論黑龍江省森工現代林業(yè)綜合配套改革試驗區(qū)建設

朱洪革，任　月

(東北林業(yè)大學 經濟管理學院，哈爾濱 150040)

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龍江發(fā)展智庫

論黑龍江省森工現代林業(yè)綜合配套改革試驗區(qū)建設

朱洪革，任月

(東北林業(yè)大學 經濟管理學院，哈爾濱 150040)

[摘要]黑龍江省森工林區(qū)作為全國最大的國有林區(qū)，是東北、內蒙古重點國有林區(qū)的核心，具有重要的生態(tài)地位。建立黑龍江省森工現代林業(yè)綜合配套改革試驗區(qū)，是推動國有林區(qū)經營管理體制改革、提高保障國家生態(tài)安全的主體功能作用、加快林區(qū)轉型、建立現代林業(yè)產業(yè)體系、促進林業(yè)職工持續(xù)增收、推動林區(qū)民生建設的重要途徑。建立黑龍江省森工現代林業(yè)綜合配套改革試驗區(qū)應從以下一些方面入手：加強生態(tài)建設與保護、創(chuàng)新林業(yè)生產經營體制、加快構建現代林業(yè)產業(yè)體系、創(chuàng)新林區(qū)財稅金融扶持、創(chuàng)新涉林資金管理使用的體制機制、創(chuàng)新林下經濟產品流通方式和流通業(yè)態(tài)、完善林業(yè)科技創(chuàng)新和服務體系、完善林業(yè)扶持政策、完善林業(yè)社會化服務體系等。

[關鍵詞]綜合配套改革試驗區(qū)；森工；現代林業(yè)

黑龍江省森工林區(qū)作為我國重要的國有林區(qū)，在近年來實現了從我國重要的木材生產基地向重要的生態(tài)功能區(qū)的轉變，林區(qū)在生態(tài)保護、民生建設和經濟發(fā)展的過程中取得了一定的成績，但也遇到了一系列錯綜復雜的問題。黑龍江省森工林區(qū)有著自己的特色和優(yōu)勢，但仍需推進體制創(chuàng)新才能掌握改革的主動權[1]。為此，本文提出建立黑龍江省森工現代林業(yè)綜合改革試驗區(qū)的構想，并分析其可行性和主要對策。

一、建立黑龍江省森工現代林業(yè)綜合配套改革試驗區(qū)的重要意義

建立國家級的綜合配套改革試驗區(qū)對于黑龍江省森工林區(qū)發(fā)展生態(tài)林業(yè)和民生林業(yè)，實現經濟轉型，具有重要意義。

(一)有利于推動國有林區(qū)經營管理體制改革

“健全國有林區(qū)經營管理體制”是黨的十八屆三中全會提出的一項重要任務，是國有林區(qū)改革的關鍵。黑龍江省森工林區(qū)作為東北、內蒙古重點國有林區(qū)的重要組成部分，是我國國有林區(qū)的典型代表。“內部政企分開”的清河模式、伊春國有林權改革以及《黑龍江省國有重點林區(qū)條例》頒布實施的先行先試的成功做法，不僅對東北、內蒙古重點國有林區(qū)具有典型意義，而且對于全國國有林區(qū)改革具有普遍的借鑒意義。建立黑龍江省森工現代林業(yè)綜合配套改革試驗區(qū)，將對東北、內蒙古重點國有林區(qū)經營管理體制改革創(chuàng)新產生巨大的示范效應，并有力地推進國有林區(qū)全面改革。

(二)有利于提高保障國家生態(tài)安全的主體功能作用

黑龍江省森工林區(qū)是重要的生態(tài)功能區(qū)，擁有生態(tài)文明建設的良好基礎，其中伊春市系全國首批生態(tài)文明先行示范區(qū)，建立黑龍江省森工現代林業(yè)綜合配套改革試驗區(qū)有利于落實國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略，進一步提高保障國家生態(tài)安全的能力。

