面向業務協同需求的跨邊界政務信息共享研究

李亞平

（1.合肥工業大學管理學院，合肥230009；2.安徽經濟管理學院，合肥230059）

面向業務協同需求的跨邊界政務信息共享研究

李亞平1，2

（1.合肥工業大學管理學院，合肥230009；2.安徽經濟管理學院，合肥230059）

政務信息共享是實現業務協同的前提和基礎，業務協同的現實需求又倒逼跨邊界政務信息共享的不斷完善。要跨越政務信息共享中面臨的系統邊界、組織邊界和權力邊界，需要重點解決共享程度、利益補償、安全性等關鍵障礙。針對這些障礙，研究具體策略：構建協同業務流程，明確共享信息范圍；推進政務信息資源產品化，提高信息資源的可交換性；建立補償機制，激勵政務主體的共享行為；建設監督機構和仲裁機制，通過監督預警，保障協同業務流程的運行。

業務協同；信息共享；電子政務；跨邊界

2005年出臺的《政務信息資源目錄體系》將政務信息資源界定為：由政務部門或者為政務部門采集、加工、使用、處理的信息資源。［1］政務信息作為重要的信息資源類型，對經濟社會發展具有重要的推動作用。如何有效開發、利用政務信息資源，已經成為學者和政府管理者關注的熱點問題。對于政務信息共享的研究由來已久，相關研究主要從面向社會公眾、企業組織、政務機構三個角度展開，并對政務公開、電子政務平臺建設、制度建設，對政務信息共享中的邊界問題、風險問題及相應的策略建議等方面進行了較為深入的研究。［2-3］隨著電子政務和“互聯網+政務”的不斷深入，政府機構內部政務主體之間的業務協作呈顯著的增長趨勢，政務信息共享成為政務主體實現業務協同的關鍵支撐。換言之，政務信息共享的不足同樣會制約政務主體業務協同需求的實現。因此，在政務主體業務協同需求的推動下，倒逼政務信息共享機制的建立，從而形成業務協同與信息共享之間相互驅動的良性循環模式，對于電子政務的深度發展具有重要意義。

1　業務協同需求推動政務信息共享

政務信息共享與業務協同是推動電子政務發展緊密相連的兩個重要驅動力。［4］電子政務在提升政務主體服務效率的同時，也為政務服務過程的業務模式帶來新的變化。首先，政務活動中業務更加復雜化，需要跨政務部門、多個政務主體的協作配合，這種協作配合的關鍵則主要體現為政務信息的共享。其次，電子政務的深度發展，使得各個政府職能部門不同程度地開展了自身的信息化建設，各類政務信息系統得到了廣泛的應用，并使得政務信息電子化、數據化、標準化的程度不斷提高，既促進了電子政務的發展，同時也形成了相互隔離的信息孤島現象，也為政務信息共享帶來了障礙。

要突破政務信息共享的障礙，支持業務協同的實現，首先需要明確業務協同對信息共享的具體需求，從而明確什么樣的政務信息需要被共享，避免過度的政務信息共享，減少由此引發信息安全風險和信息共享障礙。從業務協同的角度看，電子政務環境下政務主體之間業務協同可以劃分為數據協同、知識協同和決策協同三個層次。

1.1數據協同

數據通常被理解為符號化的信息，它是電子政務環境中基礎層次的信息。數據協同主要包括數據集成、數據交互等內容。電子政務環境中的數據協同則主要表現為不同政務主體、電子政務系統之間的數據集成、交互和訪問控制，并依賴于政務信息系統之間的互聯互通或是統一的電子政務平臺的建立。目前，政府職能部門各自開發的信息系統，由于信息標準化、信息安全以及部門信息私有化意識等因素的阻礙，信息系統的互聯互通面臨著重重困難。因此，政務主體的業務協同首先需要能夠對業務相關部門、組織所擁有的部分基礎數據實現共享。

1.2知識協同

2002年知識協同的概念首次被美國學者提出。［5］此后，知識協同被普遍認為是知識管理的高級階段，是知識管理向協同化的方向發展。知識協同主要表現為更為優化的信息共享和傳遞，即能夠在“合適的時間將合適的信息傳遞給合適的對象”。［6］在電子政務環境下，知識協同則是在數據協同的基礎上，表現出的知識發現、知識共享和知識交互。各個政務主體會通過數據挖掘等技術手段實現更多更深入的知識發現，并用于優化自身的政務行為。隨著知識的累積，如何管理、使用和共享這些知識，成為實現業務協同的重要支撐。

