德國法院經費管理制度

文／陳春梅

德國法院經費管理制度

文／陳春梅

在德國，無論是聯邦法院還是各州法院，其法院經費制度的基本內容是：各法院負責起草本法院的經費概算，并提交給司法部審核；司法部完成編制法院經費預算方案后，報請議會審議批準；財政部門根據議會通過的經費預算決定，將法院經費撥付給司法部，由司法部具體分配給法院使用。德國司法行政部門在法院經費管理中起主導作用。法院經費預算的標準化、管理的精細化以及監督的嚴密化，是保障德國法院經費良性運行的重要基礎。

德國是大陸法系國家，德國國家結構分為聯邦、州和地區（包括市、縣、鄉、鎮）三級管理體制。聯邦政府為中央政府，州及其以下的各級政府為地方政府。聯邦和各州都有各自的立法、行政和司法機構，享有相對獨立的管理權限。德國財政預算分為聯邦預算、州預算和地區預算，各級財政相對獨立、自求平衡。

德國法院體系種類繁多。主要有普通法院、行政法院、財政法院、勞工法院和社會福利法院等法院系統，各個法院系統都有自己的聯邦法院和州法院。

在中央層面，德國各個不同法院系統只有一個審級：普通法院系統是聯邦最高法院，行政法院系統是聯邦行政法院，財政法院系統是聯邦財政法院，勞工法院系統是聯邦勞工法院，社會福利法院系統是聯邦社會福利法院。

在地方層面，德國不同法院系統有一至三級不同的審級：普通法院系統有州高等法院、州上訴法院和州初級法院三級，行政法院系統有州高等行政法院和地方行政法庭兩級，財政法院系統只有州財政法院一級，勞工法院系統有州勞工法院和地方勞工法院兩級，社會福利法院系統有州社會福利法院和地方社會福利法院兩級。

法院經費制度的主要內容

從總體上看，德國法院經費實行聯邦和州兩級保障和管理的體制，聯邦法院的經費由聯邦財政承擔，州各級法院的經費由州財政統一負擔。德國法院的司法行政工作，包括法院經費預算和管理事務在內，都由政府的司法行政部門即司法部負責承擔。聯邦法院經費預算和管理工作由聯邦司法部負責，各州法院經費預算和管理工作由各州司法部承擔。但是，行政法院、財政法院、勞工法院和社會福利法院等專門法院的經費管理，分別由行政部門、財政部門、勞動部門和社會福利部門等專門機構負責。也有極少數州，如巴伐利亞州，其法院經費管理工作由州內務部承擔。

德國聯邦最高法院經費預算和管理的具體程序是：

（1）法院起草經費概算。在每個財政年度開始時，聯邦最高法院根據上一年度法院經費支出的基本情況，起草法院經費概算方案，并報給聯邦司法部審核。

（2）司法部編制司法預算。聯邦司法部對聯邦最高法院提出的每項經費項目進行認真核對，在聯邦財政總預算的框架范圍內進行綜合平衡，連同聯邦其他司法部門，即公訴部門和監獄管理部門提出的經費概算方案一起，制作聯邦司法經費總預算方案。當然，聯邦司法部在編制聯邦司法預算方案時，要會同聯邦財政部進行商議，充分聽取聯邦財政部的意見。

（3）議會審議司法預算。聯邦司法預算方案編制完成后，提交聯邦議會進行審議。聯邦議會下設預算委員會，具體負責審核司法經費預算方案。預算委員會邀請聯邦司法部、財政部等部門的有關人員進行共同商議和核查，仔細審查每項經費支出的項目名稱、用款時間、支付方式等內容。經過審查，預算委員會提出審查意見，提交給聯邦議會。議會在審議司法經費時，有權對司法經費方案進行必要的調整和修改。經過充分協商討論，聯邦議會依照預算法的規定，對司法經費方案表決，并以正式決定的形式批準司法預算。

（4）財政部撥付司法經費。聯邦財政部按照議會批準的司法預算，將法院經費轉撥給聯邦司法部，由聯邦司法部撥付給聯邦最高法院。聯邦財政部如果發現司法經費的申請報告不符合議會批準的要求，有權拒絕撥付。聯邦最高法院在使用法院經費過程中，要嚴格按照議會批準的預算項目開支。

德國各州法院經費制度基本相同，大體包括以下方面的內容：

（1）法院提出司法經費申請。州各級法院在往年經費預算的基礎上，根據當年度的工作任務，結合通貨膨脹率等因素，提出本法院的經費需求報告，逐級向上級法院提交經費概算書。

