美國公立高校學生申訴權保障的理論與實踐*
---兼論我國高校學生申訴權的保障與校內(nèi)申訴制度的完善

孫　波

(上海政法學院,上海201701)

美國公立高校學生申訴權保障的理論與實踐*
---兼論我國高校學生申訴權的保障與校內(nèi)申訴制度的完善

孫波

(上海政法學院,上海201701)

美國在高校學生申訴權保障方面建立了完善的保障機制.在美國,各公立高校都成立了專門的申訴處理機構,并通過廣泛的受理范圍、完善的程序設置、完整的處理權限等,為學生提供正當程序所要求的權利保障.在正式的權利保障機制之外,還通過非正式的糾紛替代解決機制保障學生權利.我國高校學生校內(nèi)申訴制度已實施十多年,但實施狀況并不能令人滿意,申訴制度本身也存在許多問題.我國高校可以在申訴范圍、申訴組織機構和組成人員、申訴處理機構的權限、非正式糾紛替代解決機制等方面,借鑒美國的經(jīng)驗,以進一步完善相關的制度.

申訴權;高等教育法;美國公立高校;正當程序

1998年末,我國首次出現(xiàn)學生起訴高校的案件,即田永訴北京科技大學案.其后,學生狀告學校侵權的案件在全國各地屢屢發(fā)生,并且呈逐年上升的趨勢.此類案件的共同特點在于,起因都是學生對高校作出的涉及學籍、畢業(yè)證或學位證發(fā)放等處理或處分決定不服,而且,起訴到法院之后,多數(shù)結果是學校敗訴.事實上,從上世紀九十年代開始,我國針對學生申訴權的保護已制定相應的教育法律和法規(guī),而且,自2005年以來,我國多數(shù)高校已建立起學生校內(nèi)申訴制度.但是,十余年來,校內(nèi)申訴制度的實施結果并不十分理想,仍然存在著各種問題,有必要分析其中不足,借鑒域外經(jīng)驗,以期完善我國高校學生申訴權保障的制度.

美國高等教育的發(fā)達之處不僅僅在于高水平的教學和科學研究,也在于現(xiàn)代化的治校理念和先進的管理制度,尤其是在公立高等院校的自治、與國家公權力關系的合法化處理、法院對大學權力的尊重、學校對學生的權利保障等方面的制度.在美國,法律原則地要求高校應當遵守正當程序而為學生提供陳述觀點的機會,各公立高校以此為依據(jù)并結合自身組織結構特點和運行機制,充分發(fā)揮自主管理的空間,對法律上的要求進行細致的落實、設置與實施,同時還鼓勵學生通過非正式途徑解決與校方之間的此類糾紛,從而使該制度的運行與實踐呈現(xiàn)出豐富性、多樣性.筆者于本文中以美國愛荷華州大學、明尼蘇達大學、威斯康星大學麥迪遜分校、馬薩諸塞大學和加州大學伯克利分校為研究樣本,并輔之以其他學校的資料,研究美國公立高校學生校內(nèi)申訴制度的設立背景,大學自治與國家權力的關系,校內(nèi)申訴制度設置的影響因素,非正式途徑解決糾紛機制,并試圖描述其在實踐中的運行樣態(tài),期望能夠為我國研究者對這一主題的進一步研究提供基礎資料.與此同時,筆者于本文中還將分析我國高校學生申訴權保障的現(xiàn)狀,查找問題,并以美國公立高校學生校內(nèi)申訴制度的經(jīng)驗作為借鑒,提出完善我國高校校內(nèi)申訴制度的相關建議.