1.3決策協同

傳統的決策，通常是依據自身的數據、知識對特定目標進行的。隨著業務的跨部門、跨組織，政務決策問題不斷復雜化，單個政務主體的決策優化已經很難實現整體目標的優化，多主體的協同決策成為電子政務發展更為現實的需要。因此，決策協同是業務協同在應用層面的具體體現，是多主體在群組決策以及多目標問題中體現出協作性。在電子政務環境下，通過決策信息的共享，多個政務主體通過相互協調配合的決策，是實現業務流程優化和業務目標優化的關鍵。

總之，政務主體的業務協同主要表現為數據協同、知識協同、決策協同三個層次，其中數據協同是基礎，知識協同是支撐，決策協同是關鍵。電子政務環境中實現業務協同，首先需要解決基礎數據、知識信息、決策信息共享的問題。

2　政務信息共享中的邊界與障礙

邊界是與障礙緊密聯系卻又有所差異的一個概念，邊界是一個應該“被注意和小心的區域”。［6］無論是組織內部各部門的業務協同，還是跨組織的業務協同，都需要政務信息從一個部門流向另一個部門，從一個系統流向另一個系統。因此，政務信息共享需要跨越多個不同的邊界，才能實現相應的共享。［7］

2.1政務信息共享中的邊界

相關的研究對政務信息共享的影響因素進行廣泛和深入的研究，［8-9］這些影響因素或障礙因素通常會從屬于不同的邊界，也為政務共享中的邊界識別和細化起到了直接的促進作用。以這些研究結論為基礎，從業務協同的角度看，要支持數據協同、知識協同和決策協同，還需要跨越幾個關鍵的邊界。

2.1.1系統邊界

系統邊界主要是指不同的信息系統之間的隔離。政務信息系統的隔離形成了電子政務環境下的信息孤島現象。不同的政務信息系統具有不同的數據結構、數據類型以及不同的訪問控制方式，要實現不同的政務信息系統的互聯互通，推進政務信息共享，則首先需要跨越不同政務信息之間的系統邊界。

跨越系統邊界，主要可以通過現有信息系統的互聯互通、建設統一的電子政務平臺兩種方式來實現。然而，上述兩種方式都面臨著信息標準化、信息安全、動態訪問控制等多種技術障礙。其中，信息標準化需要為不同系統信息類型、信息結構提供統一的解決方案，不同政務信息系統中的信息具有不同的安全等級和保密要求，需要明確什么樣的信息可以被什么樣的部門共享，因此，即使在統一的電子政務平臺中還需要為跨系統邊界的信息共享設計動態的訪問控制方案。

2.1.2組織邊界

政務信息分布在不同的政務系統中，同樣也分布在不同的政務組織中。建立在法律制度基礎上的具有層次結構的組織，同樣是信息共享的障礙。［10］從組織結構角度看，政務組織通常受到同級政府機構和上級業務主管部門的雙重管制。因此，組織邊界通常可以劃分為水平組織邊界和垂直組織邊界兩種。同時，由于政務組織、部門隸屬不同的系統，相互關聯又相互獨立，這使得政務信息共享還需要突破組織邊界，從一個組織流向另一個組織，從一個部門流向另一個部門。

跨越組織邊界，不可避免地面臨著來自組織內部的阻力和障礙。主要包括人員阻力、制度阻力和利益阻力三個方面。人員阻力主要表現為人員信息共享意識不強、缺乏領導推動；制度阻力主要包括缺乏信息共享的制度設計、職責分工不清以及政務信息安全風險等；利益阻力主要包括部門信息優勢的利益訴求、政務信息管理成本等。

2.1.3權力邊界

對于政務信息的擁有通常被理解為組織擁有相應的權力。［11］因此，信息的分享通常被視為權力的損失。政務主體所擁有的信息多少和重要程度，在一定程度上反映了政務主體權力大小和相應的權力邊界。要實現政務信息的共享和流動，則需要突破政務信息所有者的權力邊界，重新劃分政務主體的權力邊界。

