大數據背景下地方政府決策轉型探析

檀　陽

(首都師范大學 管理學院， 北京 100089)

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國情國策研究

大數據背景下地方政府決策轉型探析

檀陽

(首都師范大學 管理學院， 北京 100089)

隨著大數據時代的到來以及科學技術的不斷發展，大數據已成為一種可被運用于管理科學的社會資源，在公共管理領域中，日益滲透到社會治理、政府決策等活動中。當前，我國地方政府決策中存在缺乏規劃性、缺乏參與性、決策成本過高、決策理性無標準以及濫用決策程序等問題，導致決策工作效率低下、忽視公眾訴求、影響決策效果。大數據資源的客觀性、全面性、易獲取性、科學性以及分析技術的高效性可以彌補以上不足，如何運用大數據實現地方政府決策方式轉型成為政府管理領域中的方向性問題，它涉及政府管理觀念、方式、制度、流程等一系列運行機制的轉型，并需保證最終與大數據時代下的社會環境相融合，從而實現地方政府由傳統決策向新型決策轉變。

大數據；地方政府；決策；方式

近年來，我國地方政府在提高社會民主化程度方面成績顯著，隨著外部條件的不斷改善和公民民主意識的不斷提升，決策民主化的要求也越來越高；政府向社會提供的公共物品、公共服務愈加完善，隨著服務化水平的不斷提高，要解決的問題難度也越來越大；政府社會治理能力的提高要求政府進一步實現民主、高效、科學、創新的新發展。政府決策作為社會治理活動的起點，應把握當前大數據管理新變革的契機，通過調整自身決策運行機制，實現判斷準確、及時迅速、有效且低成本、能夠實現預防和創新的當代地方政府“新型”決策。

一、大數據對地方政府決策的挑戰

大數據時代的到來，不僅為商業領域創造了更多的機會和財富，同樣也滲透到了社會管理的各個層面。近年來，更是被多個國家上升到了戰略層面，大數據對于現代社會的重大意義不言而喻。除了商業領域，大數據在醫療衛生、交通、公共安全、社會文化等領域都發揮著巨大作用，這不僅體現了大數據的科學與價值，更體現出當代政府部門對大數據應用的重視與傳統管理方式的轉變。其中，作為社會管理基礎的決策環節，不僅受到了大數據思維的沖擊，更面臨著大數據環境帶來的許多挑戰，決策目標的實現方式與網絡背景下復雜的決策環境，都是各地方政府因地制宜進行決策的重要影響因素。

(一)大數據思維的沖擊

自從2012年大數據這一概念被頻繁提起，引發國內社會對大數據的熱切關注，大數據思維正在日益滲透到工作生活的各個領域中，社會對大數據價值的使用也逐漸由被動轉為主動。在大數據時代到來之前，政府對于數據的運用主要是在電子政務、電子治理等方面，應用于信息查詢、事務處理和部分決策工作當中*黃璜，黃竹修，《大數據與公共政策研究：概念、關系與視角》，載《中國行政管理》，2015年第10期。。但隨著數據儲存容量的擴大與計算技術的發展，海量數據成了一種可被不斷挖掘價值的資源[1]。例如利用實時監測與物聯網傳感系統收集的關于公民社會活動的數據、在互聯網上產生的各類數據、企業在電子商務領域所積累的數據以及政府在電子政務建設過程中所積累的數據，涉及人類活動和行為、商業和政治等方面，都可運用到地方政府決策過程中。大數據促進了政府、公民與企業間的合作，創建實時解決方案，迎來了決策的新時代*John Carlo Bertot，Heeyoon Choi． Big Data and E-Government: Issues，Policies，and Recommendations.The Proceedings of the 14th Annual International Conference on Digital Government Research．Quebec City，QC，Canada: ACM.2013。。再次，大數據所帶來的隱私問題、合法性、真實性、合理性與倫理性要求我們改變的不僅僅是決策思維的總方向*Joseph Janes. Data, Data Everywhere[J]. American Libraries.2012,(5/6)。，還包括決策思維中的決策依據選擇、決策思維選擇、決策方式選擇、決策結果選擇等方方面面的思維方式。

