契約精神：基層社會治理創新的制度內涵
——基于浦東新區基層社會治理創新的實踐

李桂花（上海社會科學院 經濟研究所，上海 200020）

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契約精神：基層社會治理創新的制度內涵
——基于浦東新區基層社會治理創新的實踐

李桂花
（上海社會科學院 經濟研究所，上海 200020）

[摘要]創新能力的激發和社會穩定的需求都需要基層社會治理創新。在這方面，上海浦東新區走在最前沿。浦東的一些創新經驗，能夠看出基層社會治理的亮點、瓶頸和未來突破的方向。本文在浦東案例的基礎上，結合奧斯特羅姆的公共治理理論，提出了契約精神的培育作為中國基層是社會治理創新的立足點。而法治化是培育和實現契約精神的制度保證。

[關鍵詞]基層社會治理；法治化；契約精神

一、基層社會治理創新的意義

社會治理是一個系統工程，分宏觀和微觀層次。社區則是社會治理系統的基本單位，社區治理體系和治理能力現代化是國家治理體系和治理能力現代化的基石。所謂基層社會治理創新，即是從“管理”向“治理”的演進。

管理同治理之間的區別，有學者從國家權力與社會權利的互動關系角度做了分析，提出“管理”體系以政府為主體的自上而下的協調方式，其他主體依賴和服從于政府的權威。“治理”則強調多元主體之間是平等參與、協調合作的關系，他們之間是平等的交易地位，服從于共同利益（張艷國等，2015）。從交易主體的特征來看，筆者認為，“治理”與“管理”的本質區別在于“自治”和“同理”，在自治組織的自主博弈基礎上形成了共同遵守的規則，并且各方自愿讓渡一部分權力來成立一個強制機構來執行規則。這個規則能夠持續執行的關鍵在于共同意識和契約精神，即“同理”。

治理與管理，各有利弊，適應不同的社會經濟條件，也會產生相應的制度效應。制度本身是一個雙刃劍，而且有自我強化的機制，這就是新制度經濟學談的“路徑依賴”。在外部條件沒有大的沖擊的時候，一個社會的系統內部的各個制度之間形成了一套平衡機制，相互制衡、相互扶持，受社會整體意識的支配，非常穩固，所以局部的改革難以徹底，因為要沖破重重的制度約束。反過來，如果要實現改革紅利，比如“大眾創業”、“創新型國家”等制度創新，也需要各個領域的改革的配套支持。當前，在宏觀面的改革全面鋪開、市場化改革正在攻堅過程之際，基層社會治理領域的創新，是一個關鍵。

一個良好的基層社會治理結構，本身就是孕育和激發企業家精神的土壤。在一個平等、自主、協同的社會結構中，自然容易產生交流和溝通，容易相互學習，容易在互動中試錯，容易形成主見，形成包容失敗、敢于展現自我價值的社會風氣，這些都是科技創新的軟環境。硬環境好建設，軟環境的培育是非常艱難的，因此社會治理創新是一個艱苦的過程，要避免走GDP增長模式的老路，避免后發劣勢，真正認識到制度的真正內涵是共有信念，而共有信念是沒有對錯二元的對立的，只是協同共融的過程，循環累積的制度創新過程。

二、浦東新區基層社會治理創新的幾個亮點

黨的十八屆三中全會提出“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”黨的十八屆四中全會從建設法治社會的高度出發，提出了“推進基層治理法治化”的新任務新目標，肯定了社會自治組織、自治規章在構建多層次多領域依法治理中的重要作用。

浦東的社會治理水平在全國處于領先地位，主要成果表現為：（1）社會救助水平顯著提高。“十二五”以來，累計投入城鄉低保資金21.55億元，共救助575.02萬人次；（2）基層社會建設管理進一步健全。表現在村（居）自治不斷深化，城鄉社區建設全面推進；（3）社會組織健康發展。浦東新區已被評為“全國社會組織建設新示范區”；（4）社工人才隊伍不斷壯大，營造了社工人才干事創業的好環境（陶希東，2015）。