(三)有利于提升對俄羅斯遠東經貿合作的層次和水平

黑龍江省在地理位置上具有發(fā)展對俄經貿的天然優(yōu)勢。目前黑龍江省森工林區(qū)利用本省的口岸通道優(yōu)勢，以綏芬河、東寧、黑河等口岸為依托，形成多層次木材加工產業(yè)集群。建立黑龍江省森工現代林業(yè)綜合配套改革試驗區(qū)，不但有利于推動對俄遠東經貿合作的層次和水平，也有利于推動東北振興與東北亞經濟合作，進一步擴大東北和全國的對外開放。

(四)有利于加快林區(qū)轉型，建立現代林業(yè)產業(yè)體系

2014年黑龍江省森工林區(qū)在東北、內蒙古重點國有林區(qū)率先做出停止天然林商業(yè)性采伐試點的改革，為此，森工林區(qū)必須加快替代產業(yè)發(fā)展，實現經濟轉型。建立黑龍江省森工現代林業(yè)綜合配套改革試驗區(qū)，有利于推進現代林業(yè)產業(yè)體系內各項產業(yè)由量的積累轉向質的提高，并以整合重組作為手段，資本作為紐帶，組建大型產業(yè)集團，實現集團化發(fā)展、規(guī)模效益，從而加快林區(qū)轉型。

(五)有利于促進林業(yè)職工持續(xù)增收，推動林區(qū)民生林業(yè)建設

國有林區(qū)林業(yè)職工為國家生態(tài)建設做出了巨大貢獻，但目前在國有林區(qū)仍存在職工收入低、家庭教育和醫(yī)療負擔重、居住條件差、地區(qū)基礎設施落后等民生問題。國有林區(qū)轉型發(fā)展的根本目的是改善民生，建立黑龍江省森工現代林業(yè)綜合配套改革試驗區(qū)，有利于在國有林區(qū)實現轉型發(fā)展，把林區(qū)蘊藏的增長潛力充分挖掘出來，在保護和經營好森林資源的前提下，實現林業(yè)發(fā)展、林區(qū)和諧、職工增收、企業(yè)增效的目標，達到保生態(tài)、惠民生的目的。

二、建立黑龍江省森工現代林業(yè)綜合配套改革試驗區(qū)的可行性和緊迫性

建立黑龍江省森工現代林業(yè)綜合配套改革試驗區(qū)有良好的基礎，具有可行性，在當前國有林區(qū)改革亟須破解各種各樣深層次矛盾的背景下，又具有緊迫性。

(一)可行性

建立黑龍江省森工現代林業(yè)綜合配套改革試驗區(qū)具有良好的實施基礎和先行先試的基本條件：一是體制改革和機制創(chuàng)新的示范作用。黑龍江省森工林區(qū)在國有林業(yè)改革方面一直走在全國前列，“內部政企分開”的清河模式、伊春國有林權改革、《黑龍江省國有重點林區(qū)條例》頒布實施，以及率先做出停止天然林商業(yè)性采伐試點的改革，取得了一系列突破性進展，為全國國有林區(qū)改革提供了經驗。二是生態(tài)建設的示范作用。黑龍江省森工林區(qū)作為全國最大的國有林區(qū)，其生態(tài)建設事關東北、華北乃至東北亞的生態(tài)環(huán)境，保障著國家最大、最重要的商品糧基地，在穩(wěn)定氣候、涵養(yǎng)水源、防風固沙、防止水土流失等方面具有重大作用。近年來，森工林區(qū)大力保護和培育森林資源，生態(tài)建設取得新成果。木材采伐量逐年調減，2014年已全面停止天然林商業(yè)性采伐，保有了現有森林資源。同時，森林撫育不斷加強，造林面積連年遞增，整合撤并99個林場(所)，生態(tài)移民1.63萬戶、4.4萬人。三是推進對俄遠東合作的區(qū)位條件。黑龍江省是俄羅斯發(fā)展與我國貿易往來的重要地區(qū)，黑龍江省森工林區(qū)又是俄羅斯發(fā)展與我國木材貿易的首選之地。黑龍江省森工林區(qū)目前在俄羅斯建立多家木材加工園區(qū)，同時還擁有以綏芬河、東寧、黑河等口岸為依托的木材加工業(yè)集群。四是黑龍江省委、省政府和省森工總局高度重視。在近兩年的黑龍江省政府工作報告中，省長陸昊多次強調涉及森工林區(qū)的改革與發(fā)展，黑龍江省森工總局正在積極研究落實森工現代林業(yè)綜合配套改革試驗區(qū)的申報工作，從而為建立黑龍江省森工現代林業(yè)綜合配套改革試驗區(qū)提供了有力的保障。