（2）高等法院編制法院經費預算。州高等法院根據各級法院提出的司法經費需求，經過研究和審核，匯總形成全州法院的司法經費預算初步方案。

（3）司法部編制司法經費預算。州高等法院將編制完成的法院經費預算初步方案提交給州司法部，州司法部結合州財政預算的總體要求，按照規定的科目和限額，將各級法院經費需求，連同州其他司法部門，即公訴部門和監獄管理部門的經費要求一起，編制全州的司法經費預算方案。

（4）議會審批司法經費預算。州司法部完成司法經費預算編制后，先將其提交給州財政部。司法經費預算方案經州財政部審核后，與其他政府部門的財政預算一起，提交給州議會進行審議。州議會對司法預算方案經過討論和審核，通過后便成為正式的司法預算決定。

（5）司法部撥付法院經費。州議會批準司法預算后，州財政部將司法經費撥付給州司法部。州司法部按照議會批準的經費科目要求，把經費撥付給州高等法院。州高等法院再將經費逐級劃撥到各級法院使用。但是，人員經費（占法院經費總額的一半以上）由州司法部統一管理和分配。

從制度規定上看，各州高等法院在編制和管理經費方面如果出現困難，可以請求聯邦司法部出面與州議會進行協商，由聯邦司法部幫助州法院協調落實司法經費。由于各州法院經費基本上可以得到充分保證，聯邦司法部從來沒有因為法院經費問題行使與州議會協調的管理職能。

應當指出的是，德國法院經費預算實行年度預算與滾動式五年財政計劃相銜接的做法。司法部根據法院的工作任務，制訂財政經費計劃，列出五年內的預算規劃，并根據國家中長期計劃和五年財政經費規劃要求，編制法院年度經費預算。這充分體現了德國法院經費編制的組織性、計劃性和程序性。

無論是聯邦法院經費預算，還是州法院經費預算，一旦經議會批準，其內容就具有正式的法律效力，必須嚴格遵照執行，不得隨意變更。如果由于突發事件需要增加司法經費需求，必須經過議會的嚴格審查和批準，通過追加預算的形式加以解決。對于法院基礎建設等大型開支項目的經費，議會通常會根據聯邦或各州財力決定是否批準。德國法院經費制度實行“一攬子”預算政策，各年度的經費結余也可結轉下年使用，以形成節約法院經費的激勵機制。

德國法院經費實行財政轉移支付制度。根據德國基本法的要求，在聯邦各州范圍內，國家應當為公民提供水平基本相同的社會公共服務。這就要求各州司法服務水平要保持大體均等。為實現這一目標，經濟發展水平高的州應當為經濟發展水平低的州提供必要的司法經費補貼，以保證那些財力較弱的州不因經濟原因而妨礙其為公民提供應有的司法服務。

德國允許富裕的州直接撥款給相對困難的州，但是要得到聯邦議會的批準。德國法院經費轉移支付除在各州之間進行外，還可以在聯邦與州之間進行。聯邦財政可以根據實際情況，向財力薄弱、收支矛盾突出的州提供資金支持。

除此之外，聯邦財政還可以向各州提供各種財政專項投資，專項用于州和地方事權范圍的一些必要的法院基建項目。為充分保證各州司法的獨立性，各州除了通過統一的財政平衡政策得到聯邦給予州財政的轉移支付資金外，聯邦各部門都不能給州司法部門補助任何經費。

這里應當說明的是，雖然從總體上看德國法院經費是由聯邦和各州司法部管理，但是，這并不否認和排除德國法院在經費管理上的自主權。根據經費項目的不同，部分法院經費(如人員經費)的管理權掌握在司法部手中，部分法院經費（如日常經費）由法院自行管理。

實際上，無論是聯邦法院，還是各州法院，其內部都設立有司法行政機關，具體負責包括法院經費管理在內的司法行政事務。法院院長既是法官，也是法院司法行政工作的負責人，他要對法院經費管理負責。法院司法行政機關在管理法院經費時，要聽從法院院長作出的決定。這樣做的主要目的是為了避免和防止外界對法院獨立審判案件產生干擾。因此，嚴格說來，德國法院經費的管理和分配實行的是雙軌制。