幾年來，浦東在強化基層民主自治建設方面，逐漸形成了社區、社工、社會組織的三社聯動體系，出現了一些居民和村民自治組織和社區共治的形式，體現了居民自主平等參與公共事務的意識。今日的浦東，在雙自驅動下，隨著人口大規模增加，社會經濟發展多層次多樣化，公共管理服務的壓力越來越大，基層社會治理亟須加大創新力度。

2014年，浦東出臺了《浦東新區關于進一步創新社會治理加強基層建設的實施意見》，結合社會治理突出問題，推動了包括張江管鎮聯動等24項改革措施。在推進基層社會治理方面，筆者認為有幾個亮點：

（一）清晰政府考核標準，激勵其推動社區共治的意愿

政府的作用，在中國是不可忽視的。能否有效地激發政府的積極性，是基層社會治理創新的關鍵。社會治理和政府領導，不是二元對立的關系。而是在政府領導中促進社區自治和共治，通過自治和共治來提高治理水平，從而對政府的管理起到正面的監督和輔助作用。以經濟學的觀點看，每個人都是追求自利最大化的，有自己的利益追求，這是正常的，官員也不例外。因此，政績考核的標準就至關重要。有科學合理的考核標準，才能激發基層官員的積極性，去積極有為地推動制度創新。這與第一條的法治化建設相輔相成。一個是激勵，一個是約束，二者缺一不可。

早在2007年，浦東新區已取消街道招商引資功能，2015年3月，浦東在張江鎮率先試點推出“管鎮聯動”，取消鎮政府的招商引資職能，由開發區管委會把經濟開發功能統起來，鎮把開發區范圍的社會管理統起來。在三個多月的試點后，浦東新區推廣了試點范圍，推動了新一輪基層體制改革，重構基層的社會治理架構，街鎮職能定位為社會治理職能，體現在“公共管理、公共服務、公共安全”。

在合理界定考核標準后，基層政府可以成為推動社區共治的積極力量。例如，滬東新村街道的居委利用“聯席會議”等平臺，引導居民參與自治，探索社區共治的新模式。由黨總支牽頭，定期召開居委會、業委會、物業公司、社區民警等組成四方“聯席會議”機制，為居民辦實事（滬東，2015）。張江鎮的居委會實施的是以居委會為主導，包括居民、物業、業主委員會、商戶等各方利益在內的共治。

（二）鼓勵自治組織發展和結盟，增強社會治理的創新動力

居村層面可以因地制宜地深化推廣合慶鎮村民自治“1+1+X”模式，促進居民自治。2014 年9月起，浦東新區在全區所有村推廣合慶鎮村民自治‘1+1+X’模式。”即黨組織領導加《村民自治章程》以及相應的實施細則。

在自治組織的發展提升方面，浦東塘橋的經驗值得借鑒。塘橋街道的社區共治平臺，發揮了街道辦事處、社會組織、社區委員會、業委會、物業企業的不同作用，制定共同規則，解決民生難題。例如，“停車難”是交通管理中的瓶頸問題，塘橋街道近年來發揮社區共治的作用，在全市率先推出的“潮汐式停車”，圓滿解決了這一問題。2012年初，塘橋街道開始嘗試“錯時停車”，是“潮汐式停車”的起步和雛形。基本思路就是讓商務樓和居民小區“結對子”，利用時間差，交換資源。然而，一旦實施起來就發現很多實際困難，如收費標準、身份驗證等。最終，經過多次實踐和在社委會平臺上的討論、表決，形成了《塘橋街道“潮汐式”停車公約》。通過“潮汐式停車”，額外產生的一部分停車費用來補充小區的維修基金，由業委會規劃如何使用這筆資金。經過三年多的實踐，塘橋轄區內兒醫中心等23家單位，與周邊小區簽訂了停車協議。目前，塘橋社區實施“潮汐式停車”的潮汐點已經達到25個，停車位1700多個。

社會組織的作用，在社區共治中起到了關鍵的作用，與政府形成有效的協同。“塘橋物業服務社”的專業化服務供給、差異化需求發現在其中發揮了不小的作用。在項目制定之初，服務社就展開了實地調研，查明社區停車“大數據”，并在項目的執行過程中進行跟進與評估。與此同時，服務社還扮演了一個協調員的作用，在各個場合協調各方訴求，化解矛盾。

