建設法治政府離不開政府法治文化建設的支撐

文/王敬波

建設法治政府離不開政府法治文化建設的支撐

文/王敬波

“一切問題，由文化問題產生；一切問題，由文化問題解決。”①法治文化是法治政府建設的依據，法治政府建設也只有與文化相適應才能獲得持久的生命力。黨的十八大報告中明確指出到2020年實現小康社會宏偉目標的新要求，其中重要的一項任務就是“法治政府基本建成”，以執政黨文件的形式正式提出到2020年“基本建成法治政府”的重要任務。政府法治文化既是法治文化的核心，又是法治政府建設的關鍵，在某種程度上決定著法治建設的成敗。政府法治文化需要內化為人們內在的法律意識和法律思維，因為法律在實施的過程中也離不開人們內在的法律意識和法治思維的影響，人們心中有什么樣的法律意識就會有什么樣的行為。政府法治文化建設是法治政府建設的基礎，政府法治文化建設的程度也將決定著法治國家建設的廣度和深度，只有有健全的政府法治文化的支撐，法治國家建設才能具備堅實牢固的基礎；只有加強政府法治文化建設，才能真正實現法治政府的目標。

一、我國法治政府建設的發展進程

法治作為一種治國理政的方式，其在控制公共權力、保護公民權利、保障社會正義等方面的優越性，已經被普遍認同。法治政府的思想與實踐，已不僅是一種制度，同時也是一種思想理念，更在一定程度上深化為一種文化。因此，推進法治政府建設，既要重視制度建設的不斷完善，還要加強思想理念的灌輸和文化氛圍的營造。在我國，順應時代的呼喚和現實的需求，法治政府建設一直持續進行并取得豐碩成果。

（一）我國法治政府建設邁出了堅實的步伐

回顧我國推進依法行政建設法治政府的歷程，國家出臺的重要文件規定和法律法規為制度建設鋪就了一條堅實的路徑，在推進政府依法行政的進程中發揮著積極作用。

1978年黨的十一屆三中全會提出的“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”，表明了黨和國家進行法制建設的堅定決心。1990年10月1日實施的《中華人民共和國行政訴訟法》第一次確立了“民告官”制度，給政府機關帶來觀念上的沖擊，使行政機關認識到如果自身行為觸犯法律就會受到監督和約束，在我國民主制度建設上具有重要意義。1993年國務院的工作辦法中規定的“依法辦事，依法行政”第一次出現于政府文件中。而1995年1月1日實施的《中華人民共和國國家賠償法》把行政賠償作為一種法律制度確定下來。與《行政訴訟法》相比，1996年10月1日實施的《中華人民共和國行政處罰法》實際上是滲入到行政活動過程當中的全程規范，明確了行政處罰當事人的權利和行政機關相應的義務。1999年10月1日實施的《中華人民共和國行政復議法》是行政機關自身糾錯的一種法律制度，開拓了解決行政爭議的另一個渠道。1999年11月，國務院頒布《關于全面推進依法行政的決定》。在這個文件中，國務院將依法行政作為貫徹依法治國方略的重要內容，第一次全面地闡述了依法行政工作各個方面的具體任務和要求。1999年九屆全國人大二次會議修訂憲法時將“依法行政，建設社會主體法治國家”寫入憲法。2000年7月1日實施的《中華人民共和國立法法》規定了立法必須遵守的相關程序和規則。

