以“大部制”改革推動基層社會體制改革不斷創新
——深圳市羅湖區南湖街道、社區體制改革的實踐探索

劉振杰

以“大部制”改革推動基層社會體制改革不斷創新
——深圳市羅湖區南湖街道、社區體制改革的實踐探索

劉振杰

在現代社會，街道、社區是承載人們生活和工作的主要載體，是維護社會和諧穩定的重要防線，在協調社會關系、規范社會行為、化解社會矛盾等方面有著不可替代的作用。新世紀以來，隨著居民群眾對公共服務需求的轉型升級，社區管理體制不斷演變和創新、基層民主自治工作不斷推進，社區管理和服務品質也不斷得到提高。與之相應，在一些影響工作效能充分發揮、不符合時代要求的制度體制環節，亟待通過改革加以理順。

一、改革的動因

社區層面：（1）社區工作站不堪重負。雖然社區工作這幾年的隊伍在不斷壯大，但由于幾乎每個社區工作站忙于應付各類事務性工作，一旦遇到某些重大或者緊急問題需要處理時，社區工作站的力量就顯得十分薄弱。（2）社區居委會日漸邊緣化。在社區工作站頭緒十分繁雜、任務日益繁重的同時，名義上具有自治色彩的社區居委會則處于日益萎縮或者逐漸被邊緣化狀態，其法定自治功能得不到充分發揮。（3）社區各類組織職責關系不清。社區黨組織、社區工作站、社區居委會、社區服務中心和其他社會組織職責邊界不清晰，資源整合力度不夠，工作上相互掣肘，關系很難協調。（4）各類臨聘人員不斷增加。財政供養壓力大，隊伍管理問題較多。（5）社區服務中心和各類社區社會組織成長空間狹窄，其作用得不到充分發揮。

街道層面：（1）街道辦的科室過于分散，職能交叉重疊嚴重，在服務轄區居民過程中行政成本過高，服務鏈條過長，推諉扯皮的現象時有發生。（2）街道領導干部深入基層，了解社區不夠深入，對掛點社區“蜻蜓點水”，浮于表面。（3）黨委與群眾的粘合度不夠，群眾對黨員的認同度嚴重不足。街道與社會各界的溝通和相互了解不足，融合度不夠。

二、社區體制改革的實施

為了強化社區建設，從2008年至今，南湖街道以購買服務的方式引入社區服務中心和專業社工開展社區服務，通過項目資助扶持鼓勵居委會開展居民自治與自助互助服務，推動社區工作站協助政府開展工作，強化社區建設。2014年9月，在羅湖區各職能部門的大力支持下，南湖街道開始社區治理體制改革試點。

社區改革的內容主要有以下幾點：（1）“三定”。即“定責、定崗、定人”，把原社區工作站以及房屋租賃綜管人員進行整合、分流，梳理社區治理的七支力量，配備或者分流社區黨委專職人員、工作站專干、網格員、社區居委會專職人員等四類人員，強化社區黨委領導核心作用以及居委會自治功能。（2）“瘦身減負”。改革后，社區的工作事項由原來的188項減到80余項，社區人員由原來的288人初步整合為241人：9個社區工作站精簡至90人，減少了45%。（3）探索實施社區黨委書記、工作站站長分設制度。為了加強基層組織建設，最大限度發揮基層黨組織的作用，實行社區黨委書記兼任居委會主任，而不再兼任工作站站長。（4）結合社區體制改革試點工作，街道辦探索建立處級領導兼任社區綜合黨委“第一書記”工作制。明確“第一書記”是社區黨委工作的第一責任人，對所在社區綜合黨委、社區工作站、社區服務中心的工作負責全面指導和監督。

三、南湖街道體制改革的經驗做法

2015年1月，市委辦、市府辦印發《深圳市基層管理體制改革指導意見》，明確要求各區開展街道“大部制”改革。針對原有內設科室存在職責不清，工作效率不高，形不成合力這一問題，南湖街道黨工委于2015年7月，率先試點推進街道“大部制”改革。2016年3月21日，羅湖區召開街道“大部制”改革動員會，在南湖街道過去九個月成功試點的基礎上，在全市首推街道“大部制”改革。

具體做法如下：

1.通過完善體制機制，使街道在“物理”向“化學”的變化中回歸本位

一是合并“同類項”，將職能相近、交叉的科室進行整合歸并。科室整合工作并非簡單科室疊加，或者人員合并的所謂“物理變化”，而是要通過理順部門之間的關系，明確部門之間的職責，探討部門之間如何通過科室整合，力求形成一種“化學變化”，不斷提高工作效果，做到人盡其才。

