公共政策制定中的女性參與
——以婦聯為考察對象

徐　芳

(中共山西省直機關黨校,山西 太原 030021)

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公共政策制定中的女性參與
——以婦聯為考察對象

徐芳

(中共山西省直機關黨校,山西 太原 030021)

摘要：現代社會中，婦女應參與公共政策的制定，發揮參與作用、監督執行作用，參與各級人民代表大會與政協會議。婦聯是婦女良好的參政途徑。發揮婦聯的資源優勢、組織網絡優勢、工作載體優勢，能更好地實現女性在我國公共政策制定中應有的作用，維護女性合法權益，促進社會進步。

關鍵詞：婦聯；公共政策制定；去行政化

一、婦聯參與公共政策制定的現狀

(一)婦聯參與公共政策制定的內容

1.參與作用。婦女聯合會是婦女權益的代表,倡導男女平等,亦同時維護少年兒童權益。婦聯參與有關政策的制定,本質上是女性參政議政。如果政府在政策制定的過程中沒有充分考慮性別因素,那么出現的政策結果就可能有不公平對待女性的情況。而婦聯參與政策制定則可以代表女性向政府輸入性別觀點,表達女性的利益訴求。進一步維護廣大婦女的合法權益,需要國家保持改革的正確方向,堅持優先發展經濟,同時兼顧社會公平正義的原則,通過制定保護弱勢群體的政策來引導社會公平正義發展。

2.監督執行作用。通過政策執行將政策所規定的內容轉化為現實,是檢驗公共政策正確與否的唯一標準。婦聯為了更好地實現宗旨,監督有關女性政策的制定執行,是婦聯作為社會團體的權利,也是應盡的義務,只有這樣才能及時發現問題,予以修改和彌補,促進相關政策質量的提高,切實維護女性的權益。

(二)婦聯參與公共政策制定的途徑

1. 參加人民代表大會

“各政黨、人民團體可以聯合或者單獨推薦代表候選人*選舉法第二十九條第二款規定”,這里的“人民團體”是指工會、共青團、婦聯等群眾團體。我國的一切權力屬于人民。人民通過全國人大和地方各級人大來行使管理國家和社會事務的權利。人大是我國的立法機關,婦聯單獨推薦代表候選人,參加人民代表大會,使女性代表進入權力中心,直接參與立法活動,利用人民代表的身份提出議案,反映婦女的呼聲,推進有關女性的政策進入政府議程,形成政策方案。

2.參與政治協商會議

人民政協,是中國人民愛國統一戰線組織,是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構,是中國政治生活中發揚社會主義民主的一種重要形式,成員包括各個社團、政黨和各界代表等。婦聯是代表婦女的人民團體,可以參加政協會議,并在會議中提出有關婦女利益的議案,也可對國家的政策法規提出意見和建議,參與地方事務的討論,間接地參與公共政策制定。

3.被政府征詢意見

政府的宗旨是為人民服務,政府的政策也應維護廣大人民的利益,在公共政策制定的過程中,為了使政策最大可能地維護絕大多數人的利益,政府會廣泛征詢人民群眾和社會團體的意見,或者通過會議來共同協商,有時甚至會直接邀請群眾組織成員參與行政決策。婦聯作為婦女組織凝聚了廣大女性的力量,她們大多是各行各業的優秀代表,同時婦聯歷史悠久,積累了豐富的工作經驗,可以通過各自的專業、技能和經驗,為黨和政府公共政策制定提供重要的理論和現實依據,建言獻策,提供寶貴的專業意見。

4.培養女性干部隊伍,影響政府的人事構成

近年來,各地出臺多項政策,意將婦聯培養成培育女性干部的搖籃和基地,并取得了很大的成就。改善婦聯工作,不僅要切實做好婦聯的各項本職工作,而且要善于借勢造勢,采取措施,把婦聯建設成培養女性干部的人才儲備基地,增強女性干部向外交流的機會。對于一些出類拔萃、符合國家干部任用條件的婦女,婦聯可以推薦到政黨組織、國家機關、企事業單位和人民團體中任職。進入決策機關的婦女可以直接參與決策,將女性權益納入考慮范圍中。一些決策活動,即使不能直接參與也可以將性別意識滲入決策圈,這樣也能提高決策活動中的性別意識,降低婦聯施加影響的難度,維護女性權益。

