論經濟法與經濟政策的協調配合

張敏敏

(中央民族大學 法學院，北京 100081)

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國情國策研究

論經濟法與經濟政策的協調配合

張敏敏

(中央民族大學 法學院，北京 100081)

經濟法作為重要的法律部門,法的穩定性使其不可避免地具有時滯性，隨著社會經濟的發展變化，經濟法的滯后性弊端日益凸顯,對于宏觀調控和整體經濟穩定造成不利影響。合理化的經濟政策能夠對經濟立法進行引導，同時能夠彌補經濟法的漏洞，加強經濟法的實施效果。而法律化后的經濟政策，因具有了法律屬性，其穩定性、規范性將得到進一步提高，從而以法律的強制力保障經濟政策的貫徹實施。隨著經濟社會的快速發展，在實踐層面，經濟法與經濟政策的互動領域在不斷拓展。在二者的互動過程中，如果能夠完美契合，則對經濟法的實施效果和經濟法的完善大有裨益。而且有助于推動經濟政策的進一步落實，促進社會主義市場經濟的健康穩定發展。在變化萬千的社會經濟發展過程中,經濟法尤其應加強與經濟政策的協作配合，以形成一種富有張力的動態機制。

經濟法；經濟政策；協調配合

法治國家應加強經濟法與經濟政策的協調配合，經濟法的穩定性使其不可避免地具有時滯性，有時無法及時有效的應對復雜多變的社會經濟生活，這不利于經濟法作用的有效發揮，也容易引發對其權威性的質疑。由于經濟法作為法律其自身的內在局限性使其在實施過程中存在一系列問題，時滯性的局限性是亟待解決的問題。這就需要與具有合理性的經濟政策進行協調配合，經濟法與經濟政策各具自身的優勢與缺陷，在調整社會經濟生活中各自發揮不同的作用，將二者聯合起來，取長補短進行優勢互補，有助于使二者共同發揮作用，加強對社會經濟關系的調整與管理

一、經濟法與經濟政策協調配合

“對經濟關系的法律調整,在貫徹執行經濟政策中起著重要作用”。[1]作為上層建筑的組成部分，經濟法與經濟政策都應反映并服務于經濟基礎，對經濟基礎產生能動作用。在一定意義上,經濟法中的大量條款是經濟政策法律化后的內容,而具有法律屬性后的經濟政策，其穩定性、規范性將得到進一步提高。

(一) 經濟政策引導經濟立法

“ 經濟法作為現代法, 具有與傳統法治理念不同的現代性, 與政策的聯系更為密切。”[2]其中,經濟政策是經濟立法的前提, 經濟法是經濟政策的法律化, 是對經濟政策有效實施的法律保障[3]。加快形成有效的社會主義市場競爭機制，進一步建立健全使市場在資源配置中起決定性作用的體系，推動資本市場雙向開放的戰略決策，要求對我國經濟以及全球經濟發展形式能夠及時做出制度回應，以適應經濟發展新常態，應對全球經濟發展的風云變化。然而經濟法對穩定性和權威性的要求，使其具有滯后性，往往無法及時應對紛繁復雜的社會經濟，對某些新型社會經濟關系也無法及時進行調整，使經濟法對新型社會經濟關系的調整出現某些不適，無法滿足現代社會對經濟運行效率的要求。而經濟政策具有的靈活性與適應性能夠及時對社會經濟發展中出現的新問題予以制度回應，并及時進行調整。通過經濟法與經濟政策的協調配合，有利于及時、有效地對社會經濟關系進行調整，化解經濟運行中出現的問題，保障經濟運行效率。有鑒于此，在建設社會主義法治社會，堅持協調發展、共享發展、開放發展的過程中更應重視經濟政策的作用，對于具有較強穩定性、卓有成效的經濟政策應該通過法定程序將其上升到法律層次，將其納入經濟法制度中。

