論黨內法規

王　勇

(中共中央黨校政法部，北京　100091)

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論黨內法規

王勇

(中共中央黨校政法部，北京100091)

黨內法規；黨規意識；銜接

黨內法規是管黨治黨的重要依據，具有制定主體特定性，規范對象特定性，表現形式多樣性等特點。提高黨員的黨內法規意識是加強廉政建設的重要環節；黨內法規與國家法律作為調整社會關系的制度規范，二者有著密切的關系，做好二者的銜接，對搞好廉政建設具有重要意義。

“黨內法規” 一詞最早是由毛澤東主席在1938年提出的。1992年中國共產黨第十四大會議上通過的新《黨章》，首次把“黨內法規”一詞正式寫入《黨章》。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，首次提出了要建設社會主義法治體系，這包括完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，以及完善的黨內法規體系。這是首次在黨的最高文件上把黨內法規體系認定為中國特色的社會主義法治體系的重要組織部分。

黨內法規作為規范黨組織、黨員關系的一系列制度規范，與作為調整社會關系的國家法律制度規范，在提高執政黨的依法執政水平，在促進國家治理體系與治理能力現代化建設中，發揮著極其重要的作用。

一、黨內法規及其特性

黨內法規是管黨治黨的重要依據，是中國共產黨廉政建設的有力保障。共產黨人歷來重視黨內法規的建設。恩格斯第一個把“法律”這個概念應用到黨的政治生活中來，將黨章稱為黨的“共同法律”[1]。列寧把黨章稱之為“習慣法”，并提出了“習慣法”遵守和執行的保障問題[2]。中國共產黨從成立之日起，就注意黨內制度的建設與完善，中共二大就已制定了自己的第一部正式《黨章》。當前，為更好地搞好黨內法規制度建設，2013 年5月27日，黨中央專門發布了《中國共產黨黨內法規制定條例》(以下簡稱《制定條例》)?！吨贫l例》第一章第二條明確了黨內法規的概念：“黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱?！?/p>

從以上概念中我們可以確定黨內法規的三個特性：一是制定主體的特定性。黨內法規的制定主體是黨的中央組織、中央紀律檢查委員會，以及各部級、省級黨委。也就是說，黨內法規是黨內具有一定級別的黨組織制定的，省級以下的各級黨委制定的規范性文件，都不屬于黨內法規的范疇。二是規范對象的特定性。黨內法規規范的對象是黨組織和黨員，所以，這不同國家法律規范對象的普遍性。國家法律規范的對象是國家的全體公民和其他組織，也包括在國內的外國人。三是表現形式的多樣性。黨內法規是黨內規章制度的總稱，根據《制定條例》的規定，“黨內法規的名稱為黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則?！彼?，黨內法規的表現形式是多樣的。

黨內法規具體的可劃分若干類別：綜合性的黨內法規，比如，《中國共產黨章程》，即黨章，它實際是黨內的根本性大法；黨的廉潔紀律類的法規，比如，《中國共產黨廉潔自律準則》、《中國共產黨紀律處分條例》等；黨的作風建設方面的法規，比如，《中央政治局關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》；黨的組織建設方面的法規，比如，《中國共產黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》；黨的隊伍建設方面的法規，比如，《黨政領導干部選拔任用條例》；黨內工作程序方面的法規，比如，《中國共產黨機關公文處理條例》等等。

另外，值得注意的是，在黨內法規體系中,各類黨內法規的地位是有差別的。黨內法規包括“黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則”。在這些形式中，黨章是最根本的黨內法規,效力最高，是制定其他黨內法規的基礎和依據，其他黨內法規是黨章有關規定的具體化。習近平總書記曾指出：“黨章就是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規矩”。黨章的效力最高，其次則是準則，再次是條例?！皸l例對黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作作出全面規定，在黨內法規體系中的效力低于準則”[5]。在規則、規定、辦法、細則之間，一般并沒有具體的位階劃分，但是，從制定主體上來說，黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會制定的黨內法規顯然要比各部委、各省級黨委制定的法規效力高?？偟膩碚f，中央各部門、各省、自治區、直轄市黨委制定黨內法規的活動,要依照《制定條例》的基本精神進行,其制定的規定、辦法、細則,應嚴格遵守黨章的規定和中央紀律檢查委員會發布的黨內法規的規定,不得與其相抵觸。中央有權撤銷中央紀律檢查委員會、中央各部門和各省、自治區、直轄市黨委制定和發布的黨內法規。

