制度環境與生態建設：林區生態價值實現的多維審視

梅子俠，趙永俠

(1.中共大興安嶺地委黨校; 2.中共大興安嶺地委宣傳部，黑龍江 加格達奇 165000)

?

龍江發展智庫

制度環境與生態建設：林區生態價值實現的多維審視

梅子俠1，趙永俠2

(1.中共大興安嶺地委黨校; 2.中共大興安嶺地委宣傳部，黑龍江 加格達奇 165000)

[摘要]生態制度是生態文明建設的重要內容、制度基礎和有力保障，是衡量人類文明水平的標尺、約束人類行為的規則。目前林區的生態制度建設與生態文明建設的任務還很不相適應，生態制度體系建設還很不完善，存在生態建設政治意識偏低、環境保護與生態建設管理和保障制度不健全等問題，嚴重地影響了林區經濟、社會和民生的可持續發展。在社會主義新林區建設中，要真正實現生態價值最大化，只有從思維理念、經濟基礎、科技驅動和制度保障等方面多維度審視，把生態制度建設融入林區經濟、政治、文化和社會建設的各個方面，構建完備的制度體系，滿足林區經濟社會多樣化需求，才能保障資源型地區在現代化進程中走持續、健康、文明的發展之路。

[關鍵詞]林區；生態制度；生態建設

隨著經濟社會的發展，生態文明建設的地位和作用日益突出。目前我國生態制度建設還不夠完善，尤其是作為國家重點生態功能保障區的林區，其生態制度與生態文明建設進展緩慢，嚴重影響了林區經濟社會的可持續發展。因此在社會主義新林區建設中，構建完備的林區生態制度建設體系，顯得尤為重要。

一、生態制度在生態文明建設中的作用

生態制度建設同生態文明建設一樣，是一項龐大的、系統的、完整的工程，用制度建設促進和保障生態文明，既是對現有制度的繼承、改革與發展，又是在保護優先的價值取向下制定規范和規則的創新性工作[1]。繼黨的十八屆三中、四中全會提出“加快生態文明制度建設”和“用嚴格的法律制度保護生態環境”后，中共中央、國務院印發了《關于加快推進生態文明建設的意見》，再次把健全生態文明制度體系作為重點提出來，進一步凸顯了制度建設在推進生態文明建設中的基礎和先決作用。

(一)加強制度建設是解決全球資源環境危機的必然要求

20世紀以來，特別是二戰后，由于人口激增，發達國家現代化進程加速，經濟規模不斷擴張，在以“工業化生產方式和人類中心主義價值觀”為主要特征的工業文明推動下，社會物質財富急劇增長，同時也制造了全球性的資源和生態危機，自然資源日趨枯竭，自然生態形勢日趨嚴峻。這種狀況不但對人類健康產生了極大危害，也給經濟社會持續發展帶來嚴峻挑戰，引發了系列大規模的反對環境污染的社會運動，對經濟發展、社會穩定和一些地區執政黨地位帶來一定的沖擊。日益嚴峻的環境、生態問題和不斷高漲的國際社會呼聲，引起了部分專家學者及國際組織的極大關注，環境保護和生態建設日益成為國際化大趨勢，防治污染和保護環境的行動也在一些國家和地區逐漸展開。但環境污染和生態破壞的趨勢并沒有就此從根本上得到遏制，反而愈演愈烈，范圍也在不斷擴大，已經嚴重地侵犯了人類生存、發展權利及不同地區的公平和正義。人類開始反思，并最終認識到，就污染治污染、就環境論環境的戰略思維和技術路線，已經無法從根本上解決環境和生態問題，必須從源頭上尋找解決問題的辦法。生態和環境問題已經不僅僅是經濟問題，而是成為了政治問題，要想真正解決這一問題，必須要有政治關注和制度支撐，發揮其應有的基礎和保障作用。