(二)多種目標實現方式

改變決策方式只是對決策過程中實現決策目的方式的改變，并非改變決策目的及其本質。如同樣的民主決策，過去是通過聽證會、問卷調查等方式實現的，而在大數據時代，實現了了解民意途徑的多樣化，通過互聯網可以收集網民發布言論，通過技術手段對關鍵詞進行收集，并進一步判斷其背后的價值取向、觀點傾向與社會情緒，通過數據不但可以得到語句背后的訴求與情感傾向，還可以通過網民的行為預測其特質并對其進行定性*Michal Kosinski, David Stillwella, ThoreGraepelb.Private Traits and Attributes are Predictable from Digital Records of Human Behavior[J]. Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America,2013,(4)。。而對于被此民意收集渠道排除在外的群體，也可使其訴求通過物聯網在社會生活中的實時監測中被發現,通過多種感知終端實時采集城市管理的數據，搭建城市管理的巨量數據的組織、存儲和管理平臺*徐宗本、馮芷艷,等，《大數據驅動的管理與決策前沿課題》，載《管理世界》，2014年第1期。。例如，政府對城市交通建設的民意咨詢，可以放棄過去成本高而效益低的問卷調查法，通過從路口監控設備收集車流量、汽車信息等數據，發現它們與路況的內在聯系，判斷此路段的使用率、使用區間和主要使用者，進而縮小決策中利益相關者的范圍，并進一步明確問題。又如通過手機、網絡和空氣質量監測設備可以收集和解釋空氣質量數據，使城市建設更多依賴于科技所建立的范式*Greg Newman, Andrea Wiggins, Alycia Crall1, Eric Graham, Sarah Newman, and Kevin Crowston. The Future of Citizen Science: Emergingtechnologies and Shifting Paradigms[J]. Frontiers in Ecology and the Environment.2012,(8)。。

(三)日益復雜的決策環境

當前，伴隨著大數據、云計算、物聯網等信息技術的發展，以及“互聯網+”和“自媒體”時代的到來，社會的信息傳播方式與手段都發生了重要變化，數據與信息對社會治理和政府決策產生著重要的影響。首先，自媒體時代的來臨使網絡用戶更加趨向社群化，具有共同價值觀的個體通過網絡的信息傳播與接收，發現其在教育背景、文化認知、價值觀念等方面的趨同性，形成了不同的網絡群體，聚集在一起對社會熱點問題進行討論并迅速達成一致，還可能發展成為利益共同體。在發聲渠道上，發表言論的渠道不斷拓寬，新興網絡社群的話語權變得強大，政府必須重視這一現象，將這種溝通格局的變化納入政策議程的轉變之中。*曹光煜,傅昌波，《新互聯網對公共決策的影響及對策建議》，載《中國行政管理》，2015年第12期。其次，整個社會環境與總體價值觀的改變迫使政府必須做出調整。信息的飛速傳播使其不再是滯后的稀缺性資源，公眾對于信息的反應也會隨著對信息的接受迅速發生，因此政府必須加強回應性；同時，信息濫造和信息污染的現象也會更加嚴重，加大網絡民主中既有的信息鴻溝，對信息垃圾進行監督與矯正是維護網絡民主的必要措施*孫光寧，《大數據時代對網絡民主的價值、沖擊及其應對策略》，載《行政論壇》，2014年第6期。。最后，數據共享使社會各個領域的界限越來越模糊，這就要求政府把控全局，提高各領域工作的協同性，避免惡性分歧與沖突，創造和諧穩定的社會數據環境。

二、地方政府決策過程中存在的問題

在地方政府傳統決策過程中存在著諸多問題。由于信息不充分、不能合理預測風險、決策存在尋租行為、決策部門內部工作安排混亂以及傳統決策觀念缺乏參與意識等原因，不僅導致目前地方政府決策存在缺乏戰略性、公眾參與不足、決策程序混亂以及決策成本過高等缺陷，也造成了政府工作的低效率以及社會管理工作的困境，更有甚者會導致社會資源的極大浪費，引發社會秩序的混亂。