二、提高黨員黨內法規意識，是加強廉政建設的重要手段

提高黨內法規意識是有效推進廉政建設的前提和基礎。黨內法規意識是黨員對黨內法規制度的基本看法、對黨內法規制度和黨員行為的要求和態度以及黨員關于黨內法規制度的知識和修養，這可包括法規制度權威性意識、法規制度面前人人平等意識和法規制度約束意識三個方面。培養和塑造黨員的黨內法規意識是加強反腐倡廉建設的重要前提和基礎。“越規者，規必懲之；逾矩者，矩必匡之”。共產黨員必須有規矩意識，并對之有敬畏之心。如果缺乏黨規意識，不僅難以制定出好的法規制度，即使有了好的法規制度也難以得到有效遵守和執行。只有全黨乃至全社會的規則制度意識增強了，自覺執行和維護規則制度的良好風氣形成了，各項工作和事業才能順利發展，反腐倡廉建設才能不斷取得新的成效。

早在改革開放初期，鄧小平指出：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領 導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！边@一標志性論斷已經成為我們全黨的共識。當前，“黨面臨的形勢越復雜、肩負的任務越艱巨，就越要保持黨的團結統一。黨的團結統一靠什么來保證?要靠共同的理想信念，靠嚴密的組織體系，靠全黨同志的高度自覺，還要靠嚴明的紀律和規矩”[6]。可以說，正因為我們黨和國家高度重視和不斷推進各方面的制度建設，不斷嚴明黨紀，人們的經濟生活、政治生活、文化生活、社會生活才逐步走向規范化、制度化，促進了社會的整體進步。但也毋庸諱言，目前仍然既存在法規制度不健全、不完善的問題，也存在一些法規制度沒有得到很好執行和維護的問題。這其中就有黨規意識缺乏的原因。當然，黨內法規制度意識的形成有一個過程，既需要個人主觀上的愿望和自覺，還需要加強法規制度宣傳教育，實現從單純的感性認識上升到牢固的觀念以至系統的理論認識。因此，進一步增強黨員的規則制度意識顯得十分必要和緊迫。

三、黨內法規與國家法律

(一)黨內法規與國家法律間的密切關系

黨內法規作為規范黨組織、黨員關系的一系列制度規范，與法律作為調整社會關系的制度規范，二者都是制度規范，有著密切的關系。

首先，二者具有相同的價值目標取向。黨的根本宗旨是全心全意為人民服務，這決定了其內部規范都是圍繞這一宗旨而制定的。黨內法規目的是為了保障黨能更好地為人民服務。國家法律體現的是人民意志，其目的也是為了調整社會秩序，讓人民生活更為幸福、美好。黨內法規和國家法律均統一于人民利益福祉這一最高目標之下。一切為了人民，這既是對各級黨組織、對黨員的要求，也是法律制度建設者的要求，二者統一于社會主義法治體系建設之下，統一于社會主義法治國家建設的宏偉事業中，具有同質性，具有共同的價值目標。習近平總書記指出，“新形勢下，我們黨要履行好執政興國的重大職責，必須依據黨章從嚴治黨、依據憲法治國理政”。這說明，中國共產黨依法執政，既要依據憲法和法律治理國家，又要運用黨內法規管黨治黨，二者在社會主義法治國家建設中是緊密結合的。黨的十八屆四中全會《決定》指出，要“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志”，這也正是基于二者的最終目標都是為了人民的利益而提出的要求。

