頻發，執法人員的自身合法權益也難以保障，環境執法效力和嚴肅性大打折扣，統一著裝問題已經成為規范和加強地方環境保護機構隊伍建設的關鍵環節。

3.4 落實環境監測與環境執法測管協同

《生態環境監測網絡建設方案》要求實現生態環境監測與執法同步，依托重點污染源監測開展監管執法，建立環境監測與執法監管相結合的快速響應體系，根據污染物排放和自動報警信息，實施現場同步監測與執法?！兑庖姟返诎藯l規定，縣級環境監測機構具體工作接受縣級環保分局領導，主要承擔環境執法監測，支持配合屬地環境執法，形成環境監測與環境執法有效聯動、快速響應。在環保垂直管理制度改革中，各地要采取有效的機制體制政策保障確保實現測管協同，環境執法監測機構要主動加強與執法隊伍的協同聯動，為環境執法提供真實、及時的環境執法監測數據，提高環境執法的有效性。

3.5 環境執法機構實施現場檢查、行政處罰、行政強制

由于法律授權、事業單位執法主體資格等因素，目前大多數環境執法機構只有現場檢查權，沒有行政處罰、行政強制的權力，影響了環境執法機構的獨立性和權威性。《意見》第九條提出，依法賦予環境執法機構實施現場檢查、行政處罰、行政強制的條件和手段。

各省、自治區、直轄市要結合環保垂直管理制度改革，采取制定地方立法賦予環境執法機構完整的執法權、結合環境執法事業單位分類改革規范設置為行政執法機構等措施，賦予環境執法機構完整的環境執法權，獨立權威性地查處違法行為，減少外界干擾因素，以使違法案件的查處更獨立、更及時、更有效。

3.6 環境執法與綜合行政執法改革銜接

《中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》指出，在與群眾生產生活密切相關、執法頻率高、多頭執法擾民問題突出、專業技術要求適宜、與城市管理密切相關且需要集中行使行政處罰權的領域推行綜合執法?？蚨顺鞘泄芾淼闹饕氊煱ōh境管理，城市管理部門可以實施與規定范圍內法律法規規定的行政處罰權有關的行政強制措施，其中涉及環境保護方面的具體范圍包括：社會生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染、建筑施工揚塵污染、餐飲服務業油煙污染、露天燒烤污染、城市焚燒瀝青塑料垃圾等煙塵和惡臭污染、露天焚燒秸稈落葉等煙塵污染、燃放煙花爆竹污染等的行政處罰權。

《意見》在基本原則中明確要求，省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革要與綜合行政執法改革相銜接。各省、自治區、直轄市要落實中央改革要求，通過垂直管理制度改革實施方案，合理劃分環境執法范圍，明確城市管理部門職責，并通過責任清單方式具體化。

[1] 陳吉寧. 有序有力有效推進地方環保管理體制改革[N]. 人民日報, 2016-09-23(09).

[2] 李干杰. 圍繞“4個突出問題” 推進環保機構監測監察執法垂直管理制度改革[N]. 新華社, 2016-09-23(09).

[3] 吳舜澤. 環保垂管制度設計是系統綜合解決方案[N]. 中國環境報, 2016-09-29(10).

[4] 任勇. 垂直管理改革的邏輯與任務[N]. 中國環境報, 2016-10-13(10).

[5] 馮錦彩. 論中國環境執法制度的完善——以中美環境執法制度比較為視角[J]. 環境保護, 2009(6): 11-13.

[6] 陸新元, 陳善榮, 陸軍. 我國環境執法障礙的成因分析與對策措施[J]. 環境保護, 2006(10): 22-27.

[7] 侯佳儒, 王倩. 突破環境執法困境推進生態文明建設[J]. 環境經濟, 2013(1): 33-36.

[8] 王金南, 葛察忠, 吳舜澤. 關于進一步強化國家環境統一監管體制的思考[R]. 重要環境決策參考, 2007: 291-317.

Basic Paths and Main Task of the Environmental Law Enforcement Reform in China’s Environmental Institutional Vertical Reform

AO Pingfu1, QIN Changbo2*, JU Wenhui2
(1. Chongqing Municipal Environmental Protection Bureau, Chongqing 401147;
2. Chinese Academy for Environmental Planning, Beijing 100012)

China has initiated the environmental institutional reform to a vertical system below the provincial level in the proposition of environmental monitoring, environmental supervision and environmental enforcement. In order to implement the vertical management pilot projects actively and steadily, this paper analyses and interprets the main direction, the basic path as well as the primary mission of the environmental law enforcement reform in compliance with the policy issued in the document “Practical Policy Guidance on Vertical Management Reform of China’s Environmental Institutions below the Provincial Level”. This policy interpretation, focusing on three approaches of the environmental law enforcement reform, provides guidance and reference to pilot provinces in improving the efficiency and effectivity of environmental law enforcement when promoting the environmental institutional vertical management system reform in practice.

environmental law enforcement; vertical management; institutional reform; basic path

X321

1674-6252（2016）06-0061-04

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.06.061

敖平富（1975—），男，碩士，重慶市環境保護局辦公室副主任，研究方向為公共政策及環境管理政策。

*責任作者： 秦昌波（1981—），男，環境保護部環境規劃院，副研究員，博士，主要從事環境規劃、環境經濟、環境政策、生態文明制度改革等方面的研究工作，E-mail: qincb@caep.org.cn。