二是全面梳理街道職責，優化機構設置，進行系統、全面改革，最大限度激發基層活力，推進基層管理體制法治化、科學化、規范化。探索運用“以任務為塊，淡化科室邊界，實現人員調配使用”的模式，打破了原有的利益格局和工作方式，要求各部門之間加強協調配合，站在更高的起點、圍繞大局開展工作，妥善解決好改革中的問題。

三是以整合街道人力資源，優化職能配置為突破口，以服務轄區單位、服務企業、服務居民群眾為重點，建立與街道、社區工作相適應的體制機制和工作職責體系。

四是積極探索建立權責統一的工作制度。結合街道事業單位改革等工作，構建權責明晰、權責一致、廉潔高效的政府運轉體系。健全條塊分工制度，按照條塊不重疊、不交叉、有協調的原則，明確各類主體的職責權限，確保改革期間秩序不亂、工作不松、隊伍不散、國有資產不流失。

2.通過淡化科室邊界，使部門在“巴掌”變“拳頭”中凝聚合力

首先，“綠色原則”在《民法總則》中的確立奠定了環保理念對各分編的統攝地位，為私法引入私人環保義務提供了邏輯前提，為私法與環境保護法的銜接搭建起了制度橋梁。畢竟，民法基本原則是立法解釋的準則［11］23，決定了有效利用資源并防止生態破壞，已成為“物權編”的重要使命。［6］鑒于物權作為私權的本質屬性，“綠色原則”宜首先確立為對物權取得和行使行為具有一般指導意義的限制性規范，既明確物權人的一般環保性義務，亦對“物權編”構筑彰顯“綠色原則”的具體規范體系意義重大。

街道科室整合后，打破了以往科室各自為政、單打獨斗的工作模式，各部室根據人員特長、專業進行整體調配，使每名工作人員做到既有分工、更重協作，進一步淡化了科室邊界，實現了部室內部大融合，做到了“上面一條線，回來分成片”，“下去一把抓，回來再分家”，形成“服務群眾一股繩，基層治理一盤棋”，促進了街道重點工作的高效率推進。

3.通過強有力的考核機制，使效能在“一般”變“一流”中充分彰顯

一是創新基層民主協商載體，保障群眾主體地位，暢通監督渠道。“分管”領導變“直管”領導,部室負責人直接對部室人員進行調配，實現扁平化管理，在由“多頭”變“統籌”中強化績效管理。

二是強化崗位責任意識。依托區人力資源局對街道科室設置的各類崗位名稱，結合街道實際，編制機關科室各類崗位的說明書，明確崗位職責，為進一步科學、規范執行績效考核、能力提升培訓等工作提供依據。通過人員交叉使用，有利于機關干部一專多能，多崗位鍛煉，提高綜合素質。

三是實施崗位績效考核制度。變定性為定量的績效考核方式，客觀、全面、科學地評估基層工作實效，激發基層工作人員的積極性。強化了崗位績效金考核、公職人員日常考核評價、適崗能力測試等獎優罰劣機制。

4.建立以需求為導向的服務機制，增強黨和政府與群眾的粘合度，提升基層工作的滿意度

一是注重民意訴求。以社區融合為目標，推動社區由“陌生人社會”向“熟人社會”轉變。大力開展“三民（聽民聲、表民述、解民困）”工程、黨員“亮身份、做服務、樹形象”活動，推進法治街道建設等系統工程。通過開展“開放式述職評議”大會，建立“民意民智協調委員會”，打通了街道與轄區各界溝通的新渠道，使之成為街道體察民情、了解民意、匯聚民智的聯絡平臺，實現了群眾需求與街道發展的有效對接。

二是探索推進基層工作規范化和標準化建設。通過全面貫徹ISO質量管理理念和認證體系，南湖街道逐步建立了標準化、常態化、高效化的行政服務機制，服務質量也明顯提高。通過對管理流程、工作流程和窗口服務流程進行再造，促進工作效率提高。

5.推進人員、經費等向基層一線傾斜，保障基層工作基礎，使社區居委會的功能日益得到強化

一是做大做強社區居委會。社區體制改革后，社區居委會的功能得到強化。通過充分利用居委會一線服務的便利性，建立“左鄰右舍”熟人網絡，弘揚鄰里精神，開展互助活動。各社區建立特殊群體及困難家庭檔案，積極開展關愛扶貧工作。