其次，二者是相互促進的。在立法實踐中，一方面，黨內法規的制定必須嚴格遵守憲法和法律的規定、原則及精神，另一方面，可把黨規中成熟的制度適時經過法定程序上升為國家法律。所以，二者在制度建設上是可銜接的。推進黨規建設，對國家法律來說不是削弱而是加強。法律的生命在于實施，黨內法規的生命也在于實施，維護憲法法律權威就必須實施憲法法律，維護黨規的權威也同樣必須實施之。但是，二者的實施又不是孤立的，會有諸多的聯系。比如，在具體的實施實踐中，對于違反法律的黨員干部，在追究法律責任的同時，一般要予以黨內紀律處分；對于違反黨規的黨員干部，在予以紀律處分之后，經常會出現有些處分會連帶產生后續的法律制裁的情況，特別是如果相關當事人觸犯了刑法，就必須移交司法機關，追究刑事責任。這些做法，既嚴肅了黨規，又維護了憲法和法律的權威，也讓二者的實施得以加強。所以，二者是相互促進的，黨內法規的實施有利于保障憲法和法律的建設與實施，反之亦然。鄧小平同志就曾把黨規同國家法律放在同等重要的地位看待，他在1978年中央工作會議上的重要講話中強調，“國要有國法，黨要有黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障”[7]。所以，盡管二者規范的事務并不相同，但是卻是相互促進的，在功能發揮上是相互補充的。

再次，二者規范的對象具有相融性。國家法律規范的對象是全體公民及其他組織，黨規規范的對象是全體黨員與黨的組織。每位共產黨員自然是公民的一份子，所以，二者規范的對象具有相融性。不僅如此，各級黨組織都要帶頭遵守法律，黨員更要模范遵守法律的規定，在遵守法律方面要起到帶頭示范作用。所以，二者相互支撐、相互融洽。

作為全國各族人民的領導黨，要求黨員干部要自覺學法、守法，這客觀上會促進法律的實施。黨紀嚴于國法，黨內法規對黨員干部提出了更高的要求，這讓黨員干部在法律的學習、遵守、實施上，會有更高的責任意志，更強的法治意識。“要堅持紀嚴于法、紀在法前，實現紀法分開”，同時，也要注意二者的區別，“過去就存在紀法不分問題，把公民不能違反的法律底線作為黨組織和黨員的紀律底線，降低了對黨員要求，最后造成的結果就是‘違紀只是小節、違法才去處理’，‘要么是好同志、要么是階下囚’的不良后果”[9]。二者規范對象的相融性，是有利于各自功能發揮上相互補充的，但也要注意二者的不同。

(二)黨內法規與國家法律間的重要區別

國家法律是全體人民共同意志的體現，黨內法規是中國共產黨全體黨員意志的體現，所以，黨內法規與國家法律間是存在區別的。

首先，國家法律與黨內法規在制定主體和制定程序上是不同的。國家法律的制定主體主要是全國人民代表大會及其常委會，黨內法規的制定主體是省級以上的黨委組織，制定主體的不同是兩者的重大區別。法律可根據調整社會關系的不同，劃分為若干法律部門，比如，行政法就是一個重要的法律部門，它調整的對象是行政法律關系。法律的制定主體范疇比較窄，但是，在制定主體上，黨內法規與行政法可作比較研究，都比較廣泛。行政法內容非常廣泛，它包括了全國人民代表大會及其常委會制定的關于調整行政關系方面的法律、省級人大及其常委會制定的調整行政關系的條例、國務院根據《立法法》制定的行政規范、各部委制定的部門規章，以及各省級(包括直轄市)人民政府制定的規章，這都屬于行政法的范疇。行政法的制定主體較為廣泛，這是為了適用現代紛繁復雜的行政管理的需要，是社會發展到一定階段出現的議會部分立法權向行政部門轉移的結果，所以，在行政法領域有行政立法的概念。國家法律與黨內法規的制定主體顯然不同，但是，行政法與黨內法規在制定主體上卻都具有廣泛性，這一點，有助于人們加深對黨內法規的認識。

在制定程序上，國家法律是由全國人大及其常委會、國務院等根據《立法法》規定的程序制定的；黨內法規是根據《制定條例》規定的程序制定的。在程序上，國家法律與黨內法規所遵循的是不一樣的。

其次，國家法律與黨內法規在調整對象與適用范圍上是不同的。國家法律主要調整的是社會關系和社會秩序，它對所有的社會成員、組織、機關具有規范、調整作用，并具有約束力。國家法律是全體公民的行為底線，所以，它的適用范圍具有普遍性。黨內法規主要調整黨內關系和黨內生活，它的適用對象是黨員、黨組織，它是執政的中國共產黨黨員的行為底線，它的適用范圍有局限性，黨員接受黨的約束是自愿選擇的結果。黨員也是公民，所以，二者在調整范圍上具有相融性，這也決定了二者不是截然分開的，而是有著密切的聯系。