(二)緊迫性

目前，全國集體林區(qū)的主體改革已基本完成，在國有林區(qū)雖然有天保工程和生態(tài)功能區(qū)建設的支撐，但許多深層次的矛盾仍亟待解決。從制度創(chuàng)新的角度來看，既有森工企業(yè)方面又有地方政府層面的問題，既涉及生態(tài)建設又涉及經濟轉型，亟須通過綜合配套改革加以解決。從產業(yè)創(chuàng)新的角度來看，現代林業(yè)產業(yè)體系的建立需要得到財政、金融、信貸等一系列配套改革的支持。從區(qū)域創(chuàng)新的角度看，需要加強與黑龍江省“兩大平原”、東北、內蒙古其他國有林區(qū)的協(xié)調與配合。從對外開放的角度來看，加強與俄羅斯的經濟合作，需要在改革開放上有新的突破。這些問題有些是黑龍江省森工林區(qū)自身的問題，但更多的是東北、內蒙古重點國有林區(qū)帶有普遍性的問題。從這個意義上說，破解這些難題具有全局性的意義。

三、建立黑龍江省森工現代林業(yè)綜合配套改革試驗區(qū)的主要對策

建立黑龍江省森工現代林業(yè)綜合配套改革試驗區(qū)，應包括如下主要目標：一是建立推動國有林區(qū)經營管理體制改革的試驗區(qū)；二是建立生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)文明先行示范區(qū)；三是建立以現代林業(yè)產業(yè)體系為載體的林區(qū)經濟轉型核心支撐區(qū)；四是建立以職工家庭持續(xù)增收、民生不斷改善為標志的文明富庶和諧的新林區(qū)。為實現這些目標，應采取以下主要對策。

(一)加強生態(tài)建設與保護

以落實好國家天然林保護工程和大小興安嶺生態(tài)保護和經濟轉型規(guī)劃，繼續(xù)推進停止天然林商業(yè)性采伐試點政策為基礎，加快森林資源培育，強化森林管護與保護，啟動新的生態(tài)修復工程，加強自然保護區(qū)和濕地的保護與建設，推進國家公園建設。強化森林資源培育和管護，繼續(xù)在有條件的林地上植樹造林，并加強中幼齡林撫育。強化林政資源管理，進一步強化林地林權管理，嚴格禁止林地逆轉和非法流失。加強森林防火和森林病蟲害防治工作，落實管護責任制，對森林管護經營現狀進行摸底調查，研究制定新一輪承包管護政策。啟動新的生態(tài)修復工程，采取中幼齡林撫育、補植改造和改造撫育等措施，對質量不高、結構不優(yōu)、功能不強的森林實施生態(tài)修復，調整和優(yōu)化林分結構，加速現有林分向頂級群落演替。構建布局合理、類型齊全、功能完善的自然保護區(qū)體系。從生態(tài)系統(tǒng)完整性出發(fā)，建立國家公園，完善自然保護體系。

(二)創(chuàng)新林業(yè)生產經營體制

按照經濟規(guī)律和市場機制，健全國有林區(qū)經營管理體制，培育新型林業(yè)經營主體，提高林業(yè)生產經營組織化程度和林區(qū)職工參與市場競爭的能力，持續(xù)穩(wěn)定地增加林區(qū)職工收入。健全國有林區(qū)經營管理體制。實行內部政企分開[2]，將行政管理職能和企業(yè)經營職能分開，探索建立重點國有林區(qū)管理總局(管理分局)、管理局的管理體系，履行森林資源管理職能和林區(qū)社會管理職能，分離企業(yè)經營職能，按照現代企業(yè)制度組建黑森企業(yè)集團。在條件成熟時，再將森林資源管理職能和林區(qū)社會管理職能分開。引導林業(yè)職工發(fā)展林下經濟、森林旅游等產業(yè)，努力將一部分職工家庭培育成專業(yè)大戶或鼓勵其發(fā)展家庭林場，形成并壯大各種新型林業(yè)經營主體。加快發(fā)展集集約化、專業(yè)化、組織化、社會化于一體的新型林業(yè)合作組織，不斷提高發(fā)展現代林業(yè)的水平。

