網上信訪制度的發展、困境與完善

滕亞為，崔夢 豪

(中共重慶市委黨校 法學教研部 ，重慶 400041)

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網上信訪制度的發展、困境與完善

滕亞為，崔夢 豪

(中共重慶市委黨校 法學教研部 ，重慶 400041)

網上信訪制度是“互聯網+信訪”的具體應用，創新了信訪工作模式。網上信訪制度經過幾年的建設和發展，基本形成了縱向到底，橫向到邊的多級別、多層次的統一平臺，展示了信訪工作由“單項式向互動式”“封閉式向透明式”轉變的新特點。網上信訪可以暢通信訪渠道，實現整個信訪處理過程的公開透明。同時把信訪機構的轉交和監督職能落到實處，使信訪的職能回歸到以政治參與和意見表達為主，以權利救濟為輔。但是，網上信訪制度在建設過程中依舊存在不可忽視的問題，例如缺少相關的法律法規作為建設的依據、目前還不能覆蓋所有的地區以及其處理程序的規范性和處理結果的公開性不夠等問題比較突出。要想充分發揮網上信訪制度的優勢，需要兩方面的努力。一方面要弱化信訪的權利救濟功能，增強其政治參與和權力監督功能，實現信訪功能的理性回歸；另一方面要解決網上信訪制度自身存在的問題，實現其改革的于法有據和真正的公平、公開透明的程序。網上信訪制度的完善有利于整個信訪的陽光化和法治化。

網上信訪；發展進程；必要性；困境；完善路徑

信訪是一項具有中國特色的制度。當前的信訪制度存在一些問題，但是信訪改革的目標和依法治國的目標是一致的。他們都要使公民能夠在重大決策中表達意見，同時監督政府權力的行使，并且使受到侵害的公民權利能夠得到救濟。

在網絡時代，網絡成了政府與群眾溝通的重要渠道。信訪的改革目標就是要暢通信訪渠道，使群眾的民主權利得到落實。因此，網上信訪制度就應運而生。參考國務院的《信訪條例》第二條的內容，網上信訪是指信訪人利用信訪機構建立的統一網上平臺，向信訪機構或者信訪處理機關提出信訪訴求，有關行政機關依法處理之后通過系統反饋給信訪人。網上信訪制度的建立展示了信訪工作由“單項式向互動式”“封閉式向透明式”轉變的新特點。網上信訪制度具有公開透明、方便快捷、費用低等特點，不僅暢通了信訪人的信訪渠道，并且提高了政府處理信訪事項的效率。

一、網上信訪的發展進程

網上信訪制度的發展是“由點到面”的一種建設路徑。先有一些地方政府部門創新信訪模式建立網上信訪，然后其他一些地方效仿，最后由國家信訪局建立全國性的網上信訪統一平臺。網上信訪制度建設的過程可以以黨的十八屆三中全會為分界點分為兩個階段：初步建設階段和全面建設階段。

(一)網上信訪制度的初步建設階段

最先開始建立網上信訪平臺的是深圳市國土資源局。2000年9月，深圳市國土資源局為了應對關于土地方面與日俱增的信訪案件，同時也為了方便信訪人和信訪處理機關。深圳市國土資源局創新信訪處理模式，首先建立了網上信訪機制，并且取得良好的效果。2005年5月1日，新修改的《信訪條例》開始實施，在列舉信訪途徑方面新增加“電子郵件”和“傳真”等方式，這就為網上信訪的建設提供了法律依據。上海市為了落實新時期信訪的要求，在2005年7月建成了網上信訪系統，實現了信訪案件可以在網上信訪平臺受理、查詢、轉交、處理和督辦。2008 年 2 月，上海市整合“市長信箱”“人民建議信箱” 和“投訴受理信箱”為“上海市網上信訪投訴中心” ，并且開發了“網上答復”的實時互動功能。上海市網上信訪系統的建設為其他地方建設網上信訪制度提供了一個很好的模板，首次實現了各種類型信訪案件的網上統一辦理平臺。2007年12月，云南省信訪局和政務網絡管理中心合作建立的網上信訪系統開始投入使用[1]。還有很多地方，例如江蘇淮安、湖北黃石、廣東珠海等地方，都在2010年前后建立了各具特色的網上信訪制度。從中央層面來說，2009年，國家信訪局為了應對“三農”、社保等民生信訪案件突增的情況，開通了針對這些類型的信訪案件的網上信訪平臺。隨著這幾年“進京上訪”人數的增多，2013年7月1日，國家信訪局網上信訪平臺開始受理各種類型的信訪案件，初步建成了網上信訪制度。網上信訪建設的初步階段，沒有具體的指導原則，各個地方都是相互效仿并且考慮本地的實際情況，形成了各式各樣的網上信訪系統。