一、美國公立高校學生申訴權保障的背景

許多美國公立高校開始重視在內(nèi)部對學生申訴權的保障問題,與二十世紀六十年代爆發(fā)的學生權利運動密切相關.這場學生運動的爆發(fā)并非偶然,它與當時美國的整體社會環(huán)境以及高等教育的發(fā)展狀況有一定關聯(lián).二十世紀六十年代的美國,經(jīng)歷了一個非常特殊的發(fā)展時期.二戰(zhàn)后的美國經(jīng)濟高速發(fā)展,迅速成為世界第一強國,但是這種經(jīng)濟發(fā)達狀況同時引發(fā)人們對工業(yè)社會弊端的思考,從而引起美國社會從工業(yè)社會向后工業(yè)社會的轉型.在轉型過程中,政治、文化、觀念等的轉變是極其復雜的.人們在政治上極力爭取民權,在文化上開始反對傳統(tǒng)的價值觀念,否定現(xiàn)有制度.受新左派理論的影響,在美國青年中形成了嬉皮士文化.另外,隨著越南戰(zhàn)爭的爆發(fā)及其進入僵持狀態(tài),又引起人們的強烈反戰(zhàn)情緒.伴隨著社會轉型,美國高等教育也經(jīng)歷了一個特殊的發(fā)展階段.①參見孫益:《校園反叛---美國20世紀60年代的學生運動與高等教育》,《清華大學教育研究》2006年第4期.隨著經(jīng)濟的持續(xù)高速發(fā)展以及國家對高等教育的重視,高校獲得資助的渠道越來越多,國會也頒布了一系列教育法案,如《高等教育設施法》(1963年)、《高等教育法》(1965年)、《高等教育法修正案》(1968年)等,促使高等教育進入快速發(fā)展的繁榮階段.然而,在高校內(nèi)部,無論是教學思想還是治理結構,都存在嚴重的問題,例如,堅持用"替代父母理論"(in Loco Parents)管理學生,②"替代父母理論"認為,高校是居于父母的地位來管理學生的,高校可以在父母行使的權力范圍內(nèi)管理學生的行為,凡是父母可以行使的管教權力,高校均可以代替父母的地位來行使.依據(jù)該理論,法院在判例中既不認定學生像成年人一樣享有各種憲法權利,也不適用其他相關法律來解決高校與學生之間的爭議,而是對高校處分學生的決定一味地尊重.其結果是被處分學生的申辯權、救濟權得不到保障.參見韓兵:《美國公立高校學生紀律處分程序制度及其啟示》,《行政法學研究》2012年第3期.體制臃腫、僵化、保守,體現(xiàn)出明顯的工業(yè)化、官僚化特點,同時,在教學內(nèi)容方面,又體現(xiàn)出過度的專業(yè)化、商業(yè)化特點,這些都引起了學生的強烈不滿,最終在加州大學伯克利分校首先爆發(fā)了大規(guī)模的學生反抗運動,要求自由權利、改革學校體制等.學生與高校間的斗爭異常激烈,學生采用各種形式提出抗議.學生的不斷努力取得了一定效果,校方制定了有關言論自由的新規(guī)定,而且嘗試提出大學教育的改革措施.反抗運動對高校內(nèi)部的管理體制改革,也起到了非常重要的推動作用,如管理學生的"替代父母理論"傳統(tǒng)被廢除,學生不同程度地參與校規(guī)的制定等.在與本文相關的主題方面,反抗運動也確實起到重要且關鍵的推動作用,即為滿足學生的權利要求,維護校園正常的工作和學習秩序,高校自覺地成立了獨立的委員會,通過聽證程序處理學生違紀事件,并為學生提供申訴渠道以解決由此引發(fā)的糾紛,也因而推動了聽證、申訴制度的廣泛設置與實施.在1965年的加州大學伯克利分校,學生的反抗運動、自由言論行動組織與高校的對立狀態(tài)等,都要求設立特殊、獨立的校內(nèi)裁判機構,要求在發(fā)現(xiàn)事實、實施處分、事后救濟方面適用正式的程序.為滿足這些要求,大學理事會成立了學生懲戒專門委員會.該委員會的聽證會程序非常正式,學生與校方均有律師代表,要求校方詳細說明被指控行為以及違反的校規(guī),校方承擔舉證責任,律師可以質證,并有書面記錄.同時,委員會的建議也是正式的,最后由校長加以執(zhí)行,而且,對于學校的處理決定,學生可以申訴.③Ira Michael Heyma,Some Thoughts on University Disciplinary Proceedings,California Law Review,Vol.54,No.1.(Mar., 1966),pp.73-87.

二、美國大學自治與國家權力的關系

在美國,公立高等院校通過建立校內(nèi)申訴制度以保障學生的申訴權,其直接依據(jù)在于憲法的正當程序條款.從理論上講,其更深層次的依據(jù)在于,公立高校在與政府的二元權力關系中,幾百年來所一直堅持的大學自治傳統(tǒng).正因為國家和社會充分保障了公立高等院校的自治,才能夠使國家機關(尤其是司法機關)在面對學生與公立高校之間的糾紛和沖突時,首先尊重學校的內(nèi)部處理權.只有當高校校內(nèi)申訴保障機制已經(jīng)窮盡并且受懲戒人不服申訴處理決定時,當事人才可以尋求法院的司法救濟.因此,研究美國公立高等院校學生申訴權的校內(nèi)保障機制,必須追根溯源,探究大學自治與國家權力的關系.

在美國,大學作為一個公共法人團體,其"享有不受國家、教會以及其他官方或非官方的任何團體和任何個人干預的自由和權力",④和震:《美國大學自治制度的行程與發(fā)展》,北京師范大學出版社2008年版,第8頁.謂之大學自治.追溯美國的大學發(fā)展歷史,人們可以發(fā)現(xiàn),從最早的北美殖民地時期的哈佛學院與威廉-瑪麗學院以特許狀的方式成立以來,歐洲中世紀大學的行會自治傳統(tǒng)就被某種程度地割離,英國大學的法人制度則被移植和繼承下來,在同時受到殖民地自治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、教會自治等因素影響的情況下,北美殖民地學院最終形成了外行董事會管理的自治模式,即由外部公民組成的最高權力機構即董事會來控制學術機構的模式,并在美國建國至十九世紀中期被廣泛認可并擴展到州立大學,至今仍然影響著美國大學的發(fā)展.⑤參見上注,和震書,第40-62頁.在幾百年發(fā)展歷程中,美國大學的自治傳統(tǒng)一直受到來自于國家(聯(lián)邦和州的立法機關、行政機關和司法機關)、社會公共團體、教會、個人的等多種力量的沖擊和影響,其中,大學與國家的關系是諸多影響大學自治的因素中最重要的因素,而如何處理大學與國家、政府的關系問題也就成為大學自治的核心問題,"事實上,恰恰是國家而不是大學本身決定了大學自治的本質和邊界".⑥Berton R.Clark and Guy.Neave,The International Encyclopedia of Higher Education,Pergamon Press,1992,pp.1384.