2004年3月22日，國務院制定公布的《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》），標志著我國法治政府從法律思維到社會實踐的重大轉變，是理論和實踐上的重大突破。該綱要總結了改革開放20多年來政府法制建設取得的歷史經驗，第一次明確提出了要用十年左右的時間基本實現建設法治政府的目標，并制定了全面推進依法行政的七項基本原則，建設法治政府的六項基本要求和全面推進依法行政的七項任務和措施，是推進依法行政、建設法治政府的一面旗幟、一個綱領。之后，我國法治政府建設工作越來越朝著健康的方向發展。2004年7月1日實施的《中華人民共和國行政許可法》不僅對行政許可行為作出了規范，而且對設立行政許可的原則也作了規范，它還確立了信賴保護原則。2007年，黨的十七大明確提出，要全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家。2008年5月1日，《中華人民共和國政府信息公開條例》實施，開啟了行政公開的新篇章。2008年6月，國務院下發《關于加強市縣政府依法行政的決定》，對市、縣一級政府提出了進一步的要求，包括要求制定六個方面的措施和制度。隨著法治政府建設的深入，“法治理念”、“法治思維”、“法律手段”、“法治方式”等概念被明確提出。到了2010年10月發布的《國務院關于加強法治政府建設的意見》，對今后一個時期推進依法行政工作作出全面部署，從九個方面指出了各級政府依法行政必須完成的29項任務，并提出了加強法治政府建設八個方面的落實措施。2012年1月1日，《中華人民共和國行政強制法》頒發，這是保障和監督行政機關依法履行職責，保護公民、法人合法權益的一部重要法律。2012年黨的十八大再次重申建設法治政府的明確目標和時間表，明確提出了“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力”。這就為加強政府法治文化建設提供了新的發展契機。

（二）必須切實加強政府法治文化軟實力建設

從這些年推進依法行政、建設法治政府的進程看，制度建設對于規范行政機關權力的行使，促進行政機關依法行政，發揮了重要影響和巨大作用。同時，從“法治政府”到“法治理念”，再到“法治思維”、“法治方式”，可見，我國法治政府建設已經由目標到制度，由制度到理念和精神，并逐步落實于行為方式，層層深入。在《綱要》頒布已經十多年的今天，我們依然經常能看到這樣一幅景象：一方面是大量的有關推進依法行政的制度在陸續出臺，另一方面，大量與依法行政背道而馳的諸如暴力拆遷、城管打人等負面事件不斷發生，政府形象屢遭損害，公信力經受考驗。深入思考這種情況發生的原因，我們認為，與行政機關工作人員的法治思想、理念、素質等緊密相關。毛澤東同志曾經說過，人的因素是決定性的，任何法律制度，不管其制定得如何好，最后還是要靠人去執行的。鄧小平同志曾經深刻地指出：“加強法制的根本問題在于教育人”。上述種種現象迫使我們思考這樣一個問題：在全面推進依法行政加強法治政府建設的今天，我們在繼續重視加強制度建設的同時，是否還應考慮推進依法行政的另一個途徑，即在重視人的法治素質全面提升的前提下推進法治文化建設，從而形成一種政府法治文化，切實加強法治政府的軟實力建設。文化是一種觀念認識、思維習慣和行政方式。從這一意義上講，政府法治文化即依法行政文化，實質上是政府機關公職人員對法律制度的觀念認知、思維習慣和工作方式。因此，在當前形勢下，深入推進依法行政建設法治政府既要重視加強制度建設，還要注重人的法治思想、理念和素質的提升，對政府機關公職人員特別是廣大領導干部進行法治思想、理念、精神的灌輸，進一步提升其運用法治思維和法治方式解決實際問題的能力和素質。我們認為，深入推進依法行政，建設法治政府，應該實行制度和文化雙輪驅動推進模式。因此，應該一方面繼續重視加強制度建設，另一方面還要加強政府法治文化建設，注重提高公職人員特別是領導干部運用法治思維和法治方式解決實際問題的能力和素質。在這個過程中，“人”的重要性被凸顯出來，特別是高級領導干部運用法律思維和法律手段解決問題的能力，這對推進法治政府建設在理論和實踐上的進一步發展有著決定性的意義。

政府法治文化建設正是深化文化體制改革的重要方面。法治政府本身尤其體現了制度文化的成就，法治政府的建設更需要從大文化的角度切入，注重思想觀念、行為、制度、物態等多文化層面的融通與配合。因此，我們必須對法治政府本身的內涵和特點予以界定，并從中提取法治政府的文化內涵。