(二)網上信訪的全面建設階段

2013年年底，黨的十八屆三中全會召開。在總結前幾年網上信訪制度建設的經驗之上提出了“改革信訪工作制度，實行網上受理信訪制度，健全及時就地解決群眾合理訴求機制”。這就為全面建設網上信訪制度提供了一個指導思想。為了落實網上信訪制度，2014年年初，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合出臺了《關于創新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》，該《意見》第五條明確了網上信訪制度建設的基本原則。緊接著，國家信訪局也出臺了《關于推進信訪工作信息化建設的意見》，其中提出網上信訪建設的時間表：2014年，完成全國網上信訪信息系統建設，達到運行條件，實現信訪業務網上流轉。2015年，全面實現信訪工作信息化的總體目標。還對網上信訪制度建設過程中的基本原則、總體要求等做了說明。2014年7月1日，廣東省新修改的《廣東信訪條例》正式實施，其中第三章第二節的六個條文具體規定了網絡信訪。這是第一個通過地方性法規來規定網上信訪的，這也為廣東省網上信訪制度的建設提供了法律依據。2015年1月1日，全國網上信訪系統開始運行，已經有北京、重慶、上海、廣東等30個省市的信訪局和新疆建設兵團信訪局與國家信訪局的網上信訪系統連接[2]。各省市在這個系統的基礎之上，基本實現了省內上下級以及各個部門的網上信訪系統的建設。2015年10月26日，國家信訪局印發了《信訪事項網上辦理工作規程(試行)》，通過八章三十五條的內容具體來規范我國網上信訪制度的建設，使得陽光信訪、責任信訪、法治信訪越來越近。從2013年開始，網上信訪制度進入了全面建設的階段。目前，網上信訪系統形成了縱向到底，橫向到邊的多級別、多層次的統一平臺。基本實現了網上信訪全方位覆蓋、全區域聯通和全過程管理的信訪格局。

二、網上信訪的必要性

網上信訪制度的建設使得信訪向著陽光化和法治化的方向發展，符合了現在依法治國的主題，同時使得信訪制度和“互聯網+”相互融合，符合時代發展的潮流。

(一)促進信訪法治化

在傳統的信訪模式之下，信訪存在的問題可以概括為三句話：“信訪人著急到處竄、信訪機關催促千百遍、有權機關就是拖著不辦。”[3]“信訪人著急到處竄”說明了信訪渠道的不暢通，而網上信訪制度的首要作用就是暢通信訪人的信訪渠道。信訪人通過網上信訪系統可以將信訪事項直接反映給信訪部門或者有權處理機關。信訪人在網絡中不存在看辦事人臉色的問題，能夠很好地解決“門難進、臉難看、事難辦”的信訪困境。網上信訪制度實現了信訪案件“一站式”辦公、“一條龍”服務、“全天候”運行和無障礙溝通[4]。這就使信訪人的各種信訪訴求能夠快速進入信訪機關，減少信訪受理過程中人為因素的干擾。同時，通過網上信訪系統可以快速發現重復信訪案件，避免不同部門重復受理同一信訪案件，減輕有權處理機關的任務量。