作為一個聯(lián)邦制國家,美國政府的權力體現(xiàn)在聯(lián)邦和州兩個層面.在聯(lián)邦和州的權力劃分上, 1791年12月15日被批準的《美國憲法修正案》第10條規(guī)定:"憲法未授予合眾國,也未禁止各州行使的權力,分別由各州或由人民保留."根據(jù)這一規(guī)定,聯(lián)邦只能行使以明確列舉方式分配給聯(lián)邦的權力,除此以外的權力,聯(lián)邦一概不得行使,而在聯(lián)邦憲法明確列舉授予聯(lián)邦的權力中,并未包含公立高等教育的管理權,因此,聯(lián)邦政府對高等教育沒有直接的管理權.對此,美國聯(lián)邦法典第31章"教育總則法"也直接規(guī)定:"任何有關適用項目的法律條款不得解釋為授權任何美國政府部門、機構、官員或雇員對任何教育機構、學校或學校系統(tǒng)的過程、教學計劃、管理或人事,或是對任何教育機構或學校系統(tǒng)選擇圖書館藏書或其他印刷的教育資料,或是對安排或輸送學生或以克服種族不均衡加以指導、監(jiān)督或控制."當然,聯(lián)邦政府也會從教育機會均等化等理念出發(fā),以實施各種補助金計劃資助高等教育的方式對高校施加一定程度的影響.例如聯(lián)邦政府1862年制定《莫雷爾法案》,對各州大學進行財政資助;1944年制定《退伍軍人法》,在聯(lián)邦高等教育財政支出同比增加的同時,使得高等教育在學員數(shù)量上產(chǎn)生飛躍性增長;⑦該法案規(guī)定,凡是符合條件的服役人員在戰(zhàn)爭結束之后,都可以進入被批準的所有教育機構接受教育和訓練,政府會支付相關費用,包括一定的學雜費,每年不超過500美元,以及一部分生活補貼,標準是每月50美元,如果其有需贍養(yǎng)的人,則可以提高到75美元.參見王英杰:《美國高等教育的發(fā)展與改革》,人民教育出版社2002年版,第251頁.1965年制定《高等教育法》,確立以聯(lián)邦獎學金為中心的聯(lián)邦財政補助政策,以推進高等教育的機會均等化.不過,從總體上說,聯(lián)邦政府的資助不得超過全美高等教育經(jīng)費總額的15%,并且多針對學生和學術研究,所以不會從根本上觸及大學自治的底線.⑧參見陳永明、朱浩、李昱輝:《大學理念、組織與人事》,中國人民大學出版社2007年版,第122-123頁.大學自治的底線,在美國三百多年的大學發(fā)展過程中,一直得到美國國會的堅決維護.這在美國國立大學運動中表現(xiàn)得非常明顯.建國之初,包括華盛頓在內(nèi)的五位總統(tǒng)就積極支持建立一所美國"國家大學",以進一步促進高級研究和教學,但這一提議被國會否決.其后兩個多世紀,仍有建立國立大學的提議被提交給國會,但至今從未被國會批準.

如前所述,根據(jù)美國憲法修正案第10條的規(guī)定,由州行使對高等教育的管理權.事實上,至今為止,除了十余所接受國防部等管理的高等教育機構之外,美國還沒有一所真正意義上的國立大學,公立高等院校基本上都是州立的,由州進行管理,自然是最適合不過.但是,州對大學行使管理權與大學自治并不矛盾,大學自治是一項根本原則,州的管理權并不能侵犯這一原則,州對大學的管理權必須在大學享有自治的前提下行使.在州立大學中,只有極少數(shù)大學,例如艾奧瓦大學,以州政府機構的形式存在,直接受所在州高等教育管理機構監(jiān)督管理,不具有獨立的法人資格.除此以外的一般性州立大學,或者依據(jù)州憲法擁有公法人資格(如密歇根州立大學),具有較為獨立的法人資格,可以不依據(jù)州法而獨自設置院系、收取學費等,不受州政府、議會和法院的干涉;或者依據(jù)州法擁有獨立的法人資格(如紐約州立大學),雖然需要接受州法的約束,但是仍然擁有訴訟權、財產(chǎn)管理權、資金借貸權、人事雇傭權、學校內(nèi)部規(guī)則制定權、有關費用征收權等諸多權力.⑨參見上注,陳永明、朱浩、李昱輝書,第124-125頁.在大學與州的關系中,雖然州在形式上享有對大學的教育管理、教師聘用、學生注冊與畢業(yè)、學術標準與評估體系等方面的基本管理權,但在具體運作過程中,州除了設置認可、學位授予權認可、提供經(jīng)費和進行必要的指導以外,一般不干涉屬于大學自治范圍內(nèi)的事項.

三、美國公立高校學生校內(nèi)申訴制度的主要內(nèi)容

美國公立高校根據(jù)憲法正當程序條款的要求幾乎都設有某種形式的內(nèi)部申訴程序,⑩Ralph D.Mawdsley,Plagiarism Problems in Higher Education,Journal of College and University Law Summer(1986).即學生校內(nèi)申訴制度.這意味著當學生對校方作出的處分決定有異議時,可以向校內(nèi)有關機構提出申訴,要求其審查校方懲戒或處分行為是否符合程序規(guī)定,審查處分決定是否具有合理性與正當性,同時,該制度也給予學生機會申明自己的主張.但是,美國公立高校依法享有高度自主權,有權對校內(nèi)事務進行自主管理,在校內(nèi)學生申訴制度的設置與實施方面,均根據(jù)各自組織結構特點分別進行,因此在具體細節(jié)上存在一些差異.

