審計在腐敗治理中的作用
——專訪中國政府審計研究中心主任蔡春

文／盧敬春

審計在腐敗治理中的作用
——專訪中國政府審計研究中心主任蔡春

文／盧敬春

黨的十八屆四中全會作出全面推進依法治國的重大戰略部署，提出建立中國特色社會主義法治體系的目標，把審計監督確定為黨和國家法治監督體系的一種重要形式，使審計地位上升到前所未有的高度。

那么，審計監督與依法治國的關系如何？審計監督在反腐敗方面扮演什么角色？目前我國國家審計已經進入“全覆蓋”新時代，這又意味著什么？就這些問題，《中國法治文化》編輯部訪談了中國審計學會副會長、中國政府審計研究中心主任、西南財經大學博士生導師蔡春教授。

《中國法治文化》：黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出要“完善審計制度，保障依法獨立行使審計監督權”，首次將審計監督作為八大監督體系之一，使審計地位上升到前所未有的高度?，F在國家越來越重視審計工作，提出國家審計是國家治理的重要工具。這些變化的原因是什么？

蔡春：四中全會將審計提升到“八大監督體系之一”的高度，更加科學合理地確定了審計的地位。黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革的總目標：“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。

我國憲法授予審計機關依法獨立行使審計監督權。審計監督在國家整個監督體系中具有獨特的地位，發揮著極其重要的作用。簡單說，審計是國家治理的重要組成部分，是國家治理機制當中最重要的機制之一。任何組織治理，包括國家治理，沒有審計是不行的，即所謂“沒有審計，就沒有治理”。審計監督的現代化，本身就是國家治理體系現代化的重要內容。

為此，2015年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》（以下簡稱《框架意見》）及與之配套的《關于實行審計全覆蓋的實施意見》等三個文件，要求到2020年，基本形成與國家治理體系和治理能力現代化相適應的審計監督機制，進而更好地發揮審計在保障國家重大決策部署貫徹落實、維護國家經濟安全、推動深化改革、促進依法治國、推進廉政建設中的重要作用。

以前有關部門沒有認識到應該把審計監督提升到應有的高度，但審計學界一直都認為應該提升審計監督的地位。2011年7月8日，在中國審計學會第三次理事會論壇上，國家審計署劉家義審計長作了“國家審計與國家治理”的主題報告，認為在國家治理中，國家審計實質上是國家依法用權力監督制約權力的行為，其本質是國家治理這個大系統中的一個內生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統”，是國家治理的重要組成部分。

《中國法治文化》：請您談談審計監督與法治或依法治國的關系。

蔡春：審計監督與法治精神高度吻合。國家治理體系的現代化，首先是國家治理體系的法治化，內在要求是依法執政、依法行政、依法監督。在國家治理的監督體系中，除了憲法賦予人民代表大會對“一府兩院”的監督外，還包括黨紀監督、行政監察、審計監督、司法監督和國家機關內部各種形式的紀律監督。

十八屆四中全會秉承十八屆三中全會，在推進全面深化改革的基礎上，提出全面推進依法治國的總目標。審計是依法治國的重要手段和國家治理體系中的重要組成部分，通過監督制約權力，發揮揭示、抵御和預防等免疫功能，在機制、體制、制度層面提出改進意見和建議，不斷推動依法治國的進程。依法治國，就要把審計監督納入到整個框架之中，制度的制定要符合法治精神，制定的制度要很好地執行，同時經濟活動也要納入既定的框架體系。審計屬于獨立的經濟監督活動，在發揮監督功能方面具有獨特的優勢。強化審計監督能夠有效防范國有資產流失，預防及發現經濟違法犯罪現象，對維護經濟安全、推動依法治國具有不可替代的作用。

《中國法治文化》：審計監督在反腐敗方面扮演什么角色？近兩年審計監督在這方面發揮的作用如何？

蔡春：審計監督在反腐敗方面可以發揮很重要的作用，但不主張審計監督的主要目標與功能就是反腐敗。

現在反腐敗過程中，確實有一些大案要案是以審計為主查出來的線索，可以說效果很好。審計監督具有獨立性、權威性、專業性等獨特優勢，審計提供的違法違紀線索以及證據都很有說服力。

但不主張審計監督的主要目標與功能就是反腐敗，審計監督的目標與功能具有更廣泛、更深刻的內涵。當然，反腐敗或腐敗治理應該是審計監督的目標與功能的應有之意。

從科學意義上來說，國家審計更重要的是保障和促進公共受托經濟責任履行，服務國家治理，促進國家治理結構的完善，提升國家治理效率和效果。在這方面，審計機關做了很多工作，比如，實施重大政策措施落實情況跟蹤審計、制度合理性審計、抓大案要案、推進經濟責任審計、促進經濟發展方式的轉變等。