跨越權力邊界，需要克服來自于權力主體的阻力。權力主體普遍存在增加自身信息優勢的傾向，既需要分享其他政務主體的信息，同時又對分享自身政務信息相對保守。此外，權力邊界的模糊性，也為政務信息共享帶來障礙。這種模糊性表現為政務公開信息和政務保密信息之間，存在一個十分寬泛的信息領域，這些政務信息是否可以被共享、應該如何被共享都存在較大的不確定性。

2.2政務信息共享面臨的關鍵障礙

通過對業務協同和政務信息共享的邊界問題的分析可見，電子政務環境下，要實現對多個政務主體業務協同，依賴于政務主體之間數據協同、知識協同和決策協同的實現。因此，政務信息共享是實現業務協同的關鍵。要促進政務信息共享，則需要跨越系統邊界、組織邊界和權力邊界。在業務協同需求的驅動下，設計政務信息共享方案還需要明確幾個關鍵障礙。

2.2.1明確政務信息共享程度是直接的障礙

信息共享有利于政務主體的業務協同，但并非意味著信息共享越多越好。［12］首先，政務信息的共享，在信息采集、存儲、傳遞、保護等環節不可避免地會產生相應的成本。因此，過度的信息共享既是一種資源浪費，也是一種成本浪費。其次，過度的信息共享，帶來的信息安全風險更大，面臨的障礙也更多。政務信息共享的程度不是越高也好，而是要適度。這樣的適度表現為信息的共享源于業務開展的需要，而不僅僅是實現更大程度的信息共享。因此，什么樣的信息需要被共享，什么樣的信息不需要被共享以及與不同的部門共享不同的信息，明確共享范圍和程度是政務組織推動信息共享首當其沖面臨的直接障礙。

2.2.2構建政務信息共享利益補償機制是主要的障礙

根據社會交換理論，信息共享的實現同樣依賴于共享主體之間的“預期互惠”，即參與共享的政務主體對共享行為都有相應的預期收益。當“共享不能被明確承認時，貢獻者則不會去分享”。［13］考慮到信息擁有者在信息管理中所付出的成本，如何明確這樣的成本并給予相應的補償是政務信息共享面臨的一個現實問題。然而，政務信息有別于普通的信息資源，不能像其他信息資源一樣實現商品化。在信息資源商品化方面，政務信息同樣面臨缺乏法律支撐、涉及社會公平競爭等諸多障礙。因此，構建行之有效的政務信息共享利益補償機制關系到政務組織參與信息共享的動力，是當前推動政務信息共享面臨的主要障礙。

2.2.3保障政務信息共享安全性是關鍵的障礙

當前，政務信息安全是電子政務推進中，政務信息共享面臨的關鍵障礙。作為政務信息資源的權力主體，以政務信息保密要求為依據，政務主體可以規避政務信息公開以外的很多政務信息共享需求。政務信息共享的安全性，不只是系統安全、網絡安全，更重要還包括政務信息的二次傳播和信息濫用，以及由此帶來信息安全風險。如何對政務信息資源進行必要的類別劃分和共享范圍界定，如何提高信息共享的安全能力，抵御信息共享中的安全風險，是政務信息共享的關鍵障礙。

3　業務協同驅動下的政務信息共享策略

跨越系統邊界、組織邊界和權力邊界，并不意味著消除這些邊界。跨越邊界的目標是建立一種機制讓“合適的信息”能夠穿過這些邊界，被不同的系統和不同政務組織所共享，進而促進業務協同。

3.1跨越組織邊界的協同業務流程化策略

跨越信息共享中的組織邊界，需要首先明確界定組織在信息共享中的關系與職責，并由此界定信息共享的范圍和程度。構建協同業務流程的目標在于明確政務主體間的協作關系，明確需要被共享或傳遞的政務信息范圍，減少不必要的信息共享。從形式上看，業務協同主要表現為橫向協同和縱向協同兩種形式。部分文獻將政務主體間的行政隸屬關系作為縱向協同和橫向協同的區分依據。在此，本文將縱向協同描述為業務流程中政務主體或業務間存在明確的時序關系（邏輯上的先后約束關系），而橫向則表示業務協同中政務主體或業務之間存在信息共享，但沒有明確的時序關系。