(一)申訴主體

提出申訴的主體一般為受到高校懲戒處分的學生,但也有高校規(guī)定指控人和受害人也可以提出申訴,這充分體現(xiàn)了正當程序保障對象的廣泛性特征,只要正當權利受侵犯或影響,都應該得到某種形式的救濟.如愛荷華州大學規(guī)定,違反行為守則的學生或學生團體/校園組織有權對處分決定提起申訴,申訴人必須向受理申訴的機構提交申訴申請.明尼蘇達大學規(guī)定,任何被指控違反守則的學生或學生組織應當享有在所有校區(qū)進行申訴的機會.賓夕法尼亞大學規(guī)定,受害人也有權對懲戒程序的結果提出申訴,即使他不是學生.①PA.STATE UNIV.DIV.OF STUDENT AFFAIRS,JUDICIAL AFFAIRS,VICTIM'S RIGHTS,available at http://www.sa.psu.edu/ja/rights.shtml.

(二)受理申訴的機構與人員

受理申訴的機構與作出處分決定的機構是不同的,一般來說,受理申訴的機構是作出處分決定的機構的上級機構,這在某種程度上遵守了行政程序法的職能分離要求.但各個高校處理違規(guī)行為的機構不同,因此受理申訴的機構也會有所不同.申訴受理機構一般會組成申訴委員會,具體負責處理相關申訴事宜.

在明尼蘇達大學,教務長申訴委員會作為申訴受理機構,受理學生對學院或行政機構的懲戒決定所提出的申訴.教務長申訴委員會由教務長從大學理事會推薦的名單中選任.它的成員包括6名老師/專業(yè)學術人員(其中1名被選作主席),4名本科學生以及4名專業(yè)學生/研究生.教務長辦公室任命1名秘書,提供服務,但沒有投票權.申訴小組委員會由4名成員組成:2名老師/專業(yè)學術人員(其中1名將被任命為主席);2名學生,1名本科生,1名研究生.其成員如果與糾紛或沖突有直接利害關系,應當主動要求退出小組委員會.各方當事人均可以此為由質疑小組委員會成員并要求未受質疑的小組委員會成員在經(jīng)過聽證會討論后進行投票.

(三)受理申訴的范圍

申訴受理機構可以受理的事項范圍是非常廣泛的,凡是對高校關于違紀行為的各種處分決定不滿意的案件均在受理之列.如愛荷華州大學規(guī)定,對《校園學生紀律條例》中規(guī)定的各種行政決定或行政性聽證會結果不服,都可以提起申訴.如此廣泛的受理范圍,基本上體現(xiàn)了正當程序條款對公民權利保障的廣泛性特征.事實上,學生可能受到處分的原因是非常廣泛的,如不當使用酒精飲料或可控物質、襲擊、傷害或威脅他人、侵犯他人權利、破壞公共秩序、群體性暴力和聚眾鬧事、賭博、騷擾、性騷擾、種族騷擾等.如加州大學伯克利分校將近90%的紀律案件涉及作弊、偷盜、妨礙治安的行為.前述違紀行為如果發(fā)生在校內(nèi),則必定會受到懲戒,如果發(fā)生在校外,且又明顯、直接地影響到了學校的利益,也會受到學校的懲戒.

(四)對申訴的處理方式

對申訴的處理方式主要有兩類:一是書面審理,即申訴委員會對校方作出處分決定的聽證會記錄進行書面審理;二是召開聽證會進行審理,即申訴委員會召開聽證會,允許雙方當事人陳述并就己方觀點進行申辯.絕大多數(shù)高校都以書面審理為主要方式,輔之以聽證會審理方式,個別高校以聽證審理作為主要方式,如明尼蘇達大學.多樣化的處理方式和充分的意見表達,能夠為當事人提供全面的權利保障,基本上考慮到了正當程序條款的要求.

(五)申訴處理決定的作出

申訴委員會的決定一般采用投票的方式作出,以少數(shù)服從多數(shù)為原則.如明尼蘇達大學規(guī)定,申訴小組委員會基于最初程序的記錄以及申訴聽證會上各方當事人提供的信息和論據(jù),提出處理建議.每個小組委員會成員,包括主席進行投票,以少數(shù)服從多數(shù)為原則.申訴小組委員會的建議在申訴聽證會結束后一個星期內(nèi)交給教務長.教務長根據(jù)《學生行為守則》做出最后的懲戒決定,其對申訴小組委員會的建議有廣泛的自由裁量權,他可以接受、修改或拒絕這些建議.

申訴受理機構的處理決定大致分為兩類:駁回申訴請求,維持原處分決定;支持申訴請求,改變原處分決定.后一類具體又分為四種情況,即撤銷原處分決定、減輕原處分決定、要求重新召開聽證會、要求重新審理案件.

(六)申訴處理決定的效力

申訴人對申訴受理機構的處理結果如果感到滿意,則其處理決定為校內(nèi)最終決定;如果不滿意,則還涉及對其結果進行校內(nèi)審查甚至校外審查的問題.這種窮盡救濟渠道的做法,與正當程序的設置目的是相一致的.