法院經費制度的主要特點

從法院經費制度的具體內容中可以看出，德國法院經費制度具有以下幾個方面的突出特點：

（1）司法行政部門在法院經費管理中起主導作用。長期以來，德國法院在行政事務管理方面缺乏獨立性。在德國，除專門法院的經費由專門機構負責外，其他法院經費預算和管理統一由司法部負責。司法部是聯邦和州政府的司法行政機關，享有對法院的司法行政管理權。

在中央層面，聯邦司法部部長負責聯邦最高法院的行政管理工作。地方層面也是如此，在德國的大部分州，州司法部長負責多數法院的行政管理工作。有些州則由其他行政部門負責法院的行政管理事務。例如在巴伐利亞州，州內政部長負責行政法院的行政管理工作，州勞工部長負責勞工法院和社會法院的司法行政管理工作。在內閣會議上，各政府主管部門的部長共同商討各自負責管理的法院系統所需要的經費。聯邦議會和州議會在討論司法預算草案時，一般不會對法院經費撥款數額存在爭議。

因此，可以這樣認為，德國法院經費預算和管理的決策權主要掌握在行政機構手中。德國司法行政部門在法院經費預算和管理中占據主導地位，顯然有其司法制度方面的原因和政治方面考量。如果由各個法院系統分別編制各自的法院預算，它們之間難免會因為司法經費分配問題而相互競爭。這樣既會給法院經費編制和管理增加麻煩，又不利于法院保持司法獨立。在這種情況下，有必要在這些法院系統之外，規定相對超脫的司法行政部門——司法部來協調法院經費問題，保證實現法院經費分配和管理的公平性。

另外，由司法行政部門編制法院經費預算，可以保證司法經費在議會進行審議時，能夠贏得來自政府部門的支持，這對法院爭取更多的司法經費是很有利的。特別是在司法行政部門及其首長具有強勢地位時，更是如此。

（2）法院經費管理的法制化水平很高。在長期的社會發展過程中，德國形成了重視法制建設，注重利用法律規范調整和控制社會經濟生活各個領域的歷史傳統。在法院經費制度方面，德國同樣非常強調司法經費的制度化和法律化建設。

無論是法院經費預算，還是法院經費的具體使用和監督，每一個環節都制定有相應的法律規范，內容完備，程序嚴密，設計科學，操作便利。在世界各個國家和地區，德國法院經費制度一向以法律嚴明著稱。德國法院經費制度不僅可以從具有憲法作用的基本法中找到法律依據，而且許多具體法律規范都對法院經費制度作出了明確規定。例如德國司法行政法典規定，法院內部司法行政事務，包括法院經費管理事務，主要是由聯邦司法部和州司法部負責。

聯邦和各州在編制司法經費預算時，要嚴格遵守經濟平衡發展和增長法、聯邦財政平衡法，以及聯邦和各州的預算基本原則法的規定。德國法院經費管理和監督的全過程都有法律依據，以便保證經費監督管理的規范化和透明度，避免監督管理的隨意性。可以說，法院經費制度的高度法制化，是德國法院經費制度的顯著特點。

（3）建立了嚴格的法院經費監督制度。德國法院經費監督是法院經費制度的重要組成部分。德國法律規定，所有使用財政資金的部門，都必須設置專門的監督機構。為此，德國各法院系統都設立了內部監督機構，專門負責對法院經費預算和管理進行監督。為保證法院財政資金支出的合規性、安全性和有效性，德國法院建立了比較完善的監督制約機制。同時，聯邦和各州議會預算委員會下設審計委員會，行使對包括法院經費在內的所有公共財政資金的審計職權。

在對法院經費預算執行情況進行審計過程中，審計委員會通常召集財政部門、審計機構和有關部門的代表進行審核，并向議會提出決議草案，由議會進行審議。議會對法院經費預算決算審議監督力度很大，其所實施的監督是法律監督。

更為重要的是，德國聯邦和各州分別設立了聯邦審計署、州審計署和地方審計局等專門審計機構。這些專門審計機構具有高度的獨立性，它們既不隸屬于政府，也不隸屬于議會，只服從法律。法院經費預算和管理要接受這些專門審計機構的嚴格審計監督。

這些專門審計機構有權自主決定審計的時間、地點和內容，并在每一財政年度都要向議會預算委員會提交年終決算審計報告，作為議會批準法院經費決算的基本文件。議會在審議法院經費決算時，這些專門審計機構的審計報告是不可或缺的依據；否則，法院經費決算無法在議會上獲得通過。專門審計機構的審計報告要對社會公開，公眾可以很方便地查閱。對法院經費運行情況進行周密的審計監督，是德國法院經費制度的又一鮮明特色。