(一)決策的短效與風險

地方政府決策缺乏規劃性主要表現為三個方面：阻礙未來其他項目建設，影響決策項目長遠發展，沒有預估社會穩定風險。以鐵路建設為例，如果沒有進行周密計劃，考察周邊環境并結合城市未來發展規劃，可能會破壞城市規劃建設布局，對擬建設項目產生不良影響；如果決策缺乏眼光，沒有對鐵路的路線設計、工程質量給予恰當考慮，導致工程使用率過低而收益不足；而如果沒有制定好鐵路周圍居民、商販和其他利益相關者的妥善安置辦法，引發群眾不滿，就會形成社會穩定風險。監獄、垃圾處理廠等鄰避項目的決策，則對政府進行社會穩定風險評估提出更高的要求。政府在決策過程中對項目的風險觸發點把握不當，極易形成新的社會穩定風險。此外，地方政府對決策的風險評估范圍也比較模糊，有些地方制定了重大行政決策風險評估的范圍，但是缺乏具體的量化指標*陳占峰，《加強和完善行政決策風險評估機制建設》，載《行政管理改革》，2012年第9期。，導致政府在對降低成本和制約決策的權衡中陷入兩難。

(二)決策的理性牢籠

過去的決策主要依賴于人的理性，在決策形式上，一方面，我們強調不能“拍腦袋”決策，這是在規避人的不理智行為；另一方面，我們將“有限理性”融入決策行為，反而產生彌補“有限理性”的動機，強調面面俱到而忽視重點，成為“過度理性”。“過度理性”追求最優，甚至在未弄清政策問題本質前，就將注意力和資源放到了細枝末節處，這不僅會降低決策效率，還會造成整個決策方向的本末倒置。而為實現“理性”決策而問政于智庫與精英的決策模式，也會因封閉運行、缺少合作或以政府外延為組織形式而產生有礙于決策理性和科學性的因素*魏禮群，《公共決策與智庫建設》，載《中國行政管理》，2015年第10期。。無論上述哪種決策，都是決策者以發揮主觀能動性為基礎的傳統決策方式所不能避免的。即使進行投票表決，也未必達到最有效的檢驗效果。同時，在決策過程中，也不乏非理性現象的存在，例如在進行決策論辯過程中，會產生非理性化論辯，屬于論辯異化的現象，反映出決策論辯中的無規則、無制約等消極因素，有礙決策民主化的實現。*趙洪澤,權薇，朱亞蘭，《中國公共決策論辯的異化現象及其理性回歸》，載《中國行政管理》，2015年第6期。正是由于決策對人的“理性”的依賴，才會產生過度或異化的現象，“理性”的度難以把握，“滿意解”雖然替代“最優解”，可是對于滿意的判斷仍然要依賴于主觀意識。

(三)公眾參與困境

我國地方政府公共決策參與困境主要體現在兩個方面：參與程度不高和參與的科學性不高。首先，從參與程度來看，主要由三方面因素決定：決策者對公眾參與的信心，公眾參與的積極性以及實現公眾參與的方式。有研究表明，如果公務員預期公民以某種方式參與政治生活和公共決策會帶來消極影響，則他們會對公民參與持負面態度*王浦劬,李鋒，《公務員對公民政治參與方式的評價問題研究》，載《中國行政管理》，2016年第3期。。當前我國公務員與公眾之間缺乏信任，組織與參與積極性都亟待提高，不僅公眾參與地方政府決策程度不高，其作用也沒有得到有效發揮。在過去的決策過程中，政府往往采取調查問卷、聽證會、訪談等形式實現公眾參與，這種形式是在我國人口眾多的國情下所產生的適應性參與辦法，但是，上述參與方式也極大降低了民主性。比如，發放的調查問卷內容是以調查人員的思維模式與視角設計出來的，接受調查的公眾只是在他們的思維框架下做出選擇；聽證會也是由代表參加，而這些代表的選舉、會議信息的提供與議程設置都有可能被暗箱操作，以控制政策議程。因此，我國政府對公眾參與決策的設計能力、引導能力、溝通能力和法治能力尚待提高*王雅琴，《公眾參與背景下的政府決策能力建設》，載《中國行政管理》，2014年第9期。。其次，從參與的科學性方面來看，公眾參與的必要性與風險性被學者們視為公民參與決策問題的議點*鐘裕民,陳寶勝，《地方公共決策的有效參與:基于溫州民間智庫的經驗研究》，載《中國行政管理》，2015年第8期。。一方面，了解公眾的利益訴求，是服務型政府滿足公眾需求的必要前提，公眾的需要也會幫助決策者更加準確地認識政策問題、把握政策方向；另一方面，對一些專業技術要求高的決策，相比公眾參與，要更側重于專業人士的參與與專業技術分析，才能獲得決策效益的最大化。現實中大量的決策既具有明顯的專業性和技術性特征，需要確保決策的科學質量，同時又關乎多元主體的利益，要考慮公眾的認同和接受度*黃小勇，《決策科學化民主化的沖突、困境及操作策略》，載《政治學研究》，2013年第4期。。目前，一些實際案例表明，我國公眾對科學知識的掌握尚處于比較落后的水平，加上對政府缺乏信任，致使部分決策項目未能如期展開。