（三）法治政府具有深層次的科學內涵

“法治政府”是國務院制定公布的《綱要》首次提出的新概念。該綱要提出：“全面推進依法行政，經過十年左右（即2004年至2014年）堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府的目標。”十八大報告又以執政黨文件的形式正式提出到2020年“基本建成法治政府”的重要任務。從“建設法治政府”向“建成法治政府”的歷史跨越，意味著政府依法行政本身不是目的，“法治政府”才是終極理想。

學界對“法治政府”的內涵作出了多角度的界定嘗試：動態和靜態②、廣義和狹義③、形式和實質④。本研究采取描述性方式，從生成的角度對“法治政府”的產生基礎、運作過程和最終目標三個層面進行結構性界定。當我們試圖以生成的眼光、以結構的邏輯來界定“法治政府”，十八大報告對“法治政府”的描述給予了我們極大的啟示。

人民民主不斷擴大。民主制度更加完善，民主形式更加豐富，人民積極性、主動性、創造性進一步發揮。依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權得到切實尊重和保障。

十八大報告突出表達了“法治政府”的中國特點和時代語境。“法治政府”植根于“人民民主”，沒有“人民民主”的邏輯起點，政府運作的合法性與規范性就會失去根本性的依托和力量。“法治政府”的最終目標是“人權得到切實尊重和保障”，可見“法治政府”不是單純的技術層面建設，更有價值層面的目標訴求。若考慮到中國現代化變革的整體性，以及十八大報告將“法治政府”納入“全面建成小康社會和全面深化改革開放的目標”之中，則“法治政府”落實之“人權保障”便有了更宏觀的目標。“法治政府”的三層結構式內涵界定，闡述如下。

“人民民主”是“法治政府”的生成基礎和邏輯起點。只有人民才是國家主權的真正享有者，只有人民才是國家政權的唯一來源。只有確立了人民民主，法治政府才有了最基本的法理依據和價值屬性，即承認政府的權力源于人民，政府的合法性和正當性取決于人民的認可與承認。只有確立了人民民主，擁有和行使公權力的政府才會自覺限制自己的權力，才會成為有限政府，進而成為真正的法治政府。法治政府應時刻不忘自己擁有的公權力是以民眾的權利讓渡和公眾認可為前提的，這種權力是有限的，是要嚴格受到憲法和法律制約的。只有確立了人民民主，政府才能確立權利本位的執政理念，堅持為公民服務，成為服務政府、法治政府。法治政府只有首先確立人民民主或主權在民的思想理念，才能從根本上接受人民監督，堅持為人民服務，實現維護和保障好人民的合法權利。

（四）從政府法治文化層面看，依法行政是過程，法治政府是目的

“依法行政”是“法治政府”的核心環節和實現過程，推進“依法行政”基本就是建設“法治政府”的同義表述。前者是實現過程，后者是最終目標。按照構建法治政府的一般規律，只有培育與確立依法行政理念，并使這種理念轉化為依法行政制度和融入依法行政實踐，才能真正實現行政法治。因此全面推進“依法行政”所要遵循的原則便成了描述“法治政府”第二層面內涵的要素。《綱要》提出的“依法行政”的六項要求就是吸收世界先進理論成果并結合中國實踐，對“法治政府”形象的具體描述。包括：第一，合法行政，即法律保留原則。第二，合理行政的要求，即比例原則。第三，程序正當，即正當程序原則。第四，高效便民，即中國實踐的要求。第五，誠實守信，即信賴保護原則。第六，權責統一，即行政責任原則。

“人權保障”和“小康社會”是“法治政府”的實現目標。隨著“國家尊重和保障人權”被寫入憲法，人權成為我國依法治國和建設法治政府的必然要求，也是以人為本理念在法治政府層面的具體落實。此外，法治政府建設還有著基礎性的制度平臺意義，是政治、經濟、文化、環境等一切領域的保障基礎。2010年國務院公布的《關于加強法治政府建設的意見》就已經指出：“全面推進依法行政，不斷提高政府公信力和執行力，為保障經濟又好又快發展和社會和諧穩定發揮更大的作用。”黨的十八大報告更是將法治政府納入小康社會的整體目標。可見，如何處理好政府與市場、政府與社會的關系；如何落實政府經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的職能；如何善于運用法律手段管理經濟、文化和社會事務，能夠依法妥善處理各種社會矛盾等，都是法治政府在中國現代化轉型的宏觀背景下應實現的重要目標。中國現代化轉型的偉大事業要求，中國的法治政府不僅要有合法規范的一面，更要有支撐國家轉型和發展的積極作為。因此，如何在法治基礎上實現有作為的良法善治，進一步凝聚公信和民心，推動社會整體的和諧和小康，才是中國法治政府的落腳點。