5.利用大眾傳媒

近年來,大眾傳媒迅猛發展,甚至一度被認為是立法、司法、行政之外的第四種權利。大眾傳媒包括報紙、電視、廣播、網絡等,具有傳播速度快、傳播范圍廣等特點,特別是網絡的發展,網民數量和手機用戶的迅猛增長,打破了信息原來“自上而下”的傳播方式。公民通過網絡媒體可以全面了解政治生活中的現象,看到有關政治評論人員對熱點時事的解讀,也可以在大眾傳媒上發表自己的心聲。婦聯與時俱進,認識到了大眾傳媒的作用,積極尋求與各大媒體的合作,擴大婦聯的影響。通過大眾傳媒婦聯擴大了自己的影響力和工作覆蓋面,為婦聯的工作創造了良好的社會氛圍。婦聯將女性利益通過媒體話語權傳播出去,引起人們的廣泛關注,形成強大的輿論聲勢,在網絡媒體上形成廣泛的討論,從而間接影響公共政策的制定。

二、婦聯參與公共政策制定的優勢及存在的問題

(一)婦聯參與公共政策制定的優勢

1.資源優勢

婦聯作為人民團體,與通常意義上的非政府組織不同,它是在黨和政府的支持下產生的,具有特殊的地位,履行著代表、反映和維護婦女權益的職能。隨著我國市場經濟體制的確立,社會利益逐漸呈現多元化趨勢,社會組織在維護自身利益的基礎上,也更加注重增強自我表達能力,參與決策活動的次數、頻率逐漸增多,效果也越來越明顯。婦聯的資源優勢主要表現在以下幾個方面:第一,婦聯的活動經費由政府財政撥款,婦聯干部參照國家公務員管理,擁有足夠的資金,而多數非政府組織資金來源渠道不暢,活動因此而受到限制,成員多是不計報酬的志愿者;第二,多數社會組織的成立需要符合政府規定的各項條件,并且審批程序復雜,但婦聯“自成立之日起就具備了政治合法性,比其他群眾團體更具影響力和號召力,婦聯的政治合法性在被稱為‘政府情懷’的社會文化環境(群眾對政府從歷史上形成的高度信任與認同)里更衍生出極具魅力的權威性”[1],它具備深厚的群眾基礎,被賦予極高的角色期待和角色威望;第三,婦聯對政府資金的依賴使得婦聯的工作大多圍繞政府工作方針進行,因而能得到政府的支持。

2.強大的組織網絡和工作載體優勢

婦聯組織機構健全,形成了城市和農村縱橫交錯的模式、立體開放的網絡、靈活多樣的活動載體。這些使婦聯牢牢地植根于婦女群眾。特別是新型的民間婦女組織大多以婦聯下屬組織的名義活動,基本囊括所有婦女的群眾組織使婦聯成為中國最大的，也是影響力最大的婦女組織。

3.職能廣泛,經驗豐富

相較于其他民間組織,婦聯具有悠久的發展歷史。在婦聯正式成立之前,我國婦女組織早已存在并發揮了極其重要的作用。在爭取民族獨立和解放的斗爭中,共產黨領導下的婦女組織為我國革命提供了穩定的后方基地。建國后,在經濟建設時期更是發揮了積極作用。婦聯在長期的工作中積累了豐富經驗,更易于開展工作,維護婦女利益和促進社會發展。

(二)婦聯參與公共政策制定中存在的問題

1.角色困境,行政功能泛化。婦聯是在黨和政府支持下產生,并且接受黨的領導的婦女團體,同時又是代表婦女利益的群眾團體,一直扮演著雙重角色,承擔雙重職能。在改革開放之前,婦聯是黨和政府的助手,幫助黨和政府宣傳政策、執行政策。改革開放以后,我國開始注重政府職能的轉變,發展社會團體,婦聯的角色定位問題和局限性也暴露了出來。

2.對黨和政府的依賴性過強。根據資源依賴理論的核心觀點“組織將會回應環境中控制關鍵資源的那些群體需求”。[2]婦聯不同于其他社會團體,依靠籌款捐贈,獲得經費,而是要依賴于政府撥款,因此潛意識上依賴為自己提供資源的環境因素。黨政部門掌握著婦聯干部的晉升、活動經費等資源,而且所能提供的資源也比上級婦聯可能提供的多,因此盡管地方各級婦聯要接受上級婦聯的領導,但地方和基層婦聯更多地選擇配合地方黨政部門的工作,過分強調管理任務,側重行政性的工作任務,削弱了婦聯在工作過程中群眾性的基本特征。

3.婦聯干部兼職化嚴重,缺乏專職人才。因為婦聯是社團組織,并不屬于行政部門,但是,婦聯又是在黨和政府的支持下產生,因而婦聯的干部大多是其他黨政部門中的工作人員兼職,他們平時在黨政部門中工作,同時還要承擔婦聯的工作。人的精力是有限的,一人身兼數職,必定導致婦聯干部疲于應付,真正涉及婦女問題的工作無暇顧及。