(三)加快構建現代林業(yè)產業(yè)體系

堅持市場導向，大力發(fā)展生態(tài)主導型產業(yè)，推動產業(yè)轉型升級。加快推進林業(yè)產業(yè)化經營，延長產業(yè)鏈，提高產品附加值，探索建立高效林業(yè)發(fā)展和林區(qū)職工從全產業(yè)鏈增收的長效機制。大力發(fā)展生態(tài)主導型產業(yè)，推動產業(yè)轉型升級。以發(fā)展生態(tài)主導型產業(yè)為方向，加速向生態(tài)產業(yè)、非木產業(yè)和境外資源開發(fā)三個方面轉型。重點發(fā)展綠色食品業(yè)、北藥業(yè)、苗木花卉業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)，把資源優(yōu)勢轉化為產業(yè)優(yōu)勢。完善林業(yè)產業(yè)化經營體制機制，鼓勵和支持龍頭企業(yè)加大科技投入，承擔相關科技創(chuàng)新和推廣項目。引導林下種養(yǎng)殖大戶、林業(yè)合作組織自辦或參股倉儲、物流、銷售、加工等龍頭企業(yè)，引導和規(guī)范龍頭企業(yè)與林業(yè)合作組織建立緊密型利益聯(lián)結機制，通過相互參股、“二次分紅”等方式將林產品加工、銷售環(huán)節(jié)的部分利潤轉讓給林區(qū)職工。發(fā)揮林區(qū)內各城鎮(zhèn)的產業(yè)基礎和比較優(yōu)勢，建設各具特色的產業(yè)園區(qū)和產業(yè)集聚區(qū)，促進產業(yè)集聚發(fā)展。將林區(qū)內重點林特產品產業(yè)園區(qū)納入全國承接產業(yè)轉移示范工程。

(四)創(chuàng)新林區(qū)財稅金融扶持

建立健全財政扶持政策體系，加大支持林區(qū)貸款的力度，鼓勵和支持金融機構增加涉林貸款投放，形成林區(qū)信貸投入穩(wěn)定增長機制。落實好林業(yè)所得稅免除政策，擴大林業(yè)資源綜合利用產品增值稅即征即退范圍。健全完善金融支持體系，賦予國有林地及其林下資源抵押擔保權能，加快推進林下資源權能抵押貸款。支持各類金融機構在林區(qū)設立分支機構，擴大林業(yè)金融市場準入，鼓勵和引導民間資本進入銀行業(yè)等金融服務領域，增加林業(yè)金融服務的競爭性供給，建立多層次、多樣性、適度競爭的林業(yè)金融組織體系。

(五)創(chuàng)新涉林資金管理使用的體制機制

加大涉林專項資金整合力度，提高資金使用效率，創(chuàng)新林區(qū)社會公益性基礎設施建設、管理和運行機制，充分發(fā)揮工程效益的作用。加大涉林資金整合力度。梳理中央財政涉林專項轉移支付項目，減少、合并中央對地方涉林專項轉移支付項目，增加一般性轉移支付規(guī)模和比例。創(chuàng)新林區(qū)小型基礎設施建設機制，完善和改進現有由國家補助投資的林區(qū)基礎設施項目建設和管理制度。建立生態(tài)保護財力轉移支付機制，探索建立對森林生態(tài)功能區(qū)的縱向轉移支付機制和橫向市場化的生態(tài)補償機制。

(六)創(chuàng)新林下經濟產品流通方式和流通業(yè)態(tài)