隨著“法治政府”研究的深入，我國學者對“法治政府”特征也展開了豐富而有見地的討論，我們在吸取學界的有益成果的基礎上，⑤并根據本研究的路徑和側重而進行具體處理。根據上文對“法治政府”結構性的界定，將“法治政府”的內涵概括為：法治政府，是以人民民主為基礎，以依法行政為核心，以保障人權和推動小康社會建設為目標的現代政府，具體表現為民意政府、有限政府、誠信政府、責任政府和服務政府；其核心特征包括民意、有限、誠信、責任、服務。因此，人民民主的價值核心、依法行政的執法理念、人權保障的執法目標、小康社會的綜合要求等，無疑將是政府法治文化的核心組成。

二、政府法治文化在法治政府建設中的作用

政府法治文化建設是法治政府建設的重要一環，政府法治文化建設與法治政府的建設相輔相成，法治政府建設能夠為政府法治文化建設提供有力的支撐和社會環境，政府法治文化建設是法治政府建設的關鍵，可以從根本上推動法治政府的建設進程。政府法治文化建設在法治政府建設中具有舉足輕重的地位和作用。具體說來，主要體現在以下幾個方面：

（一）政府法治文化建設中的制度文化建設可以為法治政府建設提供強有力的制度保障

毫無疑問，法治政府建設需要制度的保障，只有具備健全的法律體制，有一整套科學、合理的運作機制，才能做到按照規范做事，防止恣意妄為。從現有制度體系上來講，我們已經建立了包含《公務員法》《行政許可法》《行政處罰法》《行政強制法》《行政訴訟法》《行政復議法》等基本法律以及行政法規和地方性法規的比較完善的行政法律制度體系。相關部門及時對法規、規范性法律文件進行清理，保證法制統一和政令暢通。這些基本上解決了政府依法行政有法可依的問題，夯實了政府的法治基礎。可見，制度建設對法治政府建設起著重要的推動作用，其本身也屬于政府法治文化在制度體系領域進行建設和探索的范疇。

（二）政府法治文化建設的觀念文化和行為文化是政府法治文化建設的核心

政府法治文化建設中的觀念文化和行為文化建設是政府法治文化建設的核心內容，也是推動法治政府建設的關鍵性因素。法治政府的建設也不僅僅取決于其法律法規制定得多或少，更要取決于其法律法規制度本身制定得是否良秀以及其實行得好壞，而這又特別要取決于公職人員，特別是領導干部的法律意識、法治觀念、法律精神的確立程度，法治行為方式的自覺程度，總括來說就是“人”的法律素養的成熟程度。政府法治文化建設，關注的是制度建設中的文化培育。徒法不足以自行，只有“人”才是一切文化運作的核心與根本。當下我國法治建設面臨的最大問題就是法律制度無法有效的實施。有法不依、執法不嚴、司法不公乃至惡意違法的情況十分嚴重。在這種情況下，增強公務人員的法律意識，提高公務人員的法律素養就顯得尤為迫切。