在協同業務流程的構建中，以縱向協同和橫向協同為基本形式，以業務主體、時序關系業務信息為關鍵要素，對整個業務流程進行細化描述。第一，以業務協同需求為基礎，設計部門內部的協同業務目錄以及跨部門、跨組織的協同業務目錄，以此明確與政務主體相關的協同業務。第二，構建多個政務主體參與的協同業務流程，針對每個業務流程，設計參與主體、子業務以及各項子業務之間的時序關系，以此明確各主體之間的業務協同關系；第三，對于各項子業務的信息流動進行描述，劃分政務主體的自有信息、需求的信息以及貢獻的信息，以此明確需要被共享的政務信息范圍，降低信息共享的風險。此外，協同業務的流程不只是政務主體間業務協作的形式化反映，同樣要成為流程中各政務主體需要遵守的一種協作準則。

3.2跨越系統邊界的政務信息資源產品化策略

跨越系統邊界需要在不同的信息系統之間搭建一個可行的管道或橋梁，將信息共享需求從邏輯層面落實到物理層面，推動不同系統之間的信息交換。在缺乏統一的電子政務平臺的情形下，需要設計可行的信息資源形式化方案，以便于信息資源在不同的信息系統之間流轉。政務信息產品化的目的在于讓政務信息依托于相應的載體，具有明確的內容邊界，強調的是信息資源的形式化和標準化。

從信息資源形式化的角度來看，共享的政務信息主要有文件型和數據型兩種外在形式，前者明確具體，后者則通常存在于信息系統中，沒有明確的信息形式。因此，信息資源產品化的重點在于對政務信息系統中的共享數據進行形式化和產品化。通過元數據技術實現數據集成，可以為信息共享提供一個可行的解決方案。［14］首先，建立面向政務信息資源的元數據標準。電子政務元數據作為元數據的一個子集，可以對政務信息資源進行結構化的描述，集成復雜的政務信息系統數據。其次，以數據挖掘技術為支撐，提高政務系統實現信息定制化服務的能力。隨著政務信息的規模化、復雜化，要在海量信息中實現有效共享，還需要能夠對海量數據進行挖掘，這也是政務信息資源產品化的重要組成部分。

3.3跨越權力邊界的政務信息共享補償策略

在政府機構內部，無償的政務信息共享，同樣不利于政務信息共享的推進。隨著政務信息管理成本和使用價值的提高，政務主體更加傾向于依靠組織邊界、權力邊界將邊界兩邊的信息分割開，這對于政務信息共享顯然是不利的。早在20世紀80年代，國內學者就展開了關于信息商品化的研究。然而，源于政務信息資源的特殊性，有償政務信息服務仍舊很難適應當前的政務信息共享與傳播環境。一方面是有償政務信息服務有礙于公平的市場競爭環境，例如政務信息提供給一個組織而不提供給另一個組織，則會使前者處于競爭優勢而后者處于競爭劣勢。另一方面政務信息商品化也缺乏完善的法律法規的支持和約束。因此需要在商品化策略之外，構建必要的政務信息共享補償策略以跨越權力邊界的阻礙。

3.3.1政策補償

要在制度設計上為開放的、共享型的電子政務系統提供更多的政策支持，鼓勵跨部門的政務信息系統共建，鼓勵政務信息系統開發過程中的信息標準化。此外，還應設計可行的政務信息共享效率評估方法，并將政務信息共享納入到電子政務績效考核中。通過政策鼓勵、績效考核等制度手段對政務信息貢獻者給予相應的激勵和補償。

3.3.2經濟補償

政務信息系統建設、政務信息管理都需要投入相應的成本，需要對政務信息貢獻者提供必要的經濟補償，以支持、促進其共享行為。這里的經濟補償不等同于商品化，它主要可以通過以下方式實現：一是優化政府部門在電子政務系統建設中的經費投入，對能夠提供信息共享的政務系統、政務組織或部門應給予更多的經費支持；二是將政務信息共享經費投入納入到各部門的年度經費預算中，允許在政務信息共享中進行跨部門的經濟補償協商，政務部門可以通過支付一定費用獲取其他政務部門的政務信息。

3.3.3互惠補償

依據互惠原則，鼓勵政務主體之間通過必要的承諾或是合作協議來實現相應的政務信息共享。互惠補償是政務主體結合自身資源優勢以及其他政務主體的合作關系，可以因地制宜地通過為其他政務主體提供必要的服務來獲取信息共享。例如政務主體之間可以通過信息互換、系統共建、業務協作等互惠合作方式，或是預期的承諾，以促進多方位、多層次的政務信息共享。