根據“潮汐式停車”的思路，處理各類社會問題的社區自治方式日益增多。如“限時菜場”、解決就業難的“青年群體創業孵化”，把社區衛生服務中心、居委會、志愿者等力量組成的團隊試行的“項目化”養老方式……“潮汐式”帶來的社區共治、居民自治，已經在更大的層面被實踐。

2015年10月，浦東塘橋自治聯盟成立大會在塘橋社會組織服務中心舉行，為塘橋自治組織的培養與指導提供了優質的平臺。自治聯盟把游離分散在各個居民區的各類自治組織、自治團隊凝聚、召集在一起，同時引導、發掘、培育和打造更多居民和更多的資源參與到小區治理中。

（三）發揮專業社會組織的作用

自治組織在發展中可以發揮專業組織的作用，提升專業化水平。比如，“草根”團隊能力無法滿足專業化、差異性更高的社區服務需求，項目運作缺乏完善的監督評估機制等問題。因此，應扶持和積極引入第三方專業社會組織力量。這方面，陸家嘴“自治金”項目在2015年有了新的突破。

陸家嘴街道“自治金”項目開始于2010年，當年浦東新區政府對新區各社區居委會工作經費增加，這成了“自治金”啟動的契機。“自治金”經費來源于新區財政預算安排和社會定向募集的專項資金，專門用于補貼居民自治的相關工作。‘自治金’模的實施，有很多的創新意義，對基層社會治理起了很好的帶頭作用。一方面在決策方式上由過去的自上而下的‘替民作主’改為自下而上的‘由民作主’，可以有效避免信息的扭曲；另一方面，在公共服務供給上將政府單一供給模式改為多元供給模式，更加民主，打破了壟斷。4年來，“自治金”在激活基層自治活力、提升自治意識、培育自治項目等方面做出了不少成績。2015年，陸家嘴街道推出了“自治金”2.0版本，從幾個方面進行升級。（1）進一步明確了居民區黨組織、居委會、居民以及社會其他成員在基層中的角色；（2）從自治項目立項方向到立項議題過程呈現透明化；（3）引入專業社會力量培育自治團隊；（4）進一步規范‘自治金’項目運作的機制。不僅如此，自治項目在申請的過程中也有專業的社會組織參與其中進行審核。

升級后的2.0版，成立了‘上海浦東新區公共服務模式凝心聚力社區發展公益基金會’，發動社會組織參與社區事務的治理，不僅匯集了社會資金進入社區服務，而且可以更好發揮社會組織的專業優勢（侯莉娜，2015）。

三、基層社會治理創新的深層思考

（一）注意行政力量的擠出效應

當前，基層社區治理創新，誰在推動？是政府。而政府就必然面臨著在政績的考核標準問題。我們擔心的是，正如中國基層政府在發展經濟中的作用一樣，在政府推動社會治理創新過程中也會出現雙刃劍的效應。GDP考核體系導致了政府主導下的經濟高速增長，同時也導致了大量的“面子工程”、資源浪費。同樣地，如果政績意識不改變，或者說沒有科學的政績考核標準，勢必導致在社會建設領域出現同樣的結果。因為制度的本質是人心，用制度經濟學的語言即“共有信念”。青木昌彥的研究表明，社會是有相互制衡的“域”構成。如果共有信念不改變，單個域的變革是難以持續的。

行政力量雖然在一定程度上緩解了社區建設與治理過程中的法律供給不足、立法手段滯后的矛盾，起到了應一時急需的作用，但從長遠來看，只能是過渡手段。目前來看，“長效性的整治”代表著更多的政府資源的投放，和更加嚴厲的管制。這種以資源投放為動力、以政府單一主體、方式自上而下的模式，如果沒有法治和社會結構的支持，終將因交易成本過高而難以為繼。更關鍵的是，政府力量在推動社會組織形成和發展過程中，也會更加強大和強勢，那樣一來，一方面在培育社會組織，另一方面則會擠出自治和共治精神。因此，要警惕像GDP一樣把基層社會治理創新變成政績工程和面子工程，從而讓手段顛覆了目的。

