加快中國司法鑒定制度改革發展的若干思考

霍憲丹

（中國行為法學會司法行為研究會，北京100081）

鑒定制度
Forensic System

加快中國司法鑒定制度改革發展的若干思考

霍憲丹

（中國行為法學會司法行為研究會，北京100081）

當前，司法鑒定統一管理體制尚不健全，一些體制機制性問題阻礙了司法鑒定行業實現可持續發展，也影響了司法鑒定制度功能作用的充分發揮，司法鑒定工作還不能完全適應黨的十八屆四中全會關于《全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出的，推進以審判為中心的訴訟制度改革和健全統一司法鑒定管理體制的新任務、新要求和新挑戰。針對司法鑒定體制改革面臨的突出問題，從建立完善司法鑒定管理與使用相銜接的運行機制、建立完善司法鑒定行政管理與行業自律相結合的統一管理機制、建立完善司法行政機關統一管理與偵查機關內部管理相配合的統一管理機制和建立完善司法行政機關與其他業務主管部門相協調的統一管理機制等方面進行探索和思考，以尋求推進司法鑒定體制改革的措施途徑，促其成為深化司法體制改革的助推動力，并為加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，持續提高社會治理能力提供有效的制度保障。

司法鑒定；統一管理；司法鑒定管理與使用；司法鑒定行政管理與行業自律

在當今訴訟活動中，證據已經成為發現事實、證明事實和認定事實的基本依據?？梢哉f，科學合理、規范完善的司法鑒定制度是正確認定案件事實，保障法律正確適用，有效化解社會矛盾糾紛，實現社會公平正義的關鍵環節，也是當前深化司法體制改革的重點之一。筆者針對進一步深化司法鑒定體制改革面臨的突出問題進行探索和思考，尋求推進司法鑒定體制改革的措施途徑，促其成為深化司法體制改革的助推動力，并為加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，持續提高社會治理能力提供有效的制度保障。

1　從建立到健全統一司法鑒定管理體制

1.1建立統一司法鑒定管理體制歷程的回顧

1.2建立統一司法鑒定管理體制進程的反思

《決定》實施以來，司法行政機關切實發揮牽頭作用，會同有關部門穩步推進司法鑒定體制改革，全面加強司法鑒定管理工作，取得明顯成效。司法鑒定統一管理體制基本形成，司法鑒定管理工作逐步納入規范化、法制化、科學化的發展軌道。盡管如此，當前，司法鑒定統一管理體制尚不健全，一些體制機制性問題阻礙了司法鑒定行業實現可持續發展，也影響了司法鑒定制度功能作用的充分發揮，司法鑒定工作還不能完全適應建設平安中國、法治中國、和諧中國和司法改革提出的新任務、新要求和新挑戰：（1）《決定》規定的統一審核登記、統一編制名冊、統一鑒定程序、統一鑒定標準、統一管理規范的基本要求還沒有完全落實到位，訴訟職能與鑒定管理職能相分離的改革要求還沒有完全實現，對其他類鑒定事項實行登記管理的機制尚未完全形成，影響了統一管理體制的形成。（2）司法鑒定行業發展缺乏有效的總量控制，各地區發展不平衡。長期以來形成的粗放型、外延式發展模式導致低水平重復設置，影響行業整體水平的提高。更值得關注的是，由于司法鑒定行業的社會屬性不明確，定位不準確，地位模糊，導致長期缺乏國家財政投入，缺乏一批高水平的權威鑒定機構。（3）《決定》主要就司法鑒定管理上的突出問題做出規定，而對于鑒定啟動、委托、質證、采信、重新鑒定等涉及司法制度、訴訟程序、審判方式和證據規則的相關問題，沒有統一規定，各部門出臺的相關司法解釋或行政規章之間也缺乏協調，實踐中多頭重復鑒定始終得不到有效解決，鑒定人出庭作證的執業權利和人身安全得不到有效保障。