4.影響力不足。影響力的不足,一方面表現在公眾的認知上,我國政府公信力在一定程度上的不足,直接影響到黨和政府支持下產生的婦聯,很多人認為,婦聯標榜代表女性權益,但事實上它并不能真正爭取女性的權益;另一方面來自于婦聯自身的內部機制,如上所述,婦聯的政治優勢使得婦聯過分依賴黨和政府,因此更多的時候下級婦聯在上級和地方政府任務沖突時,一般會選擇優先完成地方政府的指令,婦聯的工作得不到很好的支持,不能真正代表廣大女性的權益,影響力削弱。

三、增強婦聯參與公共政策制定的對策

(一)明確角色定位,淡化行政色彩,發揮群眾團體作用

婦聯特殊的背景造就了婦聯的行政性,但是它又屬于非政府組織,所謂非政府組織就是指那些獨立于政府體系之外具有一定公共職能的社會組織,而婦聯顯然兼有二者的特點,角色定位不明顯,不符合我國社會改革和發展的趨勢,因此在以后的工作中,婦聯的行政色彩應當淡化,實現去行政化,轉變組織職能,明確角色定位,逐步脫離應由黨政部門承擔的工作,向真正意義上的非政府組織靠攏,這與我國政治體制改革的方向也是一致的。

婦聯明確自己的角色定位,帶來的結果就是對黨和政府的依賴性降低。非政府組織是自給自足的組織,資金來源于籌集和捐獻,盡管可能會因為資金不足而活動困難,但是降低了自身對黨和政府的依賴。改革之后,組織的干部隊伍可以自行培養,自行招聘,或向社會公開招聘專業人才,從而達到對組織的有效管理,實現組織宗旨。

(二)加強專業人才培養

我國婦聯專職化人才嚴重缺乏,干部的年齡結構、文化結構、思想觀念和服務協調能力不能適應新的社會需求,應拓寬婦聯組織成員的來源,引入專業人才,積極吸納社會志愿者。首先,婦聯應該積極吸納掌握專業知識,熟悉組織機構運作和擁有先進信息技術的優秀人才;其次,充分發揮婦聯的非政府組織性質,吸引廣大社會志愿者積極參與到婦聯的各項活動中;最后,要加強婦聯成員培訓,提高其文化水平和專業技能,吸收先進思想觀念,把婦聯培育成一個真正代表廣大婦女利益,促進社會進步和發展的社會組織。

(三)拓寬婦女群體利益表達渠道,提高社會公信度,增強影響力

當今時代是信息時代,只有充分有效利用大眾傳媒,才能緊跟時代潮流。婦聯利用自身的優勢,與媒體合作,合理地利用大眾傳媒,可以有效提高婦聯的影響力。此外,婦聯可以加強與其他民間團體的合作,降低運作成本,實現合作共贏。目前我國政府改革的趨勢是轉變政府職能,充分發揮社會團體的作用,國家對社會團體的支持加強,因此各社會團體如雨后春筍應運而生。在這種情況下,婦聯就需要與其他社會團體合作,與具有相同宗旨的社會團體聯合在一起,合作共享資源優勢,減少運行成本,從而實現雙贏的局面。

四、結束語

本文通過對我國婦聯參與公共政策制定的現狀及問題分析可以發現,婦聯在我國公共政策制定中發揮著很大的作用,但是存在著行政色彩濃、專業人才缺乏、影響力減弱等問題。由于歷史原因和角色定位等因素的影響,在我國現行政治體制和政府組織中,女性參政程度不高,因而通過非政府組織參政議政是女性參政的重要途徑。針對參與公共政策制定中存在的問題,婦聯應尋求針對性的有效對策,幫助拓寬和完善女性參與政治活動途徑,實現女性在我國公共政策制定中應有的作用,維護女性合法權益,促進社會進步。

參考文獻：

[1]李莉.和諧社會中的婦女非政府組織:角色、作用與行動[M].中國社會科學出版社,2012.

[2]杰弗里,薩蘭奇克.組織的外部控制[M].北京:東方出版社,2006.

[責任編輯：姚曉黎]

收稿日期:2016-05-27

基金項目:2015年度國家社會科學基金項目“歷史唯物主義社會形態理論視域下的當代社會發展研究”(15BKS047)

作者簡介:徐芳(1975-),女,江蘇沛縣人,中共山西省直機關黨校講師,研究方向:公共管理。

文章編號：2096-1901(2016)04-0011-03

中圖分類號：D442.6

文獻標識碼：A

Women Participation in Formulation of Public Policies——Taking Women’s Union as Study Object

XU Fang

(Shanxi Provincial Party School of CPC, Taiyuan 030021,China)

Abstract：In the modern society, women should participate in the formulation of public policies, play the role of participation and supervision, and attend the People’s Congress and the Political Consultative Conference at any level. Women’s Union is a fine path of political participation. Exert the advantages of resources, organization network and work carrier of women union, we can better reflect women’s role in our formulation of public policies, maintain women’s legal rights, and promote social progress.

Key words：Women Union；formulation of public policies；non administrative