（二）不要落于末端治理

社區自治規約的合法性，既來源于國家正式法律法規對社區自治權的認可、賦權和保障，同時也來源于社區居民認同、擁護和遵守，社會規約與國家正式制度之間是一種相輔相成的互動關系。社區自治規約制定、討論、修改、實施的過程，體現了居民民主意識、參與意識、合作意識、自治意識的逐步成長發育，是社區居民民主地、自主地參與社區建設和治理的過程，與社區民主政治發展具有內在一致性。

相反，如果沒有基本的公民意識，再好的治理機制也會流于另一種形式的行政機制。這就是“后發劣勢”難題。治理的根本在于人心，人心的根本在于理性程度。如果不能提升公民意識，也就是個體的理性程度，那就會出現社會治理的“面子工程”，還是一個平面演化的制度，而不是自組織。

所以，我們在社會治理模式的創新中，要注意源頭治理。不是對著依賴政府的個體居民引導自治和法治，而是真正通過制度建立起平等參與的社區自治和共治機制。這個瓶頸的突破點在于政府社會組織和個體的多元化主體結構的建立。政府可以自己組織，也可以購買社會組織的服務，聘請第三方專業社會組織在社區開展交流與培訓，給居民和志愿者培訓居民自治的內容，其中包括自治的概念、理念，并從專業化的角度告訴我們要怎么開展自治項目，提高居民的自治意識等。

（三）切實轉變思維方式

社會治理的創新，最重要的是要發揮多元主體作用，也就是公民意識基礎上的自治和共治組織。政府力量有限，社會治理機制的創新，關鍵在于培育和鼓勵社會組織的發展和參與。

要進一步組織引導社會力量參與社區治理，必須切實轉變思維，從管理思維轉變為治理思維。社會自治意識不強，缺乏有力的社會組織的力量，單憑政府單方面的努力，任重道遠。政府的集中整治，對硬件環境，包括環境衛生、經營秩序、交通秩序等方面可以短期內起到大力規范的作用，然而，事件層出不窮、矛盾不斷演化，單憑政府的力量必然受制。

在對社會組織的扶持上，政府該放手要放手，該扶持要扶持，這兩方面都需要有強有力領導和推動。具體地，對自治部分放手，對妨礙自治文化形成、妨礙自治和共治平臺運作的因素進行強有力的拆除。而這種拆除不是物質性的一下子的，而是需要深入人心的引導和扶持。如，加強公民公共安全意識的培訓、防災減災的技能演練、自律自治的行業精神、民主協商的村、居民自治和社區共治意識和制度，等等，這些社會治理的軟件的建設，不是能一蹴而就的。這需要中央和地方政府足夠的耐心和強有力的支持。

四、契約精神：社會治理創新的關鍵

按照傳統的理解，由于個體追求經濟利益最大化，加上道德風險的存在，搭便車、機會主義無處不在，非排他性的共有財產(以“公共池塘”為代表)在多位使用者的使用中，必然會出現所謂的“公地悲劇”現象，由于不負責任的過度使用、缺乏養護而枯竭。因此，西方經濟學的主流觀點一直認為，產權清晰是避免這個悲劇的唯一路徑，大量的經濟學實證分析，也表明了私人所有的財產比集體擁有的更容易保護。因此，經濟學界按照西方經濟學的范式研究下來，普遍認同公共池塘資源的管理要么政府集中化管理，要么進行私有化。而埃莉諾經過大量的實地調查研究，發現現實世界中還存在第三種解決方式，即多中心的自主治理機制。資源使用者在相互信任的基礎上，通過民主協商，自然演化出共有規范，實現持有者們的共治。例如，蒙古與臨近的大部分中國和俄羅斯地區都是以游牧民族為主，以放養牲畜為生，天然的草原如果過渡放牧必然會枯竭，這是典型的公地背景。然而，幾個世紀以來，那些草原都一直繁榮著。原因是牧民相互之間盡管存在利益沖突，但都會自覺地遵守共同的規范，比如季節性的遷移習慣或其他休牧規則，從而使得那些天然草原得以休養生息。這一傳統在20世紀90年代的蒙古仍然還是相當完整的。而當時的蘇聯和中國則是經歷了公地悲劇。自從實行了農業集體化的人民公社制度，大部分牧民永久性地定居了下來，打破了遷徙的習慣，結果草原的嚴重退化。為了扭轉這種趨勢，政府在20世紀80年代轉向了另一個極端，放棄集中管理，實施個人承包。然而，這種治理模式的結果造成了牧場的更大的退化。因為，這個制度下，牧民仍舊傾向于永久定居，個人的自利最大化，帶來的卻是整體無效率（陳宇峰等，2010）。