以財政法與財政政策的關系為例，在經濟金融化、全球化背景下,面對復雜多變的經濟形勢，政府運用財政政策調節經濟的常規方式是“相機抉擇”即政府根據當前的經濟發展形勢, 采用不同的財政措施,利用國家財力有意識調節經濟運行的手段[4]。為加強財政法的適應性以有效調整財政關系，財政法需要反映根據經濟發展新形式制定的財政政策, 因此需要將這些財政政策予以法律化。例如，根據2014年《政府工作報告》中對于財稅體制改革問題的強調，尤其是對預算管理制度改革的重視，新《預算法》的亮點之處在于規定應實行全口徑預算，如第4條規定“政府的全部收入和支出都應當納入預算”；第5條規定“預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算”。再如，新《預算法》更是首次對“預算公開”問題做出細致規定，第14條對公開的范圍、主體、時限等提出明確要求，對轉移支付、政府債務、機關運行經費等事項明確要求做出公開說明，并在第92條中對違反預算公開規范的法律責任做出規定。通過對預算法修改后呈現的亮點予以分析，在見證財政法體系日益完善進步的基礎上，更應重視預算公開入法的長遠意義。其有利于切合社會主義市場經濟及其法治要求，保障公眾知情權、監督權，有效預防政府失靈。

(二) 經濟政策彌補經濟法的漏洞

從根本上講，“單單穩定性與確定性并不足以為我們提供一個行之有效的、富有生命力的法律制度”[5]。經濟法制定后需要保持穩定性，不可朝令夕改，否則有損法的權威性和可預測性。但是，對穩定性的要求也往往使其滯后于當前經濟發展形勢，無法及時對某些經濟問題做出回應。經濟法作為調整社會經濟關系的法律，其主要任務是監督、規范國家調整經濟活動的行為,促進經濟社會健康發展，面對千姿百態、變化萬千的社會經濟不可一成不變。由于各方面的原因，經濟法不可避免地帶有時滯性，需要靈活的經濟政策予以配合，才能有效發揮對社會經濟關系的調控作用。

經濟政策對經濟法漏洞的填補作用表現在：經濟法不是萬能的，單單一部經濟法律規范不可能事無巨細的對所有的經濟關系進行調控，更何況經濟法本身的時滯性，也使其在復雜多變的社會經濟面前表現出些許的無能為力，因此經濟法不可避免地存在漏洞。在社會經濟運行過程中如果出現了經濟法沒有規定的問題，或者有些問題經濟法已無法對其進行有效調控，而此時相關經濟政策卻有與之相關的規定，那么可以考慮適用該項經濟政策。一方面，進行經濟立法或修法必須符合法定程序，這是一個漫長的過程，在短時間內往往無法及時應對新興問題完成立法或修法過程。即使進行立法或修法，經過層層嚴格的程序制定出的新法或修改后的經濟法對于已經出現的問題也往往于事無補，這與現代社會對經濟運行效率的要求背道而馳。正如薩維尼指出的,法律自制定公布之時起,即逐漸與時代脫節。即經過立法或修法后的經濟法可能又與此前出現的問題不適，無法對其進行調控。另一方面，如果漠視社會經濟發展過程中出現的問題 ，對“市場失靈”或“政府失敗”問題置之不理，則經濟法的權威性、強制性無從談起，而且也會因為缺乏對社會經濟的有效調控和對政府宏觀調控權的有效規制，使社會經濟陷入混亂，這必將對國家利益、社會利益造成極大損害。 所以，如果相關經濟政策與經濟法的價值不相沖突，可以選擇適用經濟政策對社會經濟進行調整，這符合經濟法對公平與效率的追求。

新《預算法》對于一般轉移支付和專項轉移支付中存在的諸多問題，如規模偏小和資金分散等問題，在第16條、第38條、第52條等多個條款中對轉移支付的設立原則、目標、預算編制方法、下達時限等事項做出具體規定。新《預算法》對專項轉移支付制度做出重點規范，如強調要建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制，對于市場機制能夠有效調節的事項不得設立專項轉移支付等，有利于規制中央部門對地方事權的不適當干預，也有利于地方統籌安排預算。針對財政轉移支付問題，我國尚未制定專門的財政轉移支付法，轉移支付的相關問題都在其他相關法律中予以規定。新《預算法》正式實施前，對有關轉移支付尤其是專項轉移支付的問題則可以根據有關轉移支付的經濟政策進行規定。