法院經費制度的內在意蘊

德國法院經費制度深深地根植于其政治體制、司法制度和傳統文化之中，具有其鮮明的個性化色彩。但是，德國法院經費制度背后蘊含的基本理念和價值取向具有一定的普適意義，值得我們思考。

（1）法院經費預算應當標準化。德國法院經費預算的標準化，是保證其法院經費制度科學性的重要前提。就法院經費中占比較重的人員經費而言，在每年編制法院經費時，聯邦和各州法院經費預算都要明確規定法官、書記員和其他工作人員職位的人數。德國法院根據案件數量確定法官數量，根據法官數量確定法官輔助人員數量。

這些人員經費的標準是固定的，編制經費預算時可以直接按照以往的標準進行核算。當然，德國法院人員工資隨著通貨膨脹率的提高而不斷增加。德國法官職業準入實行嚴格的考試制度，法官及其他人員的變化總體上不大，因此人員經費的增長是有限的。

為了保證法院經費預算的可控性和可預測性，德國法院在編制經費預算時,通常根據案件的性質和類型，結合以往的相關數據資料，采取相對固定的標準，計算出案件審理所需要的時間，并在此基礎上推算出所需的辦公費用以及相應的管理費用。德國法院根據案件數量和工作人員數量，確定辦公場所面積和審判法庭數量。

法官辦公室同其他政府機關一樣，都規定有具體的標準。法官辦公室為一人一間，一般法官的辦公室面積為15平方米，院長、庭長的辦公室面積為20平方米。法官輔助人員兩人一間，其辦公面積為15至20平方米。德國對法院辦公設備及有關裝備的配備也制定有嚴格的標準，不準任意突破。例如巴伐利亞州規定，一個法院只能有一輛公務用車，價格不得超過3.2萬歐元，購置時必須經過州高等法院批準同意。實踐證明，法院經費預算的標準化有利于保證法院經費預算的客觀性和準確性。

（2）法院經費管理應當精細化。或許是因為德意志民族長期以來形成的精密化思維模式和嚴謹細致的辦事方式，德國法院經費管理的精細化程度世所罕見。德國法院經費科目種類相當復雜，煩瑣而又明細，每一筆支出都要嚴格按照既定計劃進行，嚴格控制經費預算支出規模。

德國法院經費在管理過程中，十分注重運用計算機等技術手段，對經費使用狀況進行測算，建立了發達的計算機網絡系統和完善的數據資料庫系統。德國法院在編制司法經費預算時，結合往年的相關數據，利用計算機軟件系統，能夠比較準確地計算出審理某類案件所需要的費用。通常來說，德國法院司法經費預算的數據不會與實際情況發生大的偏差，既相當精確又非常透明。

法院經費管理是在集成計算機系統中運行的，每一項支出都要輸入電腦，由電腦自動進行相應的數據處理和分析，并且一次儲存就可以實現數據共享。德國發達的計算機網絡系統和完善的數據資料庫系統，無疑有助于提高法院經費的使用效率。同時，德國在法院經費管理中，十分重視對各項經費的使用情況進行績效評價,注重用成本效益原則對日常經費和專項經費進行分析，強調實現效益最大化。

（3）法院經費監督應當嚴密化。德國法院經費監督的嚴格化和周密化，是保障德國法院經費良性運行的重要基礎。

不僅法院內部有嚴格的監督制約機制，而且議會設有審計委員會，負責審計檢查法院經費預算執行情況。同時，德國聯邦和州都設有專門的審計監督部門，依法獨立地對包括法院經費在內的所有公共財政預算的落實情況進行審計。這些審計監督部門要定期向議會報告法院經費預算的執行情況。

另外，德國法院經費的使用還要接受來自新聞媒體、社會中介機構，甚至社會公眾的調查或者監督。德國非常注重社會公眾對公共財政收支的監督。德國法院經費主要來源于公民的納稅，所以公眾對法院經費的使用情況十分關注。經議會批準的法院經費預算必須向社會公眾公布，法院經費支出報表必須對社會公開，專門的審計監督部門要定期通過公開出版物公布實際發生的所有公共財政收支數據，其年度財政審計報告和議會批準的財政決算必須向社會公開，接受公眾監督。

（本文作者單位：最高人民法院辦公廳）