(四)決策程序混亂

目前我國依法決策有五大程序：公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查以及集體討論決定。這五大法定程序保證了決策的科學性、民主性和合法性。但是，不同的地方政府以及不同的政府部門對這五大程序的理解均不相同，甚至有所偏差，導致在具體設置決策流程的過程中，出現了敷衍、歪曲或過度的現象。在一些地方，決策項目的提出、專家咨詢、公眾聽證、集體討論決定等程序仍然不改過去“一把手”“一言堂”的本質，使依法決策程序淪為一紙空談*許耀桐，《依法決策：理念、構成與機制》，載《民主與法治》，2014年第12期。。許多地方政府對如何設置有效的程序，使程序發揮有效的作用缺乏統一標準。如對于公眾參與這一程序的設置，地方政府部門習慣于封閉式決策就會忽視利益相關者和公眾的知情權、參與權、監督權，它們對這一程序不是按照政策的需要進行安排，而是根據官員對公眾意見的信任程度來進行的。再如，集體討論決定是對決策方案的最終敲定，那么在決策過程中出現的關鍵節點是否需要集體討論決定？這就造成不同地區政府部門對程序的設置存在很大主觀性，會導致決策效率低下、決策成本過高乃至決策失誤等后果。

(五)決策成本過高

由于政府決策行為不以營利為目的，缺乏成本效益觀念，同時所提供的公共物品和服務缺乏競爭性，使政府并沒有將決策成本作為考慮的因素之一。有研究分析了決策成本的構成與影響因素，認為決策成本主要包括論證過程所費和決策實施費用，以及問題所導致的經濟損失，其中，論證過程所費是決策成本的關鍵*佘碩，詹必勝，許曉東，《有限狀態機理論下的政府決策信息成本測度模型構建研究》，載《中國行政管理》，2013年第9期。。以往的公眾參與形式，造成了行政成本的增加和效率的降低*劉淑妍,朱德米，《當前中國公共決策中公民參與的制度建設與評價研究》，載《中國行政管理》，2015年第6期。，原因在于公眾參與形式多種多樣，但卻缺乏統一的限值標準。例如，決策前要收集利益相關者的意見和訴求，決策中要聽取他們對決策方案的意見，決策后要從他們的反饋中收集有效信息，這就產生了較高的決策成本；頻繁地與會和訪談、調查并不一定能夠得到完全的有效信息，這就造成決策資金利用效率低下。此外，決策部門對于公眾參與的范圍、限度和組織方式的設置尚未明晰，不能完全按照決策的利益分類來明確相對應利益群體參與決策，因此，公眾參與的有效性也并不高，這也造成了一種資源浪費。政府在受理公民提出的建議的過程中，后者往往要消耗更多的時間和花費，即政府與公民之間溝通的信息成本過大，此種情況會導致公民由于高成本而降低參與積極性，而在政府需要了解公眾訴求的狀態下又會轉嫁給政府。

三、大數據背景下地方政府決策轉型的路徑選擇

大數據在地方政府決策中能夠得到科學運用的前提是政府的決策體系能夠做出合理轉變。第一，要轉變的是傳統的決策觀念，利用大數據的廣泛性和科學性解決公共事務；第二，要轉變的是傳統的決策方式，使決策工作的重心由方案選擇轉移到問題的界定中；第三，則要簡化和重組流程，以精簡工作內容，減少決策成本，合理利用大數據科學技術；第四，要建立相關的制度安排作為決策轉型的依據和保障；第五，要創造良好的決策環境，保證大數據的作用得以科學、平穩地發揮。