(三) 法律化后的經濟政策具有更強的穩定性和權威性

將具體國家政策予以法律化是使其獲得強制執行和給予市場主體更大合理預期的重要方式[6]。經濟政策雖具有靈活性、適應性,但由于其針對社會經濟發展中出現的具體問題進行規定，在穩定性方面無法與經濟法同日而語。另外，由于經濟政策的制定主體往往是政府，其權威性也不及由全國人民代表大會嚴格按照法定程序制定通過的經濟法。為了保障在較長時期內具有穩定性的重要經濟政策得到有效實施,需要經過法定程序將其納入經濟法范疇，使其更具規范性。同時，通過將經濟政策法律化，有助于以法律的權威性、強制性保障經濟政策的實施。

例如，對于財政政策而言，由于其具有靈活性、及時性和制定程序簡易性等特征, 在財政改革中，一般情況下是先出臺政策, 在財政政策實施一段時間后,再總結經驗將可以納入財政法范圍的政策進行法律化，使其上升為法律。通過財政政策和財政法的相互配合，有效促進國家對經濟的平衡協調，維護社會公共利益。財政政策的法律化，有助于以法律的規范性和強制性促進財政政策目標的貫徹落實。

二、如何增強經濟法與經濟政策的協調互動

為探索加強經濟法與經濟政策協調互動的有效方式，使二者在相互配合中發揮最佳的經濟法實施效果。綜合我國目前經濟法與經濟政策的實施現狀與效果，以及未來社會經濟的發展情況，可以探索在以下方面做出努力：

(一)經濟法及經濟政策在制定過程中應堅持

1.經濟政策的制定應遵循科學原則。首先，制定經濟政策應尊重客觀經濟規律，符合經濟事實。根據當前以及未來經濟發展的形式和趨勢，目前市場經濟發展中出現的問題和國家未來的經濟發展規劃，制定符合客觀經濟發展形式的經濟政策。如果漠視客觀經濟規律和經濟事實，以政府的主觀經濟意志為基礎制定的經濟政策，其必然與社會客觀經濟現狀不相適應，這種脫離客觀經濟規律的經濟政策不應被經濟法所吸納。其次，經濟政策應符合經濟法律的規定。經濟政策的制定主體、內容、執行主體、實施方式等應嚴格遵循經濟法的規定，在相關領域已有比較完善的經濟立法時，制定經濟政策應在經濟法的框架內進行，強調國家依照法律來實現對社會經濟的調控。最后，注重民主決策。重視發揮經濟決策機構的作用,使決策更具客觀性、社會性與專門性。尊重市場規律，充分發揮市場的決定性作用，同時為了防止市場失靈，經濟法管理主體應根據經濟法規定對社會經濟活動予以有效監控。重視民主決策，協調個體權利與公共權利、個體利益與公共利益。

2.經濟政策的法律化。經濟政策應在經濟法的框架內，在經濟法的制約下制定、實施。對于符合客觀經濟規律的經濟政策應選擇時機使其上升到法律層次，具有法律屬性，增強經濟政策的可信度，使其實施獲得預期效果。在我國，由于經濟政策主要由政府制定、實施，因此應加強人民代表大會對經濟行政法規的審查和監督,擴大人民代表大會立法對經濟政策的規范作用。

(二)以財政法與財政政策協調互動的方式為視角，映射經濟法與經濟政策的互動

在深化經濟體制改革，完善經濟法律制度的過程中，針對財稅改革和財政轉移支付等問題,發揮財政政策的積極作用對于上述問題的改革大有裨益。在市場經濟運行過程中，營造良好的法治環境，加強經濟法與經濟政策的協調互動，有助于國家對經濟活動的有效參與和監控調節。