1.3建立統一司法鑒定管理體制的展望

上述問題需要在進一步深化司法鑒定體制改革中予以解決，決不能固守觀望，錯失改革發展良機。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出“推進以審判為中心的訴訟制度改革，確保偵查、審查起訴的案件事實證據經得起法律的檢驗”，明確要求“健全統一司法鑒定管理體制”。2015年1月15日，中共中央辦公廳印發《黨的十八屆四中全會重要舉措實施規劃（2015—2020年）》進一步明確了制定建立完善司法鑒定管理與使用相銜接運行機制的意見、制定將環境損害司法鑒定納入統一登記管理范圍的通知、制定健全統一司法鑒定管理體制的試點方案、制定人體損傷致殘程度鑒定標準、制定健全統一司法鑒定管理體制的實施意見等具體任務。

從建立統一司法鑒定管理體制到健全統一司法鑒定管理體制，是黨的十八大以來，黨中央站在新的起點上，為了實現國家和社會的卓越治理，著眼于推進國家治理體系和治理能力現代化、實現國家各項工作法治化和加快建設公正高效權威社會主義司法制度的戰略全局，對司法鑒定工作提出的新任務、新要求，標志著司法鑒定體制改革和事業發展進入了一個新的階段。對此，我們應當站在新的起點上，把思想認識統一到中央決策部署上來，堅持走內涵式可持續健康發展道路，深入推進司法鑒定行業體系化建設，持續提高司法鑒定制度整體性、系統性和協同性，建立完善有中國特色的公正權威、規范有序、優質高效、監管有力的司法鑒定統一管理體制，為促進公正司法、防止冤假錯案、維護公民合法權益和社會公平正義提供可靠保障和優質服務。

2　健全統一司法鑒定管理體制的幾點思考

2.1應進一步建立完善司法鑒定管理與使用相銜接的運行機制

人民法院是司法鑒定意見的最終使用者，司法鑒定管理工作的成效和司法鑒定行業發展的成果最終都應當體現在司法審判活動中。在當前司法實踐中，鑒定管理和使用脫節引發不少問題，而修改后的刑訴法、民訴法、行政訴訟法進一步強化了質證程序和功能，并對鑒定人出庭作證做出了明確規定，應更加凸顯了解決這一問題的緊迫性。為了進一步促進司法公正、增強司法公信、維護司法權威，我們應該認真貫徹中央有關改革的精神，按照最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部《關于推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革意見》（法發［2016］18號）的要求，從以下四個方面建立起管理與使用之間相互適應、相互銜接、相互協調的運行機制：一是溝通協調機制。司法鑒定管理部門與人民法院可以在依法履行各自職責的基礎上，加強溝通協調，共同推動司法鑒定工作健康發展，確保審判活動的順利進行；以問題為導向，進一步理順司法活動與行政管理的關系，建立常態化的溝通協調機制，開展定期和不定期溝通會商，協調解決司法鑒定委托與受理、技術標準理解與適用、鑒定人出庭作證等實踐中的突出問題，不斷健全完善相關制度；以需求為導向建立信息交流機制，開展有關司法鑒定程序規范、名冊編制、公告等政務信息和相關資料的交流傳閱，加強鑒定機構和鑒定人執業資格、能力評價、資質評估、誠信評估、獎懲記錄、鑒定人出庭作證等信息共享，推動司法鑒定管理與使用的有效銜接。二是規范鑒定委托與受理機制。委托與受理是司法鑒定的關鍵環節，也是鑒定活動順利實施的重要條件，而修改后的《人民法院法庭規則》則是司法鑒定人執業權利的重要保障。司法行政部門要依法科學、合理編制鑒定名冊，充分反映鑒定機構和鑒定人的資質條件、執業誠信和能力水平，為人民法院委托鑒定提供依據。人民法院要加強對委托鑒定事項特別是重新鑒定事項的必要性和可行性審查，擇優選擇與案件審理要求相適合的鑒定機構和鑒定人。三是保障監督機制。鑒定人出庭作證對于法庭通過質證解決鑒定意見爭議具有不可替代的重要作用。人民法院要通過強化法庭質證解決鑒定意見爭議，要依法保障鑒定人出庭作證的執業權利、執業條件和人身安全。司法行政機關要監督、指導鑒定人依法履行出庭作證義務。四是違法違規處置機制。司法行政部門應考慮加強司法鑒定執業監督，完善處罰規則，加大處罰力度，促進鑒定人和鑒定機構依法獨立、規范執業。人民法院在委托鑒定和審判工作中發現鑒定機構或鑒定人存在違規受理、無正當理由不按照規定或約定時限完成鑒定、經人民法院通知無正當理由拒不出庭作證等違法違規情形的，可暫停委托其從事人民法院司法鑒定業務，并告知司法行政部門。司法行政部門應將依法處理的結果及時反饋人民法院。