(二)加強制度建設是解決國內生態危機的必然要求

我國人口多、底子薄，資源相對不足，環境承載能力有限，同時又處于工業化、信息化、城鎮化、市場化和國際化的歷史進程，生態環境形勢十分嚴峻。近40年的改革開放，在實現經濟高位運行和財富高速增長的同時，又進一步加重了資源消耗和生態環境的破壞。據統計，國內生產總值(GDP)中至少有18%是依靠資源和生態環境透支獲得的。土壤質量進一步退化、城市聲環境質量持續惡化、大氣和水環境形勢危急、固體廢物污染程度不斷加劇、區域環境問題更加突出、生態系統越加脆弱，發達國家歷時200多年出現的各類污染問題，在我國現代化進程中集中出現，呈現壓縮型、結構型和復合型的特點。面對嚴峻的資源、環境和生態形勢，中共中央、國務院《關于加快林業發展的決定》提出應“加強生態建設，維護生態安全”，黨的十七大也首次把建設生態文明作為實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求，黨的十八大進一步強調加強生態文明建設的必要性。我國環境保護與生態建設已走過40多年歷程，從總體上看，污染防治穩步推進，節能減排、生態保護和建設取得一定成效，但生態環境局部有所改善的同時，總體惡化的趨勢沒有得到根本扭轉，生態退化的實質沒有改變。不斷加重的生態災害，加劇了社會貧困，影響了社會穩定，制約了經濟可持續發展，生態問題日益成為國際性敏感問題，成為建設中國特色社會主義全局性問題。隨著我國工業化、城鎮化和農業現代化的推進，經濟結構調整的效應顯現和粗放型經濟增長方式的根本轉變尚需時限，環境容量相對不足、環境風險不斷加大，環境保護和生態建設面臨的壓力進一步加大[2]。歷經了多年的理論研究與實踐探索，我國已經意識到資源環境與生態問題既是經濟發展的方式問題，也是人口壓力的后果、文化價值理念的偏差、資源環境的約束，更是法治、體制、機制等制度的障礙。黨的十八屆三中、四中全會明確指出，加強生態文明制度建設，用嚴格的法律制度保護生態環境，中共中央、國務院《關于加快推進生態文明建設的意見》再次強調加快建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境。優化制度環境，促進生態文明，不僅關乎每一個中國人的福祉和未來，更體現一個大國的責任與擔當。

(三)加強制度建設是實現林區經濟社會可持續發展的必然要求

新中國成立以來的60多年時間里，黑龍江省林區生產木材近7億立方米，占全國同期的28.8%，上繳利稅170多億元。在為國家經濟發展做出巨大貢獻的同時，林區生態條件受到嚴重破壞，經濟和社會問題日漸突出，表現為生態環境惡化、生態功能退化、經濟發展滯后、民生任務繁重。國家實施東北地區老工業基地振興戰略以來，黑龍江省林區已成為經濟社會發展最薄弱的領域之一。黑龍江省林區所面臨的嚴峻資源環境形勢，不僅影響黨和國家宏觀政策的落實及林區經濟社會持續發展，也影響著百姓生活水平的提高。隨著國家把大小興安嶺確定為“國家級限制開發區”和“國家生態安全的重要保障區”，并于2010年下發了《大小興安嶺林區生態保護與經濟轉型規劃》，黑龍江省在2014年4月全面停止了天然林商業性采伐，標志著重點國有林區從開發利用跨入全面保護的歷史新階段。生態問題成為影響社會主義新林區建設順利進行的根本原因，而制度缺失則是催生這一根本原因的有機土壤，成為林區生態文明建設的制度性障礙。建立和完善林區生態制度體系，實現林區生態、經濟、社會可持續發展，已成為當代林區必須擔負的歷史使命，成為解決林區生態危機和資源型地區在現代化進程中持續文明發展的關鍵所在。

二、林區生態制度建設的現狀

從近些年林區資源、環境保護與生態建設的理論與實踐來看，林區生態制度建設還存在著一些缺失，造成林區資源、環境保護和生態建設的短板，制約著林區資源環境保護和生態文明建設的持續、有效推進。

(一)林區環境保護與生態建設政治意識偏低

生態政治意識偏低會進一步導致經濟增長模式粗放、掠奪性資源開發方式、生態建設的嚴重滯后、生態歷史欠賬過大和工業化傳統模式發展不協調等一系列問題，使我國資源環境與生態問題“雪上加霜”。黑龍江省地處偏遠，經濟較落后，情況更加突出。生態政治意識缺失，會進一步影響林區生態環境問題政治主流化進程，導致林區生態環境問題層出不窮，并失掉生態文明建設的基礎。