在反腐中，審計監督應更多關注領導干部的行權情況。腐敗即是權力濫用和權力尋租。現在經濟責任審計的范圍太寬泛了。如果把重心轉向行權情況，特別是公共經濟權力的運行情況，審計在反腐敗中發揮的作用會更加明顯。所以，我個人主張經濟責任審計應實現轉型，更加聚焦于領導干部行權情況。

審計要關注權力行使與責任落實，促進理好財、用好權、盡好責。深化領導干部經濟責任審計，還應注重揭露和反映不作為、慢作為、假作為、亂作為等問題，促進強化責任追究。

《中國法治文化》：您曾說過，我國國家審計正式進入“全覆蓋”新時代。您能解釋一下什么是全覆蓋及審計全覆蓋的意義嗎？

蔡春：所謂審計全覆蓋，就是在一定周期內對依法屬于審計監督范圍的所有管理、分配、使用公共資金、國有資產、國有資源的部門和單位，以及黨政主要領導干部和國有企業事業單位領導人履行經濟責任情況進行全面審計。實行審計全覆蓋，要堅持黨政同責、同責同審，做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責。審計全覆蓋應該也必須是有深度、有重點、有步驟、有成效的全覆蓋，以充分發揮審計的建設性作用。

實行審計全面覆蓋有利于提高國家審計服務國家治理的水平。據來自國家審計署的數據顯示，到2015年年底，全國審計人員只有9萬人，但使用財政資金的單位至少有300萬個，審計力量嚴重不足。2008年以來僅對國資委和財政部監管的118戶中央企業中的57戶進行過審計，對中央部委所屬的94家企業基本上從未進行過審計，對國有企業境外（不含香港、澳門）機構和投資從未審計過，境外國有資產尚處于監督真空之中，這些狀況嚴重影響了國家審計服務國家治理的水平。

黨的十八屆四中全會《決定》提出，對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋?！秶鴦赵宏P于加強審計工作的意見》也提出要加大審計力度，創新審計方式，提高審計效率，對穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險等政策措施落實情況，以及公共資金、國有資產、國有資源、領導干部經濟責任履行情況進行審計，實現審計監督全覆蓋，促進國家治理現代化和國民經濟健康發展。2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《框架意見》及與之配套的文件，標志著我國國家審計正式進入“全覆蓋”新時代。

《框架意見》明確提出要實行審計全覆蓋，相應的《關于實行審計全覆蓋的實施意見》又提出了實行審計全覆蓋的具體措施與路徑，也就是初步構建了實行審計全覆蓋的相關制度安排與相應的制度及策略保障。這必將有利于提高國家審計服務國家治理的水平。

《中國法治文化》：獨立性對于審計監督來說，尤為重要。我國在這方面的狀況如何？

蔡春：目前我國審計的獨立程度還有待提高。

獨立性是審計的靈魂和生命線。國家審計的獨立性表現為國家審計機關的獨立、審計人員的獨立、審計工作的獨立和審計經費來源的獨立。不同國家的制度安排不同，審計的獨立性程度有所差異。我國《憲法》第九十一條規定：“國務院設立審計機關，對國務院各部門和地方各級政府的財政收支、對國家的財政金融機構和企業事業組織的財務收支，進行審計監督。審計機關在國務院總理領導下，依照法律規定獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉?！?/p>

由此決定我國現有國家審計是行政主導下的審計，其獨立性明顯是有限的。此外，我國省以下地方審計機關實行的是地方政府和上級審計機關雙重領導的體制，這種體制存在明顯的不足和自身難以克服的缺陷，難以保障省以下地方審計機關獨立行使審計監督權。

關于審計獨立性的問題，在學界有不同的觀點。有人認為，應該從制度上作出安排，把審計劃歸到立法體系里去，以提高獨立性。也有觀點認為，審計體制改革應與政治體制改革同步。目前政治體制改革尚在完善和探索中。審計是要配合政治體制改革的，審計獨立性的提高與制度安排是應該與整個政治體制的改革相匹配的。

在現有體制下，探索提升審計獨立性的努力一直在進行。黨的十八屆四中全會提出了一個提升審計獨立性的框架。2015年出臺的《框架意見》及相關配套文件，就是對完善審計制度、保障依法獨立行使審計監督權作出的重要部署和制度安排的調整。