信訪法治化進程中另一方面的困境是信訪缺少程序性，使得有權處理機關對部分信訪案件就是拖著不辦。程序正義是對恣意的控制，以保證結果的正確性和不可逆轉性。網上信訪制度的建立使得信訪的整個過程都在網絡上對信訪人、信訪機構和有權處理機關公開，防止信訪處理機關的隨意性和拖延性。網上信訪系統基本實現了信訪辦理過程和信訪處理結果的公開透明化，使得信訪機構隨時監督有權處理機關的辦理情況，并且督促有權處理機關按照法律規定的時間處理信訪案件。對于信訪處理結果的公開保證了信訪案件的終結性，使得有權處理機關不能因為信訪人的“鬧訪”行為而做出遷就信訪訴求的處理結果，處理結果必須合法合理地做出。網上信訪制度的建立可以發揮信訪的優勢，并且可以改變信訪不講程序和充滿恣意的現象，使得信訪更加陽光化。

(二)充分發揮信訪機構的職能

依據國務院《信訪條例》第六條的內容，縣級以上政府部門都設置有信訪機構，其職能主要是轉交和監督。在傳統的信訪過程中，大部分信訪人都是直接去有權處理機關上訪，使得信訪機構的監督職能處于“休眠”狀態。因此，很多學者都認為信訪機構是一個多余的部門，沒有實體處理權力并且監督職能不能充分發揮。信訪機構的工作被總結為“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”。網上信訪制度的建立能夠很好地激活信訪機構職能的“休眠”狀態。網上信訪制度是以信訪機構為中心建立的統一平臺，這一平臺使得信訪機構處在信訪處理的中間環節。信訪機構能夠通過統一平臺快速地受理、交辦、轉送信訪人提出的訴求，并且信訪機構通過統一平臺實時監督有權處理機關的處理進程。網上信訪制度使得信訪機構的轉交和監督職能充分落到實處。信訪機構通過網上統一平臺還能很好地總結信訪的整體概況，發現突出的問題及時向有關部門提出完善政策和改進工作的建議。

(三)促使信訪功能回歸

我國的法律體系已經基本建成，對于公民的權利救濟制度也有很多，包括仲裁、行政復議、行政訴訟等。信訪應該是作為正常的司法救濟和行政救濟以外的補充性救濟機制，然而信訪卻變成了以救濟公民權利為主的一項制度[5]。信訪案件受理范圍沒有統一的標準，信訪事項的登記處理受到受理人主觀影響比較大。再加之信訪考核的壓力存在，使得很多“非信訪”案件進入信訪部門。在傳統信訪模式下，涉訴涉法的案件從信訪中剝離出去是一件比較困難的事情。網上信訪制度的建立使得網上受理信訪案件和直接受理的信訪案件都進入統一平臺，這樣就可以由專門的人員來鑒別信訪事項的類型，剝離出去涉訴涉法案件，逐步弱化信訪的權利救濟功能。

每一種制度的功能都必須與其所處的社會環境相適應[6]，這樣才能充分發揮其優勢。目前，我國公民的政治參與機制的建設遠遠落后于利益分配機制，法律和政策的制定是對相關利益的分配和調整。因此，在重大的立法和政策制定的過程中必須要保障公民的參與權，在現有的制度下，信訪的政治參與和意見表達功能應該加強[7]。信訪的功能本來就有公民政治參與和表達意見的功能，由于傳統信訪模式的原因，導致這個功能沒有發揮出來。網上信訪制度的建立使得信訪人的政治參與和意見表達功能方便快捷，省時省力。當政府部門需要公民參與某些立法和決策活動時，可以充分利用網上信訪制度的這個優勢。同時也發揮了信訪的功能，使得信訪功能慢慢回歸到以政治參與和意見表達為主。

三、網上信訪的困境

網上信訪制度經過這兩年的全面發展基本框架已經建成，方便了信訪人和處理機關，提高了信訪的工作效率。但是，網上信訪制度還存在著相關法律法規的缺乏、相關人員技能不高、發展不平衡、公開性不夠等問題。

目前，規范信訪制度的最高位階的法律文件是國務院出臺的《信訪條例》，它是行政法規。在上文分析網上信訪制度發展的時候，可以發現規范網上信訪制度的基本都是中央的一些規范性文件，只有《廣東信訪條例》是以地方性法規的形式具體規定了網上信訪制度。這在一定程度上給各個省市更大的創新空間來完善網上信訪制度。但是，缺乏統一的具體標準，使得網上信訪系統顯得比較混亂和無序。特別沒有對信訪人權利方面的保障，同時也缺乏對處理人員責任和職權的規制，使得網上信訪制度不能很好地落實，在一定程度上阻礙了網上信訪制度的法治化發展。