（三）政府法治文化建設的物態文化是法治政府建設的重要組成部分

政府法治文化建設的物態文化建設也具有其重要意義，這是制度、觀念以及行為文化在物態層面上的體現，是法治政府建設的重要組成部分。以便民和人文關懷的原則為例：從制度上而言，該原則更多地表現為法律規范的內容，如對行政行為時限的規定、相對集中行使行政許可權的規定都是以便民原則為指導思想的。對公務人員而言，該原則貫穿其行政行為與公務活動的一舉一動中。但是，就物態文化層面而言，該原則的表現方式顯然具有直觀性與現實性。如政府辦公場所的為公民提供的服務指南、為方便民眾而設立的等候室，甚至是免費開水的提供都是固化的物態，具有直觀性，這些都體現了行政機關的人文關懷。與觀念文化相對而言，物態文化范疇更多地體現為硬件方面，這些都為法治政府建設提供了環境上的支持和保障。只有不斷完善物化的硬件設施和配備，民眾才能因此真正受到實惠，行政行為才能真正實現依法行政的目標。

（四）政府法治文化建設中諸方面的內容必須形成良性互動態勢

在政府法治文化建設的過程中，這幾個方面的建設需要有一個良性的互動。如果這個互動中斷，政府法治文化建設的效果就要受影響。其互動關系表現在：第一，觀念支配行為，思想決定行動。樹立良好的法治觀念是踐行法治行為的前提和基礎。第二，制度對觀念具有培育的作用。良好的制度和規范影響和塑造著人們的思想觀念。很多良好的習俗，很有可能都是由最初的強制性的行為逐漸地變成人們自覺的意識和習慣。第三，制度對行為的約束作用。人們應當在現有的法律框架體系內實施法律所允許和鼓勵的行為。第四，物態文化是其他三種文化在物態方面的體現，同時對其他三者也有促進作用。因此，我們不僅要繼續加強立法工作，不斷健全現有法律制度作為工具，而且還需要從制度、觀念、行為以及物態等各個方面來努力推進政府法治文化建設。唯有如此，法治大廈才能得以建立。

（五）政府法治文化建設是推動法治政府建設的內在動力

政府法治文化建設本身屬于法治政府建設的范疇與內容，不僅如此，政府法治文化建設還應是法治政府建設的核心理念與深層底蘊，是推動法治政府建設的內在動力。一方面，政府法治文化建設在整個社會的法治文化建設中起到先鋒和引領的作用，對整個社會法治文化建設起到導向的作用，具有更為重要的意義。政府法治文化建設對于公民法律意識的提高和法律素養的培養具有倡導和鼓勵的積極意義。另一方面，法治政府的發展不僅僅取決于相關法律制度的構建，更取決于法治文化的靈魂和支撐。與西方法治政府由古典法治政府到近代法治政府再到現代法治政府的演進順序不同，我國由執政黨所領導的自上而下和自下而上的法治政府建設是一條跨越式的制度構建道路。在這一過程中，政府的作用尤為重要，而作為其成員的公務人員的重要性不言而喻。因此，我國的政府法治文化建設必須加強公務員隊伍，特別是領導干部隊伍法律意識、法治思維的培養，著力于提高公務員隊伍通過法律手段解決經濟社會問題、化解矛盾的能力。

綜上所述，政府法治文化建設不僅是法治政府建設的重要內容，其本身更是法治政府建設的內在動力和核心理念。我們應當準確認識和定位政府法治文化建設在法治政府建設中的重要地位和作用，不斷發展和完善政府法治文化，著力于提高公務人員的法律素養，從而推進法治政府建設的進程。

（本文作者系中國政法大學教授）

①錢穆：《文化學大義》，臺北中正書局1981年版，第3頁。

②劉靖華、姜憲利：《中國法治政府》，中國社會科學出版社2006年版，第136～137頁。

③朱德米：《當代中國法治政府建設的困境和前景》，載《衡陽師范學院學報》（社會科學版）2001年第2期，第9～10頁。

④申來津、李曉琴：《法治政府的本體追問與價值取向》，載《學術交流》2007年第3期，第34頁。

⑤學界有關“法治政府”特征的代表成果主要有：馬懷德：《法治政府特征及建設途徑》，載《國家行政學院學報》2008年第2期。郭學德：《“法治政府”的基本內涵及特征》，載《學習論壇》2005年第7期。葉敏、陶振：《論我國法治政府模式的內涵、特征與缺陷》，載《求實》2009年第5期。