(二)林區環境保護與生態建設管理制度不完善

1.生態建設專項資金投入與考核指標推進保障機制缺失。國家重點生態功能區的生態環境質量相關考核結果顯示，林區很多資金并沒有真正用于生態建設和環境保護領域，保護區的生態保護與建設資金投入不足，人員配備不夠，基礎設施和技術裝備滯后，嚴重影響當地生態建設。以大興安嶺為例，最新資料顯示，在全省考核生態區建設的29項指標中，仍有多項考核指標達不到驗收標準，或指標完成情況佐證材料不健全，或生態建設計劃項目由于缺少資金而無法實施，直接影響到整個林區生態建設減排指標的順利完成。

2.生態建設法律、法規執行和監管機制缺失。生態建設法律、法規執行和監管機制的缺失一方面導致生態建設法律執行強制力和約束力減弱，彈性增大，從而產生外部負效應。另一方面對資源和環境的應有價值缺乏正確的認識，造成資源浪費、環境和生態的嚴重破壞。由于執行監管機制缺失，一些重要生態功能區化學需氧量(含農業源)、氨氮、二氧化硫和氮氧化物排放量持續上升，農業生產使用的農藥、化肥廢棄包裝物沒有得到全面回收，一些鄉鎮生活污水處理、垃圾處理設施以及醫療廢物、其他危險廢物污染防治設施建設滯后，生態環境遭到嚴重破壞。

3.資源環境保護法規、規章、規范性文件缺少配套和銜接。一是資源環境保護規范性文件在時間延續上、在各部門和各領域之間缺少有效銜接,使執行效果降低。二是可操作性不強，缺乏切實可行的獎懲和責任追究制度，導致約束力減弱。三是覆蓋范圍不廣，林區一些重要生態建設領域出現空白和盲區，給一些不法者以可乘之機。四是綜合運用法律、經濟和技術手段解決資源環境和生態問題的機制尚不完善，對林區資源環境保護和生態建設的保障力度不足。

(三)林區環境保護與生態建設保障制度不健全

一是缺乏完整的、符合科學發展觀的林區領導干部考核機制，導致地方保護主義嚴重，部分林區領導干部更多的注重短期利益，較少考慮可持續發展；二是林區政府環保投入保障機制缺失，導致林區環境保護和生態建設與經濟發展不相協調；三是林區資源環境管理體制機制不順，導致林區環境保護與生態建設長期持續乏力。

三、多維度加強制度建設，實現林區生態價值最大化

馬克思曾就人類自身與自然界一致問題提出過自然生態問題社會化解決思路，即“變革社會制度”。習近平總書記更是明確指出“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障”[3]。在社會主義新林區建設中，要從根本上解決人與自然對立的社會矛盾，解決人類面臨的生態危機，實現生態價值最大化，雖無須進行社會制度的根本變革，但要消除不可持續的制度障礙，建立可持續發展的制度環境，把制度建設納入生態文明整體規劃，融入林區經濟、政治、文化和社會建設的方方面面，從林區生態建設教育認知理念、經濟支撐、科技驅動和監督保障等方面多維度加強制度建設，形成林區生態建設的強大推動力，從而實現林區生態價值最大化。

(一)以制度建設提升林區生態建設的認知和理念

林區改革是打破資源依賴傳統路徑的主動轉軌，是再造林區區域競爭新優勢的發展轉型，要打破固有思維和路徑依賴慣性，樹立國家生態安全重要保障區科學發展、生態發展的思維和理念，實現自我認知的超越。克服資源型地區轉型的思想障礙，對資源、產業、結構和增長等方面從生態角度進行審視。明確改革發展不是否定資源優勢，而是打破“資源詛咒”，不是放棄傳統產業，而是謀求產業的“涅槃重生”。

1．加強主體宣傳。通過開展宣傳、播放生態文明公益廣告、制作環保宣傳冊、設計簡明易記口號、紀念生態建設日、將資源環境保護知識作為學生素質教育的重要內容編入課本等豐富多樣的形式和內容，在林區牢固樹立保護環境、尊重和愛護自然的認知和理念，培育和倡導以生態文化意識為主導的消費理念與意識，培養具有環保知識和思維理念的新林區人。