再次，國家法律與黨內法規在適用主體上是不同的。國家法律體現的是全體人民的意志，所以，對它的實施依靠的是國家強制力，適用法律的主體是國家機關。黨組織不是國家法律的適用主體。黨內法規的適用主體是黨的組織，同時，根據黨內法規制定主體及具體內容的不同，享有適用黨內法規主體資格的黨組織是有區別的。比如，對于《中國共產黨黨內法規制定條例》，其適用主體限定于省級黨委以上的黨組織；對于《中國共產黨紀律處分條例》，基于其內容的普適性，適用主體包括了各級黨委組織。

黨內法規的適用主體是黨組織，它主要是以黨的紀律作為實施保障的，并不是依靠國家強制力予以實施的，這是二者的重要區別之一。對于如何以黨的紀律作為實施保障，各國根據各自國情，也有不同的制度設計。比如，德國政黨創建了獨特的政黨紀律執行方式，即黨內仲裁制度，它將國家民主的一般原則適用于政黨內部，從而將司法程序與原則適用于解決政黨內部爭議、處理政黨紀律問題。這種做法值得研究，但是，這并不屬于國家層面上的司法仲裁制度。

另外，黨內法規的制定和執行遵循以下基本原則:依據黨章，貫徹黨章和黨的路線、方針、政策；與憲法和國家法律保持一致，不得與國家法律相抵觸；從黨的建設實際出發，有利于推動黨的建設。這些方面與國家法律所遵循的原則是不同的。

(三)黨內法規與國家法律間的銜接

把握黨內法規與法律規范的關系，重視黨內法規與法律功能的銜接和整合，才能充分發揮其政治和社會規范的作用，不斷完善中國特色社會主義法治體系。

由于黨內法規與國家法律具有相同的目標價值取向，規范對象具有融性，相互之間各相互促進，所以，有必要做好二者的銜接工作。黨的十八屆四中全會通過的《決定》強調要“注重黨內法規同國家法律的銜接和協調”。習近平總書記也指出：“要完善黨內法規制定體制機制，注重黨內法規同國家法律的銜接和協調[10]”。建立銜接與協調機制，這是新形勢下加強和改進黨內法規制度建設的重要方面，也是全面推進依法治國和依規治黨的迫切需要。

1.《憲法》與《黨章》的銜接問題

《憲法》是國家的根本大法，“《黨章》是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規矩”[11]。政黨制度是國家政治制度運行的載體和驅動力，政黨與國家存在交叉和重疊的關系，做好黨內法規與國家法律的銜接工作，在我國實質是如何處理好黨與國家的互動關系問題，這首先需要考慮憲法與黨章之間的銜接問題。

我國憲法明文規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”；黨章規定：“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”。這就明確了二者之間的關系。但是，僅僅這樣是不夠的，還需要創建符合中國特色的機構，建立相關制度及具體銜接機制。機構的建設是為憲法與黨章的銜接搭建平臺。

這種銜接機構的設立和相應制度的建設應符合黨在2013年11月 27日發布的《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013-2017年)》提出的“憲法為上、黨章為本”的基本要求，既確保二者的價值目標的同質性，又能有效地銜接二者，協調好黨與國家間的互動。通過創建的機構這一載體，建立新的制度，運用黨章和憲法協調黨與國家間的互動關系，目的是更好地保障廣大人民的利益。創建專門的制度和機構，使之專門運用黨章和憲法處理黨與國家之間的互動關系，這是根據我國的歷史及現實政治條件進行的具體建設任務，它應是中國特色社會主義法治建設的重點內容之一。在這個建設過程中，黨的領導是核心，堅持黨的領導是關鍵。

2.國家法律與黨內其他法規間的銜接問題

黨內法規的制定應當按照《制定條例》確定的“遵守黨必須在憲法和法律的范圍內活動” 原則，這也明確了國家法律與黨內法規之間的關系。具體來說，黨內法規要符合國家法律的基本要求，不得與國家法律相抵觸。在實際中，黨內法規通常只規定黨內事務，與法律調整的對象一般不會重疊，一旦有重疊，要盡快轉化為國家法律。所以，在二者的銜接上，一般是待條件成熟后，部分黨內法規的內容可以轉變成國家法律，把黨的意志轉化成國家意志。