1.財政法與財政政策應根據自身的作用和特點協調確定各自的調整范圍。對于憲法、立法法確定必須由法律調整的財政關系, 以及根據經濟波動情況能夠自動發揮穩定作用的財政工具,如稅收、財政轉移支付等應制定為法律。對于靈活性較大的相機抉擇財政政策,宜采用政策手段, 但是該操作程序, 可以由法律規定,以保證財政政策的科學性與民主性[7]。

2.加強財政法與財政政策在制定過程中的溝通協調。由于財政法與財政政策的制定主體、程序及背景不同，二者在實施過程中難免存在內在矛盾，為了消弭財政法與財政政策之間的矛盾， 實現二者的有效協調,在財政法和財政政策的制定過程中,應重視建立二者之間的溝通與協調機制，如預算法在制定過程中預算工委與財政部之間就預算編制、預算審查和批準、預算執行、預算調整等方面進行了充分的溝通協調，以提高財稅預算等方面的立法和審查監督的實效。

3.了解、掌握財政法與財政政策的出臺時期。在市場經濟運行過程中，面對瞬息萬變的經濟發展情況，經濟法不是萬能的，不可能一一應對經濟發展中出現的問題，因此需要經濟政策予以配合。實踐中，由于經濟政策具有靈活性、前瞻性，面對社會發展過程中出現的問題，當經濟法對這方面的規定存在法律空白或漏洞，而修法又來不及時，采用靈活的經濟政策來予以彌補不失為一條成功的經驗。所以，一般情況下是先出臺經濟政策，待時機成熟時再以法律的形式予以規定。

4.注重財政法和財政政策的動態配合,消弭二者之間的摩擦。這一點主要是強調財政政策和財政法應在實施中加強配合。“財政政策的貫徹實施應有利于促進財政法的實施, 樹立財政法的權威；財政政策是財政法律的核心內容,在實施財政法的過程中, 要注意財政政策因勢變動的走向, 在執法中運用財政法原則, 使用法定自由裁量權緩解和消除與政策的矛盾, 使財政政策和財政法律在動態中耦合, 達到財政政策和財政法律實施的預期效果。”[8]

三、結語

經濟法作為社會本位法，在維護社會公平正義，調整市場經濟運行的過程中愈加發揮重要作用。在經濟發展過程中應對經濟法制度不斷予以完善，對于實施卓有成效的政策適時入法。同時，在此過程中，經濟法應注重與經濟政策的動態配合。經濟政策具有較強的前瞻性、靈活性，在市場經濟運行過程中，面對瞬息萬變的經濟發展狀況，經濟法不是萬能的，不可能一一應對經濟發展中出現的所有問題，因此經濟政策既對經濟立法起引導作用，又對經濟法起補充作用。在瞬息萬變的社會經濟發展過程中加強與經濟政策的協調配合，有助于共同發揮對社會經濟生活的調控、規范作用。

[1]張文顯.法理學[M].北京：高等教育出版社,2011：50.

[2]吳丙新.法律漏洞補充理論的三個基本問題[J].法制與社會發展,2011，(2).

[3]鄧子基.財政政策與貨幣政策的配合同社會經濟發展的關系[J].當代財經，2006，(1).

[4]張守文.經濟法的政策分析初探[J].法商研究，2003，(5).

[5]張守文.論經濟法的現代性[J].中國法學，2000，(5).

[6]徐孟洲.經濟政策與稅法之關系評析[J].月旦法學，2002，(91).

[7]湯潔茵.市場經濟體制的完善與稅收法律主義的修正——從財政稅收政策的分析入手[C]//財稅法論叢第5卷,2004.

[8]鄧峰.經濟政策、經濟制度和經濟法的協同變遷與經濟改革演進[J].中國人民大學學報，1998，(2).

〔責任編輯：張毫〕

2016-08-11

張敏敏(1989-)，女，山東青島人，碩士研究生，從事經濟法研究。

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1000-8284(2016)10-0041-04