2.2應進一步建立完善司法鑒定行政管理與行業自律相結合的統一管理機制

④數據挖掘。使用數據挖掘的相關計算方式，全面剖析計算機互聯網系統中的各類請求記錄，在這個模塊中關鍵剖析事件庫的有關數據內容，獲得數據挖掘成果之后在進行合理的決策。

隨著司法鑒定事業的發展，司法鑒定行業自律管理的作用越來越重要。但與律師、公證、注冊會計師等行業相比，司法鑒定行業自律管理體制機制尚不健全，全國性的行業協會至今仍未建立，各地行業協會也不完善，行業自律管理仍需進一步加強。對此，應當深入貫徹落實中央司法鑒定體制改革精神，進一步加強司法鑒定行業協會建設，健全完善司法鑒定行政管理與行業自律管理相結合的統一管理機制。特別是在司法鑒定監督方面，鑒于司法鑒定具有跨領域、跨學科、跨專業的行業特點，僅僅依靠單一的行政手段難以進行有效監管，應充分發揮司法鑒定行業協會的作用，綜合運用法律手段、行政手段和技術手段，對司法鑒定執業活動進行全方位監督。

目前各地在行政管理與行業自律相結合方面進行了富有成效的探索，行業協會在業務交流、規范行為、行業自律、教育培訓、投訴處理等方面發揮了重要作用。當前，應當從三方面加強協會建設：（1）盡快成立全國司法鑒定行業協會，健全國家、省、市三級司法鑒定行業協會體系，完善司法鑒定行業協會的監督機制。（2）認真貫徹落實中央《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》和國務院關于行政管理體制改革和政府管理職能調整的精神，進一步探索司法鑒定行政管理機關與司法鑒定行業協會相結合的統一管理機制的新形式、新方法，充分發揮行業協會在行業管理中的積極作用，推動司法鑒定行業有序穩步發展。（3）學習借鑒其他成熟行業組織的成功經驗，合理劃分司法行政部門和行業協會的監督職責，充分發揮行業協會在專業技術領域的監督作用，條件成熟時將投訴處理的主體由司法行政機關轉移到行業協會。

2.3應進一步建立完善司法行政部門統一管理與偵查機關內部管理相配合的統一管理機制

在刑事訴訟中，為了查找案件事實真相，訴訟參與機關的職能分工是：偵查機關的任務是查明案件事實；公訴機關的任務是核實案件事實；審判機關的任務是在對案件各種證據審查判斷的基礎上，認定案件事實。而作為具有第三方中立法律地位的司法鑒定機構的功能作用在于證明案件事實。相互之間既配合，又制衡，但決不能越位、缺位和錯位。司法鑒定行政管理部門與偵查機關應當根據《決定》規定和職能分工，加強溝通協作，相互配合共同做好司法鑒定的行業管理工作。當前，考慮到偵查工作的需要，可以按照類型化管理的要求，逐步健全偵查機關鑒定人和鑒定機構登記管理工作機制，如：對根據偵查工作需要由偵查部門內設的鑒定機構及其鑒定人仍由偵查機關進行資格審核，符合法定條件的，送交省級人民政府司法行政部門予以登記，編入鑒定名冊、向社會公告并對鑒定人頒發《司法鑒定人資格證》，以此作為鑒定人資格的有效憑證，以改變當前實踐中多證并行，偵查機關內設鑒定機構和鑒定人鑒定執業資格遭到質疑的現狀，整體提高司法鑒定行業的社會公信力。