1.校內(nèi)審查

當申訴人對申訴受理機構的處理結果不滿意時,有些高校允許學生或學生組織向校長或其他最高機構(如高校董事會)提出再申訴.在這種情況下,校長或其他最高機構的決定為校內(nèi)最終決定.如愛荷華州大學規(guī)定,申訴處理的決定及其理由要報送司法事務辦公室、聽證委員會主席和學生處審核.如果通過審核,申訴受理機構的決定即成為校內(nèi)的終局裁決,除非受到審查.對申訴決定的校內(nèi)審查大致包括兩種.其一,校長審查.學生或學生組織可以請求校長審查申訴受理機構做出的裁決,校長有權決定是否同意學生或學生組織的要求.當校長決定審查申訴處理機構做出的裁決時,則校長的決定成為校內(nèi)具有終局效力的裁決.其二,董事會審查.董事會也可以審查校內(nèi)終局裁決,但必須遵循其制定的規(guī)則和程序.

2.校外審查

申訴人對學校的最終決定如果仍不滿意,還可以向法院提起訴訟,要求法院對校內(nèi)最終決定進行裁決.但這里必須注意一點,即校外審查的前提條件是,學生或學生組織在向法院提起訴訟之前,必須窮盡校內(nèi)的救濟程序,只有在校內(nèi)程序仍然解決不了問題的情況下,才允許通過訴訟解決糾紛.②Ralph D.Mawdsley,Litigation Involving Higher Education Employee and Student Handbooks,West's Education Law Reporter, August,(1996).這種做法體現(xiàn)了筆者于前文所述的國家權力對大學自治的尊重.

四、美國公立高校學生校內(nèi)申訴制度設置的影響因素

如前所述,盡管美國公立高校享有高度的自主權,但在設置程序與制度方面也不可以隨心所欲,而是要受到諸多因素的影響.限于篇幅,在本部分中筆者以懲戒程序及其記錄是否能夠公開為例,具體說明高校受到諸多因素的影響與限制,如既受到聯(lián)邦議會立法(FERPA)的限制,又受制于美國教育部對立法的解釋性規(guī)定(34 C.F.R.),還會受到與議會、教育部觀點不同的法院的影響,同時也要考慮高校自身的利益.

(一)聯(lián)邦議會的限制

1974年美國聯(lián)邦議會通過了《子女教育權和隱私權法案》(以下簡稱:FERPA).作為一項重要的聯(lián)邦法律,該法案通過聯(lián)邦政府教育資金的方式控制高校行為,③Sarah Ann Bassler,Public Access to Law School Honor Code Proceedings,Notre Dame Journal of Law,Ethics and Public Policy(2001).具體而言,遵守此項法案的學校可以獲得聯(lián)邦財政支持,違反法案的高校則會喪失聯(lián)邦財政支持.④Ralph D.Mawdsley,Litigation Involving FERPA,110 West's Education Law Report,897,897(1996).例如,邁阿密大學就曾因為違反該法案(公開了秘密的學生信息)而失去了4千萬美元的財政支持.⑤School Paper,School Await Records Decision,Dayton Daily News,Mar.31,1997,at B4.FERPA的主要目標有兩個:一是為父母及學生提供了解學生記錄的權利以及審查那些記錄正確性的機會,二是阻止非權威的第三方獲得學生的私人檔案,其中后者可以被看作是該法案的最重要目標,意即保護學生的隱私權,限制第三方接近學生的教育記錄.在最基本的層面上,該法案允許父母、學生和必要的學術行政人員和教師接近學生的教育記錄,不允許大多數(shù)的第三方接近.教育機構在未獲得學生父母同意的情況下,如果允許向個人、機構或組織公開學生的教育記錄,那么將喪失財政支持.①20 U.S.C.§1232g(a)(1)(A),(b)(1)(2000).根據(jù)FERPA,學校應當對學生的教育記錄進行保密,而"教育記錄"的范圍很廣,包括那些與學生直接相關的信息,如姓名、住址、電話、出生日期和地點、專業(yè)、參與的學校活動、注冊日期、學位、已獲獎勵、運動團隊成員的體重和身高、畢業(yè)院校等.②See 20 U.S.C.§1232g(a)(5)(A).許多高校將學術懲戒和違紀懲戒記錄解釋為"教育記錄",以避免失去聯(lián)邦財政上的大力支持.③Maureen P.Rada,The Buckley Conspiracy:How Congress Authorized the Cover-up of Campus Crime and How it Be Undone,Ohio State Law Journal(1998).由此可以看出,議會的意圖很清楚,以可能失去千百萬美金的聯(lián)邦財政支持為條件引導學校隱瞞懲戒信息,限制高校向公眾公開懲戒程序及其結果.④20 U.S.C.§1232g(b)(2)(2000).由于FERPA的限制,大部分違規(guī)行為都是由高校秘密處理的,高校避免公開這些違規(guī)記錄,因此維護學校的形象,使其懲戒程序及其結果免于受到監(jiān)督,更重要的是避免喪失聯(lián)邦財政數(shù)以千百萬美元的支持.實際上,這些高校因為這部非常重要的法律而常常無法公開這些信息,即使他們愿意公開.⑤Maureen P.Rada,The Buckley Conspiracy:How Congress Authorized the Cover-up of Campus Crime and How it Be Undone,Ohio State Law Journal(1998).