(二)不能全方位覆蓋

信訪事項涉及生活的方方面面，有些地方由于缺乏硬件設施不能很好地利用網上信訪制度。在我國中西部一些偏遠的山區，由于經費有限和網絡覆蓋的原因，很多地方沒有連接上級的網上信訪系統。目前我國擁有網民的數量是6.7億，但是還有差不多一半的人不能利用網絡。對于不能利用網絡的人，如何來保證他們也可以利用網上信訪呢？這些問題都是網上信訪制度在實際運行過程中碰到的問題，要想使網上信訪制度充分發揮其優勢，這些問題是不能回避的，需要更好的輔助制度來加以完善。

(三)處理程序不完善

網上信訪制度建立之初的目的是要暢通信訪人信訪的渠道，對于具體的處理過程還需要與信訪的實體處理相互銜接。由于網上信訪制度法律法規的缺乏，在網上信訪制度實際運用的過程中，各個地方出現了很多做法。特別是缺少簡易程序，按照傳統的信訪處理時間來處理有些信訪案件，使得網上信訪方便快捷的優勢發揮不出來。有些簡單的信訪案件，如果信訪人直接去上訪，很多問題都可以當面解決。但是，網上信訪制度缺少相關的分類處理模式，各種案件按照統一的規則來辦理，不能發揮其真正的優勢所在。

(四)處理結果公開不夠

網上信訪制度的優勢在于公開透明化，使得處理結果向信訪人和社會公開，以此來促進處理機關依法處理信訪案件。同時，也可以避免建議類的信訪人重復提交關于某一方面相同的意見。現在網上信訪制度的公開主要是針對信訪人本人的公開，對于社會的公開很少。例如重慶市的網上信訪系統，通過對重慶市信訪辦和各個區縣信訪機構的網上信訪系統的訪問，2015年1月到11月期間一共對外公開了101件。這公開力度對于網上信訪制度促進信訪陽光化和信訪法治化是遠遠不夠的，應該建立以公開為原則以不公開為例外的公開制度。

(五)基層信訪工作人員缺少相關技能

網上信訪制度與傳統信訪相比，使得信訪人不僅需要處理信訪的能力，還需要有運用網上信訪系統的能力。根據現有的法律規定，在街道辦和鄉鎮的基層部門沒有專門的信訪處理機構，大部分信訪處理人員都是身兼數職。根據《信訪條例》的相關要求，大部分的信訪案件都需要基層來處理。特別是網上信訪制度實施以來，通過內部系統轉交的信訪案件以及自身受理的信訪案件都要錄入網上系統。鄉鎮和街道辦的一些信訪處理人員，一方面由于自身能力的欠缺導致不能很好利用網上信訪系統；另一方面由于人員的短缺，使得很多信訪案件不能及時錄入網上信訪系統。

依法治國的時代，政策法規是推進高校后勤保障服務改革與發展的根本保證。國家相關部門要完善相應的政策法規，營造有利于高校后勤保障服務改革與發展的法律、政策環境。

由于網上信訪制度還處于摸索建設過程中，因此還有其他方面的很多問題。例如，對網上信訪的定位不清，網上信訪的風險防范能力弱，網上信訪的回復缺乏實質性的內容，等等。這為完善網上信訪制度提供了方向，是進一步促進其發展的動力。

四、網上信訪的完善路徑

網上信訪制度本來就是一種創新信訪模式的做法，信訪本身存在的問題在網上信訪中也會凸顯出來。要想發揮網上信訪的優勢應該從兩方面來完善：信訪制度的完善和網上信訪制度的完善。

(一)信訪制度的完善

1.弱化信訪的現有功能

信訪制度對于信訪人來說有三方面的功能：第一，公民的政治參與表達意見的功能；第二，監督政府的權力行使的功能；第三，對受到侵害的權利的救濟功能。而在實踐中，信訪制度基本異化為以權利救濟為主，這破壞了司法的獨立性和權威性[8]。網上信訪暢通了信訪人的信訪渠道，如果不弱化信訪的權利救濟功能，信訪案件的數量會進一步突增，其后果就是有從體制上消解現代法治社會基礎的危險。