2.4應進一步建立完善司法行政部門與其他業務主管部門相協調的統一管理機制

按照“復合資格、二次準入、雙重管理”，共同規范其他類司法鑒定活動，加強司法鑒定資質管理和業務指導，建立形成司法鑒定行業主管部門與其他業務主管部門之間相互支持、相互補充的雙重管理機制，共同規范“其他類”司法鑒定的資質條件、執業資格、準入程序和行業標準等。

3　進一步促進司法鑒定公共化、集約化、體系化建設，健全完善證據科學技術體系

進一步推進司法鑒定的改革發展，我們應當把握大局、放眼未來，善于運用系統思維方法、深化認識、科學謀劃，切實發揮好牽頭作用，切實加強行業管理，扎實推進司法鑒定行業公共化、集約化、體系化建設，持續提高司法鑒定的科學性、可靠性和社會公信力，充分發揮司法鑒定制度的功能作用，主動適應司法審判工作和人民群眾對司法鑒定的新要求。

3.1要進一步提高公共化建設水平

健全完善以國家級司法鑒定機構為龍頭、以高資質高水平鑒定機構為支撐、其他鑒定機構為基礎，布局合理、結構優化、有效運行、適應需要、社會共享、持續發展的司法鑒定公共服務體系：（1）應進一步明確司法鑒定具有的社會公共屬性，正確把握司法鑒定的本質特點、切實遵循司法鑒定的發展規律，堅持政府引導與社會服務相結合的發展方針。公共利益是社會最高的法律，政府最大的產出就是公共服務，公共服務是為社會各界大眾服務，具有廣泛的覆蓋面，也是一種基本的和基礎的非營利性活動。司法鑒定屬于安全性公共服務和社會性公共服務的結合。要在上一輪改革基礎上，通過深化體制機制改革，進一步確立鑒定機構應當具有的中立第三方法律地位，有效保障鑒定人依法獨立執業，大力加強司法鑒定公共服務體系建設，更好滿足司法機關和人民群眾的鑒定新需求。（2）立足于經濟社會發展需要，著眼于訴訟活動和人民群眾的實際需要，按照健全完善司法鑒定公共服務體系的總體要求，從實際出發，統籌規劃，科學合理地制定司法鑒定行業發展規劃。（3）要在整合優質資源的基礎上，集中力量建設一批高資質高水平公共鑒定機構和國家重點證據科學技術實驗室。進一步推動司法鑒定行業的各項基礎建設，持續提高全行業核心鑒定能力和技術水平。

3.2要進一步提高集約化建設水平

主動遵循高度的專業化分工與更加密切的社會化協作相統一的社會發展規律，堅持走高起點、高層次、高質量、內涵式可持續發展道路。鼓勵引導鑒定機構通過聯合重組并購等方式整合資源、優化配置，做專做精、提升品質、發揮優勢、提高效能，實現轉型升級、持續發展。通過政府購買服務、政府和社會資本合作以及相關政策支持等方式，加大國家對司法鑒定行業的支持。這些措施可以包括：鼓勵采取多種模式建設開放共享的重點實驗室，加強鑒定基礎數據庫和標準物質庫建設，全面提升司法鑒定行業整體能力；依托現有資源，建設形成一批高資質、高水平的第三方司法鑒定機構，重點解決疑難復雜和有重大社會影響的鑒定案件；將部分鑒定項目納入政府購買服務項目；動員社會各方面共同參與司法鑒定公共服務體系的建立和公共產品的提供。