加快林下經濟產品市場體系建設，創(chuàng)新流通方式和流通業(yè)態(tài)，加快建立現代流通體系，形成以大市場帶動大流通、大流通帶動大生產的良好互動格局。加快林下經濟產品市場體系建設，積極培育林下經濟產品的專業(yè)市場，加快市場需求信息公共服務平臺建設。創(chuàng)新林下經濟產品交易方式，將萬村千鄉(xiāng)市場工程引入森工林區(qū)，利用農村流通網絡優(yōu)勢，充分發(fā)揮農家店“一網多用、雙方流通”的綜合服務功能[3]，及時、便民、統(tǒng)一收購森工林區(qū)林下經濟產品，促進林下經濟產品流通模式多元化發(fā)展。在迎春林業(yè)局、柴河林業(yè)局、湯旺河林業(yè)局開展林下經濟認證，提高林下經濟產品認知度和附加值。加強對認證市場的監(jiān)督和管理，組織對認證產品的檢查，確保認證產品來自可持續(xù)經營的森林。

(七)完善林業(yè)科技創(chuàng)新、服務和職工培訓體系

創(chuàng)新林業(yè)科技發(fā)展方式和服務模式，加快林業(yè)技術推廣服務合作化、社會化進程，促進林業(yè)科技成果向現實生產力轉化。提高科技支撐水平。加大科技扶持和投入力度，重點加強適宜林下經濟發(fā)展的優(yōu)勢品種的研究與開發(fā)。加快構建科技服務平臺，切實加強技術指導。創(chuàng)新林業(yè)技術推廣方式。建立以政府、林業(yè)局等公益性林業(yè)技術推廣機構為骨干，合作化、社會化服務機構為補充的林業(yè)技術推廣體系。實施林業(yè)技術推廣服務特設崗位計劃，鼓勵林業(yè)科技人員和林業(yè)院校大學生到林區(qū)、林業(yè)合作組織從事林業(yè)技術推廣工作。完善林區(qū)職工培訓體系，建立經費投入和激勵獎罰機制，依托現有的職業(yè)院校和技能實訓基地，重點在食用菌、藍莓、北藥、苗木和林下養(yǎng)殖等富民產業(yè)上舉辦職工技能培訓班，著力培訓轉崗分流人員。搭建“培訓——職介——就業(yè)”的一體化平臺，通過培訓、職介、項目帶動、基地吸納、就業(yè)指導等形式，幫助職工實現再就業(yè)。強化林業(yè)合作組織管理人才培養(yǎng)，建立合作組織帶頭人才庫和培訓基地。

(八)完善林業(yè)社會化服務體系

按照林區(qū)職工家庭需求，建立健全林業(yè)社會化服務體系，培育多成分的服務組織，創(chuàng)新林業(yè)社會化服務內容和方式，引導更多的服務投向黑龍江省森工現代林業(yè)綜合配套改革試驗區(qū)。建立由政府、市場、社會多元主體構成的新型社會化服務體系，其中主要是以政府為依托，龍頭企業(yè)、合作經濟組織為骨干，其他社會力量為補充，三者之間相輔相成、互相促進，提供給林區(qū)職工日趨多樣性、專業(yè)化的林業(yè)服務。完善林業(yè)社會化服務體系管理機制，加強管理林業(yè)社會化服務體系中的各要素主體，正確處理林業(yè)社會化服務經營中涉及的各種經濟關系，優(yōu)化服務組織結構，完善各項規(guī)章制度，明確林業(yè)社會化服務體系各部門的責任、權利和義務，加強有關工作人員的考核和監(jiān)督。