(二)教育部規(guī)章的約束

美國教育部(DOE)制定規(guī)章34 C.F.R.§99對FERPA進行解釋,認為懲戒行為或程序意味著教育機構對違反校內(nèi)規(guī)則的學生進行調查、裁決或施加懲罰.⑥34 C.F.R.§99.3(2000).教育部部長有法定強制權,決定學校懲戒行為或程序方面的記錄是FERPA規(guī)定的教育記錄.⑦60 Fed.Reg.3464(1995).在The Miami Student v.Miami University案中,美國教育部在寫給邁阿密大學的一封信中也明確表示,學生懲戒記錄屬于FERPA中廣義的"教育記錄".其后,雖然議會對FERPA進行了修改,允許高校公開與非學術性不當行為有關的懲戒聽證會記錄,但是,該修改的成效并不大,這是由于FERPA并沒有強制高校公開學生懲戒記錄,沒有以明確的語言表示要求公開信息,很多高校仍然對學生懲戒記錄予以保密,⑧Maureen P.Rada,The Buckley Conspiracy:How Congress Authorized the Cover-up of Campus Crime and How it Be Undone,Ohio State Law Journal(1998).因為保密記錄比公開記錄獲得的利益要大得多.

(三)法院裁判的影響

美國大部分法院對議會制定的FERPA以及教育部制定的解釋性規(guī)章均予以支持,但是也有極少數(shù)法院對此持有異議,認為高校的懲戒程序及其記錄應當予以公開,由此影響高校的行為.下述兩個案件中,高校被迫服從法院的判決,公開了懲戒記錄.⑨Maureen P.Rada,The Buckley Conspiracy:How Congress Authorized the Cover-up of Campus Crime and How it Be Undone,Ohio State Law Journal(1998).在Red&Black Publishing Co.,Inc.v. Board of Regents案中,《紅與黑》(佐治亞大學的學生報紙)針對學校董事會向州法院提起訴訟,要求學校按照佐治亞州公開記錄法案的規(guī)定公開學生懲戒記錄和程序.學校認為該報紙要求獲得的記錄是受FERPA保護的,因此不能予以公開.州法院支持原告的主張,學校提出上訴.佐治亞州最高法院支持初審法院作出的裁決,認為懲戒記錄不是FERPA的修正案中界定的教育記錄,教育記錄應當是與學生個人有關的學術成績、財政資助或留校察看等記錄.在The Miami Student v.Miami Uni-versity案中,《邁阿密學生》(邁阿密大學的學生報紙)向州法院提起訴訟,要求邁阿密大學按照俄亥俄州公開記錄法案的規(guī)定公開近三年的學生懲戒記錄.邁阿密大學認為,FERPA阻止學校提供該學生報紙所需要的信息,因為其屬于FERPA中的教育記錄,不能公開.俄亥俄州高級法院反對校方觀點,認為學校懲戒委員會記錄不是FERPA中的"教育記錄",因為其"不包括與教育相關的信息,如學分或其他學術資料,與學術成績、財政資助或學術表現(xiàn)無關".法院責令學校公開《邁阿密學生》所需信息,僅將與個人身份有關的信息刪除.邁阿密大學擔心因公開相關信息而失去四千萬美元的聯(lián)邦財政支持,向聯(lián)邦最高法院提起移送審查.但該移送審查被駁回,聯(lián)邦最高法院要求邁阿密大學服從俄亥俄州高級法院的公開信息裁決.①118 S.Ct.616(1997).

(四)高校基于自身利益的考量

高校是一個特殊的自治性組織,如果公開聽證程序及其結果的話,可能會引起校內(nèi)成員的議論,甚至會引發(fā)流言蜚語,也有可能使被指控學生受到來自同學和教授的持續(xù)關注、猜疑,甚至是不公平的對待,即使后來沒有發(fā)現(xiàn)他應當對不當行為負責.②Kimberly C.Carlos,Comment,Future of Law School Honor Codes:Guidelines for Creating and Implementing Effective Honor Codes,65 UMKC L.Rev.968(1997).而且,這還有可能會影響到委員會成員以及證人,增加他們的負擔,可能導致他們不愿意冒險懲罰某些違規(guī)行為或者作證.此外,如果公開高校的懲戒程序及其結果,也有可能引發(fā)公眾對學校的不滿,從而可能會影響到學校的聲譽和將來的發(fā)展; "對潛在的學生及其父母而言,了解校園犯罪以及其他不當行為的數(shù)據(jù)便于他們在擇校時做出明確的選擇",他們可能在擇校時不選擇該校.③Miami Univ.v.Miami Student,118 S.Ct.616(1997).高校就像其他商業(yè)主體一樣需要市場,為了獲得更好的市場,掩蓋令人擔心的違規(guī)行為的比例就是必然的.隱瞞懲戒程序及其記錄的行為可以使學校從中獲益,因此學校很少予以公開.④Maureen P.Rada,The Buckley Conspiracy:How Congress Authorized the Cover-up of Campus Crime and How it Be Undone,Ohio State Law Journal(1998).