3.3進一步提高體系化建設水平

主動適應司法鑒定行業的發展規律，穩步推進執業規范體系、執業責任體系、執業監督體系、執業保障體系、誠信評估體系、資質評價體系、能力評估體系、質量控制體系和科技支撐體系建設。當前要著力抓好四項工作：（1）建立健全管理規范、執業規范和技術規范，持續提高規范化建設水平，保障鑒定質量，維護鑒定秩序，保障鑒定意見的可靠性。（2）通過制定有效的政策措施和制度設計，規范執業行為、加強行業自律、提高職業免疫力，最大程度阻隔或減輕“關系化、利益化、權力化”對司法鑒定行業的沖擊，保障司法鑒定人依法獨立執業，推進鑒定法治建設，實現鑒定公正。（3）維護執業權利、加強執業保障，確保司法鑒定在訴訟中的中立第三方法律地位。依法獨立執業是保障司法鑒定活動客觀公正的內在要求：①在司法證明活動中，保持中立地位是程序公正的基本要求；②在進行科學技術活動時，排除主觀人為因素的干擾，保持中立性和獨立性既是科學精神的體現和科學規律的內在要求，也是保障鑒定結果客觀真實的前提條件；③程序正義的要求，根據“任何人都不能成為自己的法官”的原則要求，司法機關不能既當裁判員又兼運動員；④作為一種證明和評價活動，在當事的第一方和第二方之間，保持其第三方的中立地位是其社會公信力的基本保障。在技術檢測和檢驗活動中，由于第一方評價（當事人自己為自己證明或做出評價，但因其直接的利害關系可信度最低）和第二方評價（由使用者進行證明或作出評價，也因為可能存在間接的利害關系甚至利益驅動必然導致公信力受損）難以為對方接受，往往造成多次證明或評價。因此，只有第三方評價（由無利益關系和無利害沖突的中立第三方權威機構做出證明或評價）因其中立性具有較高的證明力和權威性，因而具備被普遍接受的和采用的基礎，能夠“一個證明，多方使用”。（4）進一步推進司法鑒定立法進程，健全完善司法鑒定統一管理機制和保障體制。制定統一的《司法鑒定法》是解決司法鑒定工作存在的體制機制性問題和結構性障礙的根本途徑。目前，全國已有16個省市制定了司法鑒定條例，為司法鑒定立法打下了基礎。要深入貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會精神，全面總結《決定》實施以來在司法鑒定管理與實踐成功經驗的基礎上，進一步鞏固和擴大司法鑒定體制改革的成果，深入開展立法研究，積極做好司法鑒定立法的相關準備工作，進一步完善司法鑒定管理制度，并對相關鑒定程序進行規范，推動司法鑒定舉證、質證、認證、采信等程序和鑒定人出庭作證等配套制度的修改完善，確保司法鑒定活動依法獨立、客觀公正進行，提高司法鑒定的科學性、中立性和社會公信力，切實維護司法公正。

3.4進一步促進證據系統工程建設

健全完善科學合理、先進成熟、開放創新、持續改進的證據科學技術體系，發現和認定事實真相，是人類社會最基本、最廣泛的需求。世界各地的大量轟動性公共事件早已表明：證據問題往往是最基本的甚至首要的關注點。許多社會主體在重大事件中之所以喪失公信力，往往就在于缺乏有力的證據支撐。加強證據系統工程建設、構建證據科學技術體系的目的是基于人類對真相和真理的共同追求，證據科學技術的先進水平也是任何社會或國家治理水平的重要標志之一。面向世界化時代，盡快啟動、推進國家證據系統工程和證據科學技術體系建設在當前具有重要意義：（1）加強國家證據系統工程建設是實現國家治理體系現代化的重要基礎。黨的十八大提出要全面推進依法治國，實現國家各項工作法治化。十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。十八屆四中全會提出，依法治國是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，事關我們黨執政興國、事關人民幸福安康、事關黨和國家長治久安。大力加強國家證據系統工程建設、構建證據科學技術體系，充分發揮司法鑒定制度在司法證明活動中的核心作用、在構建多元化糾紛解決機制中的基礎作用、在應對解決重大案件和重大活動中的關鍵作用，既是依法治國的基本要求，也是提高社會治理能力和國家治理體系現代化的重要基礎。（2）加強國家證據系統工程建設是加快建設公正高效權威司法制度的重要組成部分。黨的十八屆三中全會提出，要深化司法體制改革，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，維護人民權益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。黨的十八屆四中全會提出，要優化司法職權配置，健全公安機關、檢察機關、審判機關和司法行政部門各司其職，偵查權、檢察權、審判權和執行權相互配合、相互制約的體制機制。大力推進證據系統工程建設，健全完善證據科學技術體系，對于保障公正司法、提高司法公信、維護司法權威具有關鍵作用。我們應主動適應司法制度和訴訟制度的改革要求，主動適應司法活動專業化、復雜化、綜合化的發展趨勢，不斷深化司法體制機制改革，不斷優化司法職權配置，為防止冤假錯案，維護公民合法權益和社會公平正義提供可靠保障。（3）加強國家證據系統工程建設是實現國家各項工作法治化的重要任務。和諧社會并不是沒有糾紛和矛盾的社會，而是一個能夠通過基本的社會制度和多元化的糾紛解決機制，最大程度地減少、預防和解決糾紛、化解矛盾的社會，加強國家證據系統工程建設，對于推動和實現國家各項工作法治化具有重要意義。