3.4促進政務信息共享良性運轉的監督策略

政務信息共享是一個系統性工程，既需要跨越系統邊界、組織邊界、權力邊界，同樣也需要為政務信息共享過程中出現爭議提供必要的解決機制，以此提供持續的驅動力，以保障政務信息共享的良性運轉。政務信息共享的驅動力研究，整體上可以將驅動力劃分為內部驅動力和外部驅動力兩類。外部監督是外部驅動力的重要組成部分，業務協同需求則是關鍵的內部驅動力。將業務協同與外部監督相結合，設計可行的監督策略將可以對政務信息共享起到直接的促進作用。

3.4.1基于業務協同的監督預警

以業務協同流程為基礎，明確政務信息共享的時序關系。在政務信息共享不充分、不及時的事項影響到協同業務流程推進時，當前政務主體或是政務信息系統可以向監督機構發出監督預警，監督機構根據自身的監督機制、協同業務流程的設計以及政務主體在流程中應該履行的義務開展具體的協調和監督工作，以促進政務信息共享的實現。

3.4.2監督中的仲裁機制

在監督預警工作中，需要一個監督機構來承擔相應的協調和監督職責。監督機構要擁有相應的用于履行監督職能的權力和工作機制，并獨立于所監督的協同業務流程中的各個政務主體。因此，對于政務信息共享中的監督機構的設計，各級政府的信息化建設部門對同級政務部門的信息共享提供支持和保障，同時通過對下一級信息化建設部門的約束，承擔起下一級政務部門信息共享的監督職責，此外，要建立相應的仲裁機制，對協同業務流程中信息共享進行監督，并在出現爭議時給予指導、協調和仲裁。

4　小結

信息共享和業務協同是當前以及未來一段時間，電子政務發展的關鍵所在。本文從分析業務協同在數據協同、知識協同、決策協同方面的信息需求出發，針對政務信息共享中的系統邊界、組織邊界和權力邊界，分析了跨邊界信息共享面臨的共享程度、利益補償和安全性等關鍵障礙。本文認為，以構建協同業務流程為基礎，通過實施政務信息資源產品化、利益補償和外部監督等策略，將可以對政務信息共享起到積極的促進作用。

作為一項系統工程，政務信息共享不僅需要技術層面的完善、業務層面的優化、制度層面的保障，還需要與當前的政務信息公開協同推進。在信息需求不變的前提下，政務信息公開的程度越高，則額外共享政務信息的需求相應減少。然而，政務信息公開并不能有效解決業務協同的政務信息共享需求，具有一定保密需求、時效性需求的政務信息還需要通過政務信息共享的渠道實現在不同的政務主體間的流轉。因此，本文從業務層面探討了政務信息共享的障礙與策略，但就其實現而言，還需要進一步研究政務信息共享與當前政務信息公開的關系，研究設計相對統一的策略，在推進政務信息公開的同時，協同推進政務信息共享。

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LI Ya-ping1，2
（1.School of Management，Hefei University of Technology，Hefei 230009，China；2.Anhui Economic Management Institute，Hefei 230059，China）

Information sharing is the premise and foundation to realize the business collaboration and the real demand for business collaboration forces the constantimprovement of the cross boundary information sharing in E-government. There are some key barriers to span，such as sharing degree，benefit compensation，security and so on，to cross system boundary，organization boundary and power boundary in government information sharing.In viewoftheproblems，the article puts forward the corresponding strategies.Firstly，it's necessary to build business collaboration process to clarify the scope of information sharing.Secondly，it's important to improve the exchangeability by the commercialization of government information resources.Thirdly，it's indispensable to establish compensation mechanism and encourage the sharing behavior of government subjects.Finally，it's vital to establish supervision institution and arbitration mechanism and ensure the operation of business collaboration process by means of supervision and early warning.

business collaboration；information sharing；electronic government；cross boundary

C931.6

A

1674-2362（2016）05-0042-05

（責任編輯丁平）

2016-06-05

安徽省高校省級優秀青年人才基金重點項目（2013SQRW115ZD）

李亞平（1982—），男，安徽長豐人，博士研究生，副教授，主要從事信息管理與信息系統研究。