弱化信訪的權利救濟功能需要從兩方面來完善：樹立司法權威和規范信訪的受理范圍。人們信訪不信法，多半不是放棄法律相關規定，而是不信任執行法律的機構。因此，司法機構必須樹立起公正公平的司法形象，才能更好地挽回人們信法的信念，這樣才能弱化信訪的權利救濟功能。其次，對于涉法涉訴的信訪案件不能因為信訪人的鬧訪行為而遷就信訪人，同時信訪機構也不能因為維穩考核的壓力而受理一些不屬于信訪的案件，這樣只會產生一個惡性循環的局面。信訪必須明確其案件受理范圍，而不是“信訪是個筐什么都能裝”的兜底制度，然后再慢慢剝離其中一些類型的案件。對于公民政治參與的信訪案件應該多加鼓勵，以促進重大決策的正確性。弱化信訪的現有功能是弱化信訪的權利救濟功能，增強其政治參與和權力監督功能，這是建設依法治國的需要。

2.完善信訪的分級處理模式

現實中，信訪的處理機關都被壓在基層部門。無論是公民的政治參與和利益表達訴求，還是對權利救濟的訴求，很多基層部門都無權處理。很多信訪人也認為基層處理機關沒有權限依法處理問題，所以就不停地越級上訪。網上信訪制度實施以后，越級上訪的問題就會更加突出。信訪人不用再跑去北京，而是通過網上信訪系統可以向任何級別的信訪機構提交信訪請求。受到傳統信訪找上級的思想的影響，會有很多信訪人直接向國家信訪局或者省級信訪機構提交信訪請求，這樣就大大增加了上級信訪機構的工作量。現在中央出臺了越級上訪不再受理的規定，但是對于不同級別的信訪機構受理何種信訪請求沒有明確的規定。網上信訪系統方便了信訪機構對信訪案件的轉交，于是有很多的信訪案件又被轉交給基層部門處理，導致信訪人不滿處理信訪結果，進而走上上訪的老路子。因此，必須要明確不同級別的部門處理信訪案件的范圍，充分落實堅持屬地管理、分級負責的信訪處理原則，使信訪人的訴求真正得到解決。

(二)網上信訪制度本身的完善

1.完善網上信訪的相關法律

黨的十八屆四中全會提出了依法治國的主題，并且要求改革必須與法有據。對于信訪工作提出了“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規定和程序就能得到合理合法的結果”。網上信訪是促進信訪陽光化和法治化的關鍵所在，必須要有明確的法律規定來規范這個制度。目前關于信訪的立法已經提上日程，將來的《信訪法》應該要把網上信訪通過專章或者專節的形式納入其中。至少要包括以下四方面的內容：第一，對建立網上信訪平臺的主體要有相關規定。第二，對網上信訪的程序要有統一的程序性規定，對于受理、登記、轉交、處理等要有明確的規定。第三，對于如何保護信訪人的隱私也要有相關規定，確保舉報類信訪案件的信訪人不被打擊報復。第四，要明確相關主體的責任，確保網上信訪落到實處。公平公正不僅應當實現，而且應當讓人明明白白、不容置疑地看到其實現。通過網上信訪制度的建立，促進信訪程序的公開透明化，使得信訪人能夠感受到信訪處理結果的公平公正。

2.加強網上信訪工作人員的能力

“觀夫古來任何政策的舉措,成于制度者半,成于人事者亦半。”網上信訪制度優勢的發揮終究還要依靠信訪工作人員的能力，不僅包括信訪事項處理的能力，還包括運用現代計算機技術的能力。首先，網上信訪處理人員要轉變觀念，高度重視網上信訪。不能因為信訪人沒有“鬧訪”行為，而對網上信訪事項應付了事。如果對信訪人網上信訪的事項只是一般性的回復，很難說有很好的效果[9]。其次，增加對街道辦和鄉鎮等基層信訪處理部門的財政補貼，使其人員配備和硬件設置滿足網上信訪的需求。每個街道辦和鄉鎮設置一個專門網上信訪專職人員，使網上信訪落到實處。最后，針對網上信訪處理人員舉行定期的培訓，使其加強利用網上信訪系統的能力。