奧斯特羅姆的研究成果打破了政府和市場的二元對立思維。長久以來，關于市場和政府的功能，一直存在爭論，經濟學界往往是非此即彼的選擇。奧斯特羅姆的制度分析提供了一個“多中心”治理和各個組織間協同合作的制度研究視野。這個理論提供了一種思維方式和理論框架，使我們對人類合作秩序的演進有了更開闊的視野。在她看來，傳統的用來解釋公共池塘資源管理的理論，如“公地悲劇”、“囚徒困境”和“集體行動的邏輯”并不是必然的，是有條件的。在高折現率、極少相互信任、缺乏溝通能力等情境下才會產生公地悲劇，如果具備信任和溝通的能力，即便沒有政府的強制，也不存在私人產權，資源使用者經過多次重復博弈，往往也能夠形成共有信念，從而演化出讓資源可持續的制度和規范（蔡晶晶，2010）。

奧斯特羅姆的研究對中國的經濟轉軌非常有啟發。長久以來，中國的經濟發展受制于國有制和自由化的爭論，制度創新難以形成共識。奧斯特羅姆的研究開啟了第三種思路，也就是說沒有一個固定的方式和制度來統一資源配置，而是由資源持有和使用者相互博弈，在相互信任、自主協商基礎上形成規范，并建立起對違反規則的個體的懲罰制度。這樣一來，就不存在一個脫離歷史條件和地理環境的制度，也沒有政府與市場的對立，還原了制度的“共有信念”的本質。

她的分析中體現了制度分析的靈魂。其實，科斯以交易成本為工具，早就論證過了，企業和市場的區別在于那個交易成本更低，而本質上都是一種交易方式。同樣，政府也好、市場也好、其他的共治組織也好，都是為了降低交易成本而自然形成的交易制度。具體交易制度的形式，根據本地區的居民的歷史、偏好和博弈規則而會有個性上的差異。而政府在其中，既是制度的一個鏈環，又是一個具有強制權力的組織。正像諾斯的制度變遷和國家理論指出的，國家本身是個雙刃劍，她既可能是現代經濟增長的動力，也會成為阻礙增長的原因。因此，國家和政府的作用，對于發展中國家是至關重要的。關鍵在于形成多元主體的相互信任和相互溝通的能力。

奧斯特羅姆的理論研究啟發了我們，除了私有化和政府單一的管制，還可以有多元化的共治之道。中國要實現這一點，就需要在培育契約精神方面，大力推進。契約精神中包含了公民意識、責任意識，這些意識的形成，對自治組織和社區共治的機制是一個基礎，否則，這些組織只有身體而沒有靈魂。

契約精神也是法治的基石，但可以通過法治的制度建設來推進。可以通過法律體系的完善，將社會治理從制度創新、平臺搭建，逐步深入自治、共治的共有意識。從而實現社會治理的系統化，即政府整治、社區（行業）自治和法治的互動，從而實現政府、市場（社區）、社會組織、公民個體之間的多維度互動和共融。在尊重現實、歷史條件基礎是上，發揮各方面的能動性，探索出一條中國特色的基層社會治理之道。

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責任編輯：劉華安

[中圖分類號]D638

[文獻標識碼]A

[文章編號]1008-4479（2016）03-0076-06

[收稿日期]2015-12-29

[作者簡介]李桂花，上海社會科學院經濟研究所經濟學博士、副研究員。