面對當今時代的空前挑戰和空前機遇，啟動推進國家證據系統工程，通過加快建設一批國家級證據科學技術重點實驗室，進一步提高證據科學技術體系化水平，為實現國家、社會的卓越治理提供堅實基礎，可以從以下方面著手：（1）按照產學研一體化模式，在關鍵、急需領域建設一批證據科學技術重點實驗室；（2）重點培育一批司法鑒定學科專業領軍人才；（3）建立重大貴重精密儀器設備共享機制，促進技術共享和跨領域、跨部門、跨地區的合作交流；（4）研究制定司法鑒定科技專家資質標準和管理規則，建設國家和省兩級科技專家庫；（5）鼓勵支持有條件的司法鑒定機構與高校、科研部門共同開展司法鑒定共性關鍵技術研究；（6）構建完善司法鑒定核心技術方法準入機制和關鍵設備強制認證制度，鼓勵支持引進先進成熟的技術方法，淘汰落后技術和方法，促進高新技術的轉化應用；（7）構建完善司法鑒定標準物質樣本庫；（8）構建完善司法鑒定信息系統平臺。

（本文編輯：杜志淳）

Thoughts on Accelerating the Development of Chinese System Reform of Forensic Appraisal

HUO Xian-dan
（Judicial Bchavior Research Association China Beharier Law Association，Beijing 100081，China）

Currently，the unified management system of forensic appraisal is not perfect，some of the institutional problems hinder forensic appraisal industry to achieve sustainable development，and also affect the function of the judicial appraisal system into full play.The forensic appraisal work does not fully meet the new tasks，new demands and new challenges put forward by the Fourth Session of the Party's Eighteenth Congress in the“Decision on a Number of Important Issues in Relation to Comprehensively Promoting the Rule of Law”regarding advancing the trial-centered litigation system reform and improving the management system of forensic appraisal.Facing the problems in forensic appraisal institutional reform，the author proposes to establish an operation mechanism that can coordinate the management and usage of forensic appraisal，to establish a unified management mechanism that can combine the administrative control and industry selfdiscipline，to establish a sound management mechanism that can coordinate the judicial administration and internal management of investigative organs，and to establish a unified mechanism that can cooperate the management by judicial administration and other governmental departments.In doing so，we seek ways to promote measures of judicial appraisal system reform，and make it become the driver of judicial system reform，and to accelerate the construction of a fair，efficient and authoritative socialism judicial system and to provide effective system protection for continuous improvement of social governance capacity.

forensic appraisal；unified management；management and usage of forensic appraisal；administrative control and industry self-discipline

DF8

Adoi:10.3969/j.issn.1671-2072.2016.05.001

1671-2072-（2016）05-0001-06

2016-09-12

霍憲丹（1954—），男，西南財經大學特聘教授，主要從事司法鑒定管理、司法行為法學研究。

E-mail:huoxdjm@126.com。