五、美國法院對公立高校自我解決內(nèi)部糾紛的態(tài)度:尊重高校自主管理權

法院尊重高校自主管理權,拒絕在學術共同體內(nèi)進一步擴大司法權限,⑤Board of Curators,UNIV.OF MO.v.Horowitz,435 U.S.at 78,91(1978)最重要的原因是這種自治是更廣泛意義上的學術自由理念的一種變異或組成部分,而學術自由對于自由的社會而言是很重要的.⑥Nordin,The Contract to Educate:Toward a More Workable Theory of the Student-University Relationship,8 J.COLL.&U. L.141,149(1980-82)..因此,法院當然也尊重高校自我解決內(nèi)部糾紛的措施及其結果.如美國聯(lián)邦地區(qū)法官Becker、Oliver、Collinson和Hunter聯(lián)合發(fā)表觀點,認為高等教育是最值得尊重的,在其進行內(nèi)部懲戒、解決糾紛時,法院應當給予其最充分的保護,而不是對其進行無故干預.⑦General Order on Judicial Standards of Procedure and Substance in Review of Student Discipline in Tax Supported Institutions of Higher Education,45 F.R.D.133,136,141,(W.D.Mo.1968).

法院對高校自主管理的尊重程度在歷史上也經(jīng)歷了一些變化.例如對于高校懲戒學生、解決內(nèi)部糾紛,從完全不予干涉、賦予其大幅度自由裁量權,到有條件地予以干涉、要求其遵守自己制定的規(guī)則.二十世紀初,"替代父母理論"占據(jù)主導地位.在該理論指導下,法院認為高校相當于學生的父母,因此傾向于將大幅度的自由裁量權交給學校,讓學校代替父母來行使管理學生的權力.二十世紀六十年代,法院不再堅持"替代父母理論",轉而認為學生與學校之間是契約關系,學校作為契約一方為學生提供教育服務,而學生作為另一方需支付學費并遵守校規(guī).另外,從具有里程碑意義的Dixon v.Alabama State Board of Education案后,法院要求公立高校在對學生作出處分決定之前要給學生提供最低限度的正當程序措施.進入二十一世紀后,盡管法院不再像從前一樣,不經(jīng)審查就批準高校的裁決,但仍然尊重高校自我處理糾紛、維持秩序的權力,只是希望高校在已經(jīng)制定相應程序性規(guī)定時能夠按照自己的規(guī)定去做,否則將面臨司法審查.①Edward N.Stoner,Jonh Wesly Lowery,Navigationg past the"Spirit of Insubordination":A Twenty-first Century Model Student Conduct Code with a Model Hearing Script,Journal of College and University Law at 3(2004).只不過,這種審查也僅限于以高校是否遵守自己制定的規(guī)定來判斷其行為是否存在武斷和任意,②Rensselaer Soc.of Engineers v.Rensselaer Polytechnic Institute,260 A.D.2d 992,689 N.Y.S.2d 292,135 Ed.Law Rep.226 (3d Dep't 1999)案表明,高校對學生或學生組織的紀律事務方面做出的決定,有限地接受司法審查,換言之,司法審查僅限于審查高校是否遵守自己制定的懲戒程序方面的規(guī)則和規(guī)章,以便確定高校行為是否是任意、武斷的.而并非對高校所做決定的正確性與合理性進行實質審查.目前的趨勢是,司法系統(tǒng)越來越尊重高校在處理內(nèi)部事務方面做出的決定.③Edward N.Stoner,Jonh Wesly Lowery,Navigationg past the"Spirit of Insubordination":A Twenty-first Century Model Student Conduct Code with a Model Hearing Script,Journal of College and University Law(2004).

可見,在美國,法院總體上不會干預高校機構的運作,畢竟高校是一個特殊的自治體,有權力也有能力處理內(nèi)部事務,可以采取相應的措施解決內(nèi)部矛盾與糾紛,這并不是法院利用專業(yè)知識可以干預的領域.對于高校通過校內(nèi)學生申訴制度處理內(nèi)部糾紛的結果,法院持非常謹慎的態(tài)度,不會輕易介入.只有高校不執(zhí)行自己制定的規(guī)則時,法院才可以要求其重新為學生提供程序,重新作出決定.但是,有時高校雖然并未完全遵循自己制定的規(guī)則或規(guī)章,行為出現(xiàn)了一定程度的偏離,但只要學生沒有受到不公平對待,法院出于對高校自治的尊重,對這種偏離行為也予以寬容.例如在Jaska v.Regents of Univ.of Mich.案中,雖然聽證會持續(xù)時間、聽證會組成人員的更換都沒有完全按照校方的規(guī)則執(zhí)行,但對于這些相對輕微的程序違法行為,法院認為并沒有違反憲法,也不屬于違反正當程序,而且"沒有記錄顯示聽證會小組成員的決定是不公平或不公正的".④Ralph D.Mawdsley,Plagiarism Problems in Higher Education,Journal of College and University Law Summer(1986).

六、正式制度的替代性措施:非正式的糾紛解決途徑

高校學生校內(nèi)申訴制度是正式的糾紛解決機制,相關規(guī)定十分詳細、具體.然而,學生與高校間的糾紛屬于高校內(nèi)部糾紛,具有特殊性,因此在正式的糾紛解決制度之外,學校鼓勵學生通過非正式途徑如學生與校方之間的協(xié)商與調解解決糾紛.

如果是輕微案件且當事人對事實部分沒有爭議,或者學生同意通過非正式方式解決問題時,校方與擬處分學生可以就其違紀行為可能受到的處分進行協(xié)商與調解."高校或許希望在比較正式的聽證會召開前建立一種仲裁或調解機制.這種想法可以接受,因為正當程序原則是靈活的,它只要求提供合理的通知和陳述機會即可.換句話說,有些案件不需要正式的事實發(fā)現(xiàn)程序;只需當事學生與校方行政人員的非正式會面即可,當然,要通知被指控學生指控的內(nèi)容,也要為其提供陳述理由的機會."⑤Edward N.Stoner,Jonh Wesly Lowery,Navigationg past the"Spirit of Insubordination":A Twenty-first Century Model Student Conduct Code with a Model Hearing Script,Journal of College and University Law(2004).