二是發揮居民議事會作用。居民議事會每月定期召開會議，對居委會財務支出等重大事項進行研討決議，真正實現協商民主。

三是社區社會組織的培育實現百花齊放。孵化社會組織，激活居民自治，各個社區社會組織在民生事務部以及社區居委會的指導下開展與民生息息相關的活動，真正做活社會組織，為民做實事做好事。

6. 努力打造共建共治共享的治理格局，調動各類主體參與“美麗南湖，共同營造”工程

一是多主體力量參與環境整治。改革后，通過制定《南湖街道城市管理工作體系建設方案》，整合執法隊、城管科、社區城管專干、清潔公司、協管員、網格員六支隊伍，以及協調物業管理公司、經營主體單位，形成“6+2”管理模式，以向西、口岸、人民南、和平片區為塊，合理分配行政、執法力量，高效、快捷處理片區內城市管理中出現的各類問題。調動各類主體積極性，使其自覺參與到市容環境整治工作中，讓老百姓實實在在感受到“小區深度潔凈，城中村整潔有序”等市容環境的變化。

二是充分發揮物業公司參與社會治理的作用。南湖街道辦聯合羅湖區相關職能部門，建立了物業服務企業在物業管理、公共安全、網格化管理工作等方面的負面清單，落實物業服務企業履行城市社會治理工作責任。全面推動以“1（物業管理公司）+N（社區黨員、社區領袖、熱心人士）”形式，建立社區兼職消防隊和消防隊聯合會。街道辦黨群綜合部將各社區物業服務企業開展社區治理的情況，納入每月的動態績效考核。

（三）南湖街道“大部制”改革成效顯著

一是工作效率大大提高。通過各種資源的有效整合，使業務流轉時間大大縮短，機構運轉成本大大降低，也有利于資源共享和人員統籌，促進中心工作高效率推進。二是居民滿意度大大增強。借助街道工作機制改革及社區治理體制改革，南湖街道力圖打造“服務型、法治型、效能型”街道。根據第三方社工服務機構對街道社區進行的調研反饋顯示，對比街道和社區體制改革前后，社區居民對街道及社區的評價明顯提高，轄區居民獲得感、滿意度和信任度大幅增強。

四、思考與啟示

（一）深入推行街道工作體制改革已經成為加強基層黨組織建設，強化基層黨的領導的重要抓手

南湖街道黨工委創造性地提出了建立基層黨建質量認證體系的整體架構和核心內容，目的是強化基層黨組織在基層治理創新中的核心領導和統籌協調作用，通過強黨建促治理，不斷提高基層治理科學化、現代化水平。通過大力推進街道社區機構改革，理順工作關系，正是加強基層黨組織建設，強化基層黨的領導的重要抓手所在。

（二）推行街道工作體制改革是發揮治理平臺作用，推動解決基層治理難題的必然選擇

習近平總書記曾經指出：“基層工作很重要，基礎不牢，地動山搖。社會治理的重心必須落到基層，社區服務和管理能力強了，社會治理的基礎就實了。”正因為街道辦事處的特殊地位，能否很好地發揮其應有的職能，將直接關系到政府在老百姓心目中的形象。因此，深化街道工作體制改革，也就成了破解基層治理難題的必然選擇。

（三）推行街道工作體制改革成為社區減負破題，強化公共服務的核心重點

一直以來，社區工作站為了應付各類檢查，無暇開展針對轄區居民的各項服務。要實現社區的減負到位，必須相應地開展街道工作體制改革，才能使街道和社區回歸為轄區企業和居民提供服務的本位職能。對此，全面清理社區事務，界定街道、社區職能，理順“街區”、“街社”關系是這次體制改革的核心。因此，需要科學規劃街道管理體制改革的發展方向，讓街道回歸到職責本位——提供公共服務。基于這種考慮，南湖街道辦積極培育社區服務性、公益性、互助性的社會組織，發揮業主委員會、物業管理機構、駐區單位的積極作用，引導各類社會組織、志愿者參與社區管理和服務，推動社區服務業健康發展。通過社區管理體制改革，使基層自治與服務能力同時得到強化，基本形成“服務主體大整合、服務客體全覆蓋、服務內容多樣性、服務形式互動化”的大服務格局。

(作者系民政部政策研究中心研究員)