“土壤法”應當解決什么問題

王樹義

“土壤法”應當解決什么問題

王樹義

其實，早在2006年，在原國家環保總局和國土資源部啟動首次全國土壤污染狀況調查的同時，原國家環保總局就開始著手土壤污染防治立法的起草研究工作，并形成了《土壤污染防治法》（草案建議稿）及起草說明，只是一直未列入全國人大常委會的立法規劃。第十二屆全國人大常委會將《土壤污染防治法》列入立法規劃，一方面表明國家對制定這部法律的高度重視，另一方面也意味著我國土壤環境問題的嚴重性和解決土壤環境問題的緊迫性。

為什么要制定專門的土壤法律

筆者認為，我國決定制定專門的土壤法律有三方面的原因。

其一，是我國土壤環境保護和土壤污染防治的客觀現實需求。土壤是任何一個國家經濟、社會持續發展不可或缺的重要物質基礎。作為一種基本上屬于不可再生的自然資源，土壤保護及其污染防治歷來受到各國的高度重視。因為，土壤一旦受到污染，不僅導致其生產功能的下降，而且可能導致其生態服務功能的破壞，影響整個自然生態系統的平衡，乃至威脅國家的生態安全。

從《全國土壤污染調查公報》公布的信息來看，我國的土壤環境狀況總體不容樂觀，土壤污染老賬新賬皆有，總體還在加重，未得到有效控制。環保部李干杰副部長曾明確指出：“中國的土壤污染已經到了較為危險的程度，如果再不加強土壤污染管理，恐怕會出大問題。若放任不管，一些地方吃飯將成問題。如不采取有力措施，今后一段時間內中國土壤污染加重的趨勢將難以扭轉，土壤污染將成為影響公眾健康與社會穩定的重要因素。”保護土壤環境，防止土壤污染的進一步加劇已成為我國環境保護工作的當務之急。土壤問題的解決，亟待法律手段的介入。

其二，我國現有的有關土壤污染防治的法律規定不能滿足土壤污染防治的實際需要。

嚴格地說，我國土壤污染防治方面的立法并非完全空白。我國現行環境保護的法律，如《環境保護法》《土地管理法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》等法律中已有一些關于土壤污染防治方面的法律規定。不過，這些現有的法律規定已經不能滿足我國當前土壤環境保護和污染防治的實際需要。一是這些法律規定分散且不系統，缺乏針對性、可操作性差，明顯滯后于現代土壤環境保護和污染防治的現實需求。二是在這些法律中缺失土壤環境保護和污染防治的基本法律制度，這是最主要的。三是通過修改現行相關環境法律、法規，難以達到預期目的，而且不現實。必須制定專門的法律方可滿足我國現實土壤環境保護工作的需要。

其三，從國外土壤環境保護和污染防治的立法情況來看，許多國家均采取制定專門法律的辦法來規范土壤環境保護和污染防治的活動，例如日本、德國、加拿大、澳大利亞、格魯吉亞、荷蘭、丹麥、韓國等都制定了專門的土壤法律，并取得了良好的實踐效果。

“土壤法”主要解決哪些問題

一部法律不可能解決所有的問題。我國正在制定的土壤法律主要應當解決哪些問題？關于這點，立法起草機關、環境管理部門、國內外的專家、學者等見仁見智，認識并不一致。

有的認為，“土壤法”主要應當解決已經受到污染土壤的整治或修復問題，其中包括污染土壤的修復責任、修復資質、修復方案、修復資金、修復驗收等等。有的認為，“土壤法”主要應當解決已經受到污染的土壤問題，但包括兩大部分內容，一是已經受到污染土壤的環境風險防控，二是已經受到污染土壤的治理或修復，這是一個問題的兩個方面，受污染土壤的風險防控不可或缺。也有的認為，“土壤法”主要應當解決土壤污染的預防和受污染土壤的治理問題。以防為主，以治為輔，防治結合，綜合治理。還有的認為，土壤法主要應當解決土壤環境的保護、土壤污染預防和土壤污染的治理等三個方面的問題，不可偏廢，缺一不可。

上述認識，各有各的道理。筆者認為，制定法律必須從本國的具體國情和實際需要出發，制定土壤法律亦如此。那么，我國土壤方面的具體國情和土壤立法的實際需求是什么呢？

從現有官方公布的有關土壤環境信息來看，我國的土壤國情可以簡要地用三句話來概括，第一，全國土壤總超標率達16%以上，且以重金屬污染為主；第二，盡管土壤環境狀況不容樂觀，但目前我國80%以上的土壤仍為清潔土壤；第三，歷史遺留的土壤污染場地或地塊不在少數，潛在的環境風險極大，理應當得到合理的處理、處置。這就是目前我國的土壤基本國情。由這一國情所決定，我國土壤立法的實際需求有四：一是保護清潔土壤；二是遏制當前土壤污染的進一步發展或加劇；三是嚴格防止新的土壤污染的產生；四是管控已受污染土壤潛在的環境風險，整治或修復受污染土壤。

由此，我國土壤立法主要應當解決四個方面的問題。

第一，保護清潔土壤，特別是清潔的耕地土壤，防止清潔土壤再遭受污染。這是土壤立法所應解決的首要問題。雖然我國的土壤污染形式比較嚴峻，但畢竟80%以上的土壤目前是清潔的，暫時還未受到污染。采取有效措施，加強對清潔土壤的保護是土壤立法的第一要務。第二，改善土壤環境。所謂改善土壤環境包含兩層意思。一是提高土壤環境質量；二是防止現有土壤環境質量下降，即通常所說的“反降級”；第三，防控已經受到污染土壤潛在的環境風險。土壤受到污染并不等于就對環境產生了危害，而是潛藏著可能對環境產生危害的環境風險。因此，防控受污染土壤的環境風險是土壤立法理當解決的問題。第四，受污染土壤的整治或修復。土壤基本上屬于不可再生的自然資源，其形成需要經過數千年。必須珍惜土壤資源。對于已經受到不同程度污染的土壤，應當根據實際需要和土地再利用的具體用途采取措施進行修復。這是各國土壤立法都應當解決的問題之一。

環保部陳吉寧部長就“加強生態環境保護”相關問題回答中外記者關于土壤污染防治問題時指出，我國的土壤污染防治面臨三大任務：其一，保護未污染的土地；其二，處理正在污染的土地；其三，管控和修復已污染的土地。筆者關于土壤法應當解決的問題的認識與陳吉寧部長關于我國土壤污染防治法三大任務的看法，似乎有些“不謀而合”。

需要說明的是，在筆者關于我國土壤立法應當解決的主要問題的主張中，并未明確提出土壤污染的預防問題，為什么？筆者認為，預防土壤污染不是一部土壤法律所能解決得了的問題。眾所周知，土壤污染主要是因為大氣污染、水污染、固體廢物污染環境等所導致或引起的。因此，土壤污染的預防主要應當依靠《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》等關于污染防治的法律來解決。如果這些污染防治的法律規定并執行到位，土壤遭受污染的概率則會大大降低，土壤環境客觀上就會得到保護，甚至大可不必制定一部專門的土壤污染防治法律。故此，土壤污染的預防主要應當通過修改或完善有關大氣污染、水污染、固體廢物污染環境防治的法律來解決。土壤立法主要應當解決土壤環境的保護、改善、污染土壤的環境風險管控以及污染土壤的整治或修復問題。

（作者系教育部人文社科重點研究基地武漢大學環境法研究所教授）