2．加強教育培訓。一是加強對林區各級黨政領導干部的生態價值和理念教育，促進其將生態價值觀納入主流價值體系，樹立資源節約和環境友好型的執政觀、政績觀；二是加強對林區企業的環境知識啟蒙、可持續發展和生態保護責任教育，激發其環境慈善之心，強化其社會責任感和榮譽感，增強其把環境因素納入企業可持續發展目標的自覺性；三是加強對林區百姓生態觀念教育，建立百姓生態觀念與生態行為準則相統一的社會引導機制。

3．加強實踐參與。一是積極開展群眾性生態科普教育活動；二是廣泛建立生態文明教育基地項目，形成政府引導、企業支持、社會組織協助、公眾廣泛參與的機制，將生態示范區與生態科普基地建設結合起來，建設集生態教育和科普、生態旅游、生態保護、生態恢復示范等功能于一體的生態景區等；三是建立健全鼓勵林區百姓積極參與對政府環境保護工作的有效監督機制。

(二)以制度建設筑牢林區生態建設的基礎和支撐

林區要抓住歷史機遇，加快經濟發展方式的改變，堅持經濟運行生態化、林區生態產業化。大力發展綠色經濟，積極探索循環經濟和低碳經濟。一個地區經濟可持續發展的能力，最終取決于其生態容量。林區轉變經濟發展方式的關鍵是產業結構的調整，作為經濟欠發達、資源依賴型和國家重點生態功能保障區，最簡單、最有效的方法就是大力發展生態主導產業[4]。林區要充分發揮生態環境優良、自然資源稟賦好、勞動力資源豐富的優勢，大力發展生態接續產業，規范和完善各項制度和配套措施。制定《黑龍江省林區生態產業發展規劃及考核、獎懲辦法》，加快生態旅游及休閑養生、中俄資源合作開發、清潔可再生能源開發、綠色食品加工、北藥研發、特色養殖、林木產品精深加工等項目建設，充分利用“互聯網+”模式，推動林區生態產業向產品研發、生產、營銷等領域拓展，增強生態接續產業創新能力和發展水平，通過制度建設，促進生態產業的持續發展和壯大。

中國的“北極”和“東極”都在黑龍江省境內，擁有“神州北極”“神秘源頭”“神奇天象”“大森林”“大界江”“大濕地”“大湖泊”“大草原”等著名旅游資源。特殊的地理位置、氣候條件、人文歷史和原始生態賦予黑龍江旅游自然、神奇、浪漫的特色。自然景觀與人文景觀并存，為黑龍江省旅游業的發展提供了得天獨厚的資源條件，森林旅游與休閑發展潛力很大，應按照省委、省政府提出的“建設北國風光特色旅游”戰略，盡快制定《黑龍江省林區生態旅游發展規劃和實施方案》，堅持市場化、產業化、社會化和國際化良性發展機制，通過生態旅游制度建設，推動黑龍江省林區成為新興旅游勝地。

(三)以制度建設加大林區生態建設的科技和創新

科技是經濟增長的內生因素，我國科技進步對經濟增長的貢獻率一直遠低于世界平均水平，許多污染物的治理和循環利用、特別是一些持久性有機污染物等新環境問題的解決，缺乏有效的環境科學技術和產業支撐，造成單位產出的資源消耗和污染排放長期過高。林區在傳統增長引擎“馬力”下降的情況下，經濟持續發展的動力要向以科技驅動為主轉變，通過科技和創新，增強節能減排能力，擴大環境容量，為經濟社會持續發展提供動力。要制定林區生態人才發展規劃，保證數量、質量和結構的合理性。完善林區生態人才培訓和繼續教育機制，整合優化現有的教育資源，充分發揮市場在人才資源配置中的基礎性作用。健全林區生態建設人才的選拔任用、考核評價、流動配置和激勵監督機制。完善林區生態建設高層次人才聯系服務、高級專家參與區域內重大決策或項目建設咨詢制度，建立健全林區企業和科研院校聯盟機制，推動產、學、研深度融合。完善林區基層林業技術推廣機制，提高林場職工和農民的生產經營致富技能。完善林區資源環境保護與生態建設相關配套設施建設，將黑龍江省建成我國最大的寒帶生物產業化研發基地。