(九)完善林業(yè)扶持政策

建立完善各類林業(yè)補助政策，森林生態(tài)效益補償以及生態(tài)功能區(qū)轉移支付制度，進一步鞏固提高林業(yè)生產力，調動政府保護生態(tài)和林區(qū)職工進行林業(yè)生產經營活動的積極性，保障國家生態(tài)安全，提高林區(qū)職工生活水平。擴大中央財政在森工林區(qū)林業(yè)補貼的種類，在森工林區(qū)啟動林木良種培育補貼，濕地、林業(yè)國家級自然保護區(qū)建設與保護補貼，林業(yè)防災減災補貼，林業(yè)科技推廣示范補貼，林業(yè)貸款貼息補貼。實施國有林區(qū)改革補助，主要用于補繳國有森工林業(yè)局分離企辦學校和醫(yī)院等社會職能費用以及先行自主推進改革的獎勵補助等。提高國有林森林生態(tài)效益補償標準，達到與集體林持平，建立森林生態(tài)效益補償標準與工資物價水平掛鉤的動態(tài)調整機制。對森工林區(qū)歷史上形成的民有林進行摸底調查，對造林人身份及造林時間、地點、所在分類區(qū)域、“人天混”現狀、林地有償使用情況等信息進行全面調查。研究制定民有林確認辦法、管理辦法，經確認的民有林由政府出資贖買，交由國有森工林業(yè)局經營管理。將中央財政林下經濟補貼試點范圍擴大到森工林區(qū)，首先落實林下經濟草本中藥材種植補貼，考慮進一步落實林下食品種植補貼以及林下養(yǎng)殖補貼。開展碳排放權交易試點，支持和鼓勵林業(yè)碳匯自愿交易項目作為抵消項目，參與碳排放權交易。加強森林管理，控制森林溫室氣體排放，推進排放配額管理，參與碳排放權交易。

[參考文獻]

[1] 陳振明，李德國，陳文博. 設立國家綜合配套改革試驗區(qū)推進海峽西岸經濟區(qū)建設——廈門設立國家綜合配套改革試驗區(qū)的可行性研究[J]. 東南學術，2008，(6)：67-73.

[2] 于長輝，姜宏偉.關于完善黑龍江省森工管理體制問題的探討[J].林業(yè)經濟，2006，(1)：26-29.

[3] 徐銘仁.關于萬村千鄉(xiāng)市場工程的研究綜述[J].農村經濟與科技，2010，(8)：88-89.

〔責任編輯：曲萬濤〕

Modern Forestry of Heilongjiang Forest Industry——Analysis of Construction of Comprehensive Supporting Reforms Pilot Area

ZHU-Hongge, REN-Yue

(CollegeofEconomicsandManagement,NortheastForestryUniversity,Harbin150040)

Abstract：Heilongjiang forest industry region，as the country's largest state-owned forest region, is the core of key state-owned forest of the northeastern China and Inner Mongolia, which plays an important ecological role. The establishment of Heilongjiang forest industry forestry modern comprehensive supporting reform pilot area, is an important way to promote structural reform of the management system of the forest region, to increase the income of the forest region staff continually, and to promote construction of people's livelihood of the forest region. The following is the approaches of the establishment of Heilongjiang forest industry forestry modern comprehensive supporting reform pilot area: to strengthen the ecological construction and protection of protection, to innovate the forestry production and operation system, to accelerate the construction of industry system of modern forestry, to innovate fiscal and financial support for forest innovation, to innovate system and mechanism of funds management and use, to innovate the distribution patterns and distribution formats of forest-related economic products, to perfect technological forestry innovation and forestry service system, and to improve forestry policies to support and improve the supportive policy of forestry and socialized service system and so on.

Keywords:comprehensive supporting reforms pilot area; forest industry; modern forestry

[中圖分類號]F326.2

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)01-0095-05

[作者簡介]朱洪革(1971-)，男，黑龍江哈爾濱人，副教授，碩士研究生導師，從事林業(yè)經濟理論與政策研究。

[基金項目]2014年黑龍江省經濟社會發(fā)展重點研究課題“建立黑龍江省森工現代林業(yè)綜合配套改革試驗區(qū)研究”(0114)；中央高校基本科研業(yè)務費專項資金資助項目“重點國有林區(qū)經濟轉型過程中職工家庭的福利變化及生計模式研究” (2572015EC04)；黑龍江省哲學社會科學研究規(guī)劃項目“黑龍江省林下經濟發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃” (14B125)部分研究成果

[收稿日期]2015-10-25

·林區(qū)改革專題·