(一)轉變固有決策觀念

大數據的價值，我們不難從商業領域的成功營銷案例和公共管理領域的社會治理案例中發現，一方面，我們接受了大數據對社會的改變，大數據思維在觀念意識上對我們形成沖擊，這是一種被動地接受；另一方面，我們需要主動做出改變，使大數據成為實現地方政府決策轉型的工具，而非被動受其支配。在政府管理領域，政府具有天然信息優勢，其通過日常行政事務積累以及社會行為記錄下來的數據，豐富程度遠勝商業領域和互聯網。因此，要實現大數據時代中的決策轉型，在資源與技術上并非難事，重要的是轉變觀念，對已有數據價值和內部規律有準確的認知和把握，并培養數據意識，拋棄過去傳統低效的決策觀念。在思維層面，對于問題的本質也需要有更精準地把握，來適應龐大的數據、精準的程序與無意識的機械運作。大數據不同于人，雖然客觀全面，但是沒有分析與主觀能動性，因此在運用數據進行決策的過程中，我們必須發出最精準的指令，才能避開數字在分析層面的盲區，進而達到高效與準確的決策目的。

(二)改變傳統決策方式

首先，為使大數據為地方政府決策服務，我們需要重新審視過去的決策方式，對其進行分析和重建。應用大數據的決策方式，應以解剖問題本質為核心，強調層層拆解，直至抓住問題的本質。“絕大多數人都可能習慣了在現象層面思考問題，因為這時不需要花太多的力氣思考，事實上，我們的邏輯思考是一個慵懶的系統，如何找到本質才是解決問題的關鍵。”*車品覺，《決戰大數據》，杭州：浙江人民出版社,2014年。因此，決策工作的重心也應由傳統的“想辦法”轉移到“找重點”。將決策者的主觀能動性由選擇辦法轉移到討論問題上，只有找出想要解決的問題，才能給海量的數據庫明確的指令，數據的后續分析與操作才能建立在正確的方向上，大數據才能“對癥下藥”，發揮其價值。其次，政府為了適應已被大數據改變的社會環境，也要使其決策方式符合時代價值觀。互聯網上，關于單個個人的數據信息受激于“自媒體”時代而迅速膨脹，作為公民的個體，表達自我的心理需求更加強烈，公民不但發聲，更加渴望聲音被聽到。在這種社會形勢的推動下，公共價值觀已經發生改變，民眾強烈的訴求意愿與對政府反饋的關注已不同昨日，實現民主的道路已經變寬，政府必須調整決策方式，來適應這種改變。

(三)簡化重組決策流程

從適應傳統決策方式的決策程序，到政府要求依法決策的五大程序，再到今天利用大數據進行決策，改變決策程序是適應決策方式的必然要求。這一新型決策方式體現了人在“發現問題”中的智慧和大數據在“解決問題”中的智慧。相應的，決策流程也要更傾向于對問題關鍵癥結的剖析，而在選擇最終方案的過程中，可依照大數據的分析結果，在較小的選擇范圍內進行表決，因此可以適當精簡決策程序。針對這兩個方面，決策流程需要進行重組，將過去程序中的提出問題、核實問題、進入政策議程、發表民意、專家論證、集體討論等程序，融入第一類流程，要考慮到公眾在提出問題的同時，可能已經對問題進行了思考，因此這兩個程序可以同步進行。而諸如風險性評估、合法性審查等本屬于決策方案提出后的工作，在大數據的科學性和客觀性的保障下，可以以數據化的方式實現，即在大數據對問題進行分析解決的過程中，根據以往積累信息的數字化描述同步完成。大數據決策的特點之一就是具有預測性，因此，在風險評估方面它可以在很大程度上規避風險，并且，對于法律條文、決策問題的相關信息，都可以以技術手段對其進行量化和數字化，使其發揮出技術上可分析的價值。