法律調整的對象是全體公民，對黨員干部沒有例外?！叭魏谓M織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”，黨內法規只能規范的更為嚴厲，而不能賦予黨員干部任何特權。在具體的銜接上，要堅持兩個重要原則：一是堅持黨對立法工作的領導；二是堅持充分發揮立法機關的立法主體作用。這需要完善黨的中央組織對全國人大及其常委會立法工作的領導機制，完善各省級黨委對同級人民代表大會及其常委會立法工作的領導機制。完善專門機構建設，就會為黨內法規與國家法律之間的銜接搭建橋梁和紐帶，完善領導和磋商機制，保證黨委與立法機關之間及時溝通信息，進而做好銜接工作。

在具體的機構建設上，地方黨委一般設立相關工作機構，負責立法問題的溝通、協商、審核等工作，如山西省委于2000年在辦公廳專門設立文書法規處。這種制度設計和工作機制有助于黨內法規與法律之間的銜接，但是，制度仍需要完善。目前，盡管黨委在領導立法工作的實踐中，尊重和支持立法機關的立法主體地位，充分發揮其立法主體作用，但是，制度并不完善，權限劃分并不明晰，所建立的協商機構地位不高，獨立性不強，這樣容易造成兩種趨向：一是黨委不嚴格審查立法機關黨組報送的法規草案，流于形式，走過程；二是盲目干涉立法工作，提不出合理修改方案，甚至對立法的法定程序也不尊重。在這種情況下，黨內法規與法律的銜接問題就很難做好了。所以，要加強機構和制度建設，厘清黨委與人大在立法工作中的職能，充分發揮立法機關的立法主體作用，并健全黨委具體領導立法工作的職能部門，配備專業的人才，健全黨內法規與法律間銜接的協調機制。這些方面也屬于我國社會主義法治體系建設中的重要內容。

“把權力關進制度的籠子里”已經成為全黨全社會的共識。在中國，馴服權力的制度籠子是由國家法律與黨內法規共同鑄就的，中國的反腐敗制度建設，是國家法律與黨規黨紀的雙輪驅動。我們應該按照黨的十八屆四中全會提出的“加強黨內法規制度建設”的要求，深化黨內法規建設，同時，還要“注重黨內法規同國家法律的銜接和協調，提高黨內法規執行力，運用黨內法規把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，促進黨員、干部帶頭遵守國家法律法規”。這樣，二者才會真正地相輔相成。

[1]馬克思恩格斯全集(第10卷)[M].人民出版社，2002：78.

[2]列寧選集(第1卷)[M].人民出版社，1995：513.

[3]習近平總書記.在第十八屆中央紀律檢查委員會第五次全體會議上的講話.2015-01-13.

[4]2015年1月習近平總書記在中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第五次全體會議上的講話.

[5]付子堂.法治體系內的黨內法規探析[M].中共中央黨校學報,2015(3).

[6]習近平總書記.在第十八屆中央紀律檢查委員會第五次全體會議上的講話.2015-01-13.

[7]鄧小平文選(第 2卷).人民出版社,1994:147.

[8]引自《習近平談治國理政》，外文出版社有限責任公司,2014:149.

[9]中共中央紀律檢查委員會、中共中央文獻研究室編.習近平關于嚴明黨的紀律和規矩論述摘編.中央文獻出版社、中國方正出版社,2016.

[10]引自中共中央紀律檢查委員會、中共中央文獻研究室編.習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編[M].中央文獻出版社,2015:49.

[11]引自中共中央紀律檢查委員會、中共中央文獻研究室編.習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編[M].中央文獻出版社,2015:29.

(責任編輯：周建瑜)

2016-06-01

中央黨校課題“黨的領導與社會治理法治化研究”的部分成果。

王勇，中央黨校政法部教授，博士生導師，四川省委黨校副校長。研究領域：憲法、行政法、黨內法規。

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1008-5955(2016)02-0038-05