3.強化網上信訪的公開

依據網上信訪處理過程的不同階段，可以把網上信訪制度公開分為三個階段：事前信息公開、處理過程公開和處理結果公開[10]。網上信訪制度事前的信息公開主要在于使信訪人了解并會使用網上信訪系統。主要是加強對網上信訪制度的宣傳，使這個建立不久的方便快捷的信訪渠道為公民所熟知。具體來說應該包括相關的法律法規、網上信訪系統的訪問方式、網上信訪的案件受理范圍以及處理程序等一系列信息。網上信訪處理過程的公開主要是公開的對象和內容，這是網上信訪制度的關鍵所在。實現信訪人、信訪機構和有權處理機關對整個信訪案件的可查詢、可追蹤、可監督等公開透明的程序。網上信訪處理結果的公開側重于對社會公開，這也是目前網上信訪所欠缺的。處理結果的公開應該依據不同類型的信訪案件設置不同的原則。對申訴求決類和建議類信訪案件的處理結果，以信訪機構的主動公開為原則，以信訪人的申請不公開為例外。對于揭發控告類信訪案件的處理結果，以信訪辦的不公開為原則，以信訪人的申請公開為例外。

4.網上信訪代理人制度的建立

網上信訪制度不能全面覆蓋所有地方和所有人群，因此，針對缺乏硬件設施的一些地方的信訪人可以實施網上信訪代理人制度。網上信訪代理人制度是指代理人幫助不會使用網絡的信訪人進行網絡信訪。網上信訪代理人制度是使網上信訪全覆蓋所必需的。首先，對于代理人的選用，以群眾的推薦為原則，當地學校的老師、大學生村官以及其他有能力的人都可以被推薦，由所在地的區縣信訪辦進行備案。其次，區縣信訪辦要定期對網上信訪代理人進行培訓，一方面培訓相關法律法規；另一方面培訓對系統的應用能力，這樣才能更好地發揮其作用。最后，對于網上信訪代理人應該有一定的財政補貼，促進他們的積極性。網上信訪代理人制度的建立可以使我國6.7億網民的作用在網上信訪中進一步發揮，使得網上信訪制度能夠擴大使用范圍，充分發揮出其優勢。

五、結語

網上信訪制度是一種更加高效、更加透明的信訪渠道，但信訪制度的法治化改革是一個整體工程，不可能單兵突進、一蹴而就。在網上信訪制度建立過程中還需要其他制度的相互配合，才能根本解決信訪存在的困境。司法機關公平公正形象的確立以及公民的利益表達機制的完善能夠從外邊壓縮信訪的現有功能，再加上網上信訪制度內部的積極作用，最終會使我國的信訪制度陽光化和法治化。

[1]謝媛，任夢.中國網上信訪推進中的問題與對策研究[J].中國發展，2015，(2)：79-82．

[2]梁世斌.網上信訪逐步成為信訪主渠道[N].法制日報，2015-06-27：(6).

[3]田文利.信訪制度的性質、功能、結構及原則的承接性研究[J].行政法學研究，2011，(1)：57-62．

[4]徐力.論網上信訪工作的完善[J].信訪與社會矛盾問題研究，2014，(4)：61-66．

[5]孫大雄.信訪制度功能的扭曲與理性回歸[J].法商研究，2011，(4)：52-55．

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[7]吳華欽.從信訪的三次高峰看信訪制度的法治化改革[J].法學評論，2015，(2)：63-68．

[8]劉衛紅.法治視野下信訪制度的完善[J].河北法學，2010，(10)：166-170.

[9]姜勝洪.網上信訪：動因、問題及其發展路徑[J].電子政務，2014，(2)：80-86.

[10]石佑啟，黃喆.論網上信訪及其制度保障[J] .中南民族大學學報(人文社會科學版)，2014，(5)：96-100.

〔責任編輯：徐雪野〕

2016-09-08

重慶市重大決策咨詢研究課題“重慶市‘陽光信訪’制度建設研究”(20152B12)

滕亞為(1964-)，女，重慶人，教授，碩士研究生導師，從事法治政府研究。

D630.9

A

1000-8284(2016)10-0102-06