(四)建立相關制度安排

“利用大數據進行決策的能力，是提升國家治理能力，實現治理能力現代化的必然要求，而建立與完善數據決策支持系統是推進國家治理體系建設的重要組成部分。*孫強,張雪峰，《大數據決策學論綱：大數據時代的決策變革》，載《華北電力大學學報》，2014年第8期。”地方政府決策方式的轉變，必然會面臨重建支持系統及環境制度的挑戰，因此，政府需要在法律上賦予其權威性和固定性，以規章制度作為硬性保障，再配合觀念上的轉變，才能達成有效的目的。首先，在技術安排方面，要對與大數據應用相關的人工智能、云計算、數據發掘等技術手段做出合理規定和安排，同時，也要設計相應的技術人才培養方案，滿足不斷擴大的政策需求。其次，數據開放是公眾了解政府工作、社會運行情況的必然要求，同時也可以使政府在數據開放過程中，利用民眾的智慧解決問題、處理問題，是各國、各地方政府大數據決策建設工作中的題中之意[2]，而其中數據安全問題尤為重要。數據在云服務提供商與用戶之間進行交換時，會產生安全和隱私方面的問題，保證數據安全，可以從技術、數據平臺內部管理以及政府政策入手*NidhiRastogi, Marie Joan Kristine Gloria, James Hendler. SecurIity and Privacy of Performig Data Analytics in the Cloud[J].Journal of Information Policy.2015,(5).。大數據決策強調組織與部門之間的信息傳遞與溝通，以消除信息孤島[3]，實現數據共享，而數據在流動過程中，容易出現個人隱私與重要數據泄露問題，對此，技術人員可以通過技術手段實現數據流通的保密，數據平臺通過規范化管理可以降低數據安全風險，同時政府也應當給予制度和法律的保障，立法部門應在法律上完善相關處罰條例等。最后，由于決策分工的轉變和決策流程的重組，為保證決策工作的規范性，關于決策主體、決策程序、決策內容、決策評估以及監督反饋等方面的制度必然要隨之做出調整，以保證決策部門自發形成良性的內部循環。

(五)創造和諧決策環境

利用大數據進行決策是大數據應用與政府決策的結合，是兩種行為的有機融合，所以它們之間的契合點至關重要。從主體方面來看，決策一端是技術人員，一端是決策者，由于工作性質不同，雙方在各自領域的專業性越強，就越容易產生對對方工作性質的懷疑與誤解，在決策過程中，兩個主體都需要高水平的溝通與理解能力，如果溝通不暢，很容易造成技術隊伍與決策隊伍之間的斷層，乃至整個決策流程的脫節。如技術人員建立了一種模型，來分析數據，但是他們卻不知道這套模型的實際有效性以及能否實現預期的政策效果。同時，決策者手中擁有各種各樣的數據，他對這些數據價值的衡量與判斷不同，決定了這些數據的應用方向也不同，可能與數據分析師的意見產生分歧。

我們對于問題本質的分析，要求還原問題場景，充分發揮邏輯思維和辨別能力，決策者可能不是政策問題的直接相關者，對其場景的還原能力有限,因此必須要找到對此問題最敏感、接觸最廣的部門或群體，這就涉及部門之間以及組織外部的協調與溝通、分工與合作[4]。因此，決策作為一個統一一致的過程，必須保證和諧、有序、穩定的內外環境，使整個組織在決策過程中各司其職、各盡其用。

在大數據時代背景下，我國地方政府決策信息反饋路徑將實現暢通便捷，同時決策參與主體的參與方式多樣化也成為可能，交流渠道的暢通使資源得以共享；社會群體通過網絡形成了新的價值共同體，網絡賦予決策參與主體更多實現話語權的方式，政策問題通過辯論被建構出來，繼而形成了依賴于大數據的新型資源依賴、價值共享與話語權交互作用的政策網絡*范世煒，《試析西方政策網絡理論的三種研究視角》，載《政治學研究》，2013年第8期。，地方政府的決策行為也將在政策網絡的框架與運行中更為科學、民主、高效。

[1]車品覺.決戰大數據[M].杭州：浙江人民出版社,2014,(4)：45-47.

[2][奧地利]維克托·邁爾-舍恩伯格.大數據時代[M].杭州：浙江人民出版社,2013,(1):149-151.

[3]徐繼華,馮啟娜.智慧政府：大數據治國時代的來臨[M].北京：中信出版社,2014,(2):186-191.

[4][美]伊恩·艾瑞斯.大數據思維與決策[M].北京：人民郵電出版社,2014,(9):115-116.

〔責任編輯：徐雪野〕

2016-09-20

檀陽(1993-)，女，河北邢臺人，碩士研究生，從事行政管理研究。

C93.934

A

1000-8284(2016)10-0045-06