(四)以制度建設增強林區生態建設的監督和保障

林區改革發展是一項長期、艱巨、復雜的工作，需要進行體制機制創新，以突破影響發展的“瓶頸”和“短板”，保障林區生態建設和經濟發展的順利進行。

1.完善林區環境保護與生態建設管理制度。一是建立和完善以科學發展觀為統領的林區生態建設、經濟發展管理和決策制度；二是健全林區生態建設預警制度、生態目標考核制度和生態建設責任追究制度；三是健全林區生態建設長效補償制度，研究出臺《黑龍江省林區生態補償實施細則》，向國家爭取進一步擴大黑龍江省林區生態補償的范圍和面積，提高補償標準，增加債務豁免權；四是健全林區生態建設政策爭取制度，抓住國家不斷加大對生態文明建設力度和對經濟欠發達、資源枯竭型城市轉型發展支持的契機，爭取國家在財稅計劃等各個方面，不斷加大對林區生態建設和經濟轉型的幫助和支持。

2.健全林區環境保護與生態建設保障制度。一是改革林業管理體制，推進地方行政管理、森林資源管理和企業經營分離，強化政府生態建設和森林資源管理職能，進一步完善各級地方政府行政機構設置；二是健全林區生態建設多元化投入和部門聯動機制，按照環境治理成本和資源稀缺性，制定相關經濟政策，鼓勵綠色、低碳的生產生活和消費方式，以政府引導、社會投入、市場運作的方式，進一步拓寬生態建設融資渠道，設立生態文明建設專項資金，完善各部門、各領域生態建設聯動機制。

3.健全林區環境保護與生態建設法律法規。一是加大林區環境保護和生態建設法律、法規、規范性文件在林區生態建設和經濟發展中的權重；二是加強林區資源環境保護和生態建設法律、法規、規范性文件的執行能力。

生態制度是生態文明建設的重要內容、制度基礎和有力保障，在社會主義新林區建設中，加強生態制度建設，不僅是應對全球資源環境危機和國內生態發展的迫切需求，更是保障林區經濟社會可持續發展的現實需要。只有高視角、多維度對林區生態價值進行綜合審視，才能構建科學、合理、有序、高效的生態制度體系。

[參考文獻]

[1] 王毅.用制度保障生態文明建設[J].環境經濟，2015，(15).

[2] 全國干部培訓教材編審指導委員會.生態文明建設與可持續發展[M].北京:人民出版社，2011：10-14.

[3] 新華社.中共中央政治局就推進生態文明建設進行集體學習[EB/OL].中華人民共和國中央人民政府網，2013-05-24.

[4] 路偉.欠發達地區經濟發展的新路徑[N].學習時報，2015-01-10：(11).

〔責任編輯：曲萬濤〕

Institutional Environment and Ecological Construction:Multidimensional Scrutiny of the Realization of Ecological Value of Forest Region

MEI-Zixia1, ZHAO-Yongxia2

(1.DaxinganlingPartySchoolofPrefecturalPartyCommitteeofCPC;2.PropagandaDepartmentofDaxinganlingPrefecturalCommunistParty,HeilongjiangJiagedaqi165000)

Abstract：Eco-system is an important content of ecological civilization construction, institutional infrastructure and effective guarantee, and it is also a norm measuring the level of human civilization, restraining human behavior. Currently the construction of forest ecological system and ecological civilization construction task is still incompatible, and ecosystem construction system is far from perfect. We need to take multi-dimensional scrutiny from the perspectives of thinking principle, economic base, technology drive and system guarantee, etc. and put forest ecological construction into the system of economic, political, cultural and social construction so as to build a comprehensive institutional system to meet the diverse needs of forest economy and society.

Keywords:forest region; ecological system; ecological construction

[中圖分類號]F326.2

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)01-0090-05

[作者簡介]梅子俠(1968-)，女(鄂倫春族)，黑龍江加格達奇人，副教授，從事林業生態經濟學研究。

[基金項目]2014年黑龍江省經濟社會發展重點研究課題“創新黑龍江省林區生態制度體系建設研究”(0102)

[收稿日期]2015-10-25

·林區改革專題·