以協(xié)商與調解的方式處理案件,是一種替代性選擇措施,應在學生充分了解其含義及意義的前提下才能適用,因此校方必須事先公布相關規(guī)則,而且受理案件的機構應向學生解釋和說明這項措施的意義所在.通過此種方式解決糾紛、處理案件,將"非正式性、理解與支持學生的價值最大化",⑥Ira Michael Heyma,Some Thoughts on University Disciplinary Proceedings,California Law Review,Vol.54,No.1.(Mar., 1966).能使對學生的傷害減到最小,有利于恢復和維持校內(nèi)成員之間的關系,也有利于校園的穩(wěn)定與和諧.因此,幾乎所有的高校都設立了關于此種糾紛解決方式的制度,有的高校甚至鼓勵并大力提倡非正式的糾紛解決方式.

在加州大學伯克利分校,學生處主任受理案件后,如果認為是輕微案件,則可以尋求合作、調解以及非正式的解決方案.如可以要求1名官員(從大學理事會中選任)召開非正式的聽證會,他可以向校長直接提出建議,而不要求學生懲戒委員會召開正式的聽證會.如果適當?shù)脑?其可以被處以最低限度的懲罰,如警告處分.通過這種方式私下解決輕微違規(guī)行為,給學生帶來的干擾和傷害被減到最小,而不實施正式的處罰,可以促成與學生將來的合作關系.但是,如果案件的事實部分有爭議,或學生認為其行為沒有違反學校規(guī)則,或涉及重要案件,可能被處以停學、開除等,那么就不能通過這種非正式的途徑加以解決.⑦Ira Michael Heyma,Some Thoughts on University Disciplinary Proceedings,California Law Review,Vol.54,No.1.(Mar., 1966),pp.73-87.

明尼蘇達大學規(guī)定,以學生自我發(fā)展為目標,鼓勵通過適當?shù)姆钦酵緩浇鉀Q糾紛.其在《關于懲戒程序的相關信息》中又明確說明,學生行為與學術誠實辦公室(OSCAI)被授權處理違反學生行為守則的行為.當學生行為與學術誠實辦公室接到有關的不滿報告時,即可開始收集信息,與被指控的學生聯(lián)系,要求學生與其預約時間見面以解決不滿.校方相信,大部分不滿都可以通過非正式的途徑加以解決,而不需要在聽證小組委員會面前召開正式的聽證會.另外,在《校園學生行為委員會程序》中,明尼蘇達大學強調,任何時候,只要有可能,學校都致力于通過非正式途徑解決糾紛.在聽證會前的會議中或聽證會召開前24小時內(nèi),被指控學生都可以接受學生行為與學術誠實辦公室提出的非正式解決方案.

和解、調解或其他非正式手段強調通過對話、交流而不是對抗的方式解決糾紛,學校不是針對任何學生,而是通過可以交流的討論會形式,決定發(fā)生了什么事情以及建議作出何種處分.在高校教育領域,共同協(xié)商的影響力越來越大.⑧Duryea,E.D.Jr.,R.S.Fisk,andAssociates.FaculhUnionsandCollectiveBargaining.SanFrancisco,California: Jossey-Bass,Inc(1973).在實踐中,非正式途徑在解決高校內(nèi)部糾紛方面有著非常重要的作用.當然,仍然有少數(shù)高校拒絕通過這種手段解決問題,認為其浪費行政人員的時間且收效甚微.⑨Edward N.Stoner,Jonh Wesly Lowery,Navigationg past the"Spirit of Insubordination":A Twenty-first Century Model Student Conduct Code with a Model Hearing Script,Journal of College and University Law(2004).

七、我國高校學生申訴權保障的現(xiàn)狀與校內(nèi)申訴制度的完善

(一)我國高校學生申訴權的法律依據(jù)與保障現(xiàn)狀

從上世紀九十年代開始,我國立法機關和教育主管部門開始注意到保護高校學生申訴權的重要意義,并在一系列教育法律和法規(guī)中對申訴權作出了規(guī)定,不過,《普通高等學校學生管理規(guī)定》(1990年)、《高等教育法》(1998年)和《學位條例》(2004年)雖然都提出了教育行政申訴制度和校內(nèi)申訴制度的初步構想,但是都沒有對申訴制度規(guī)定具體的操作性內(nèi)容,校內(nèi)申訴制度僅僅停留在法律規(guī)范層面,沒有得以付諸于實踐,以致于當高校違反相關教育法律法規(guī)侵犯學生的合法權益時,法律保護一直處于不甚明確的狀態(tài).2005年修訂的教育部《普通高等學校學生管理規(guī)定》(以下簡稱:《新規(guī)定》)對高校學生申訴制度做了較為具體的規(guī)定,其包括學生申訴的范圍(對學校給予處分或者處理有異議,向學校或者教育行政部門提出申訴)、學生申訴機構的設置、人員組成、受理范圍、時效等.

從2003年開始,北京大學、清華大學、復旦大學、同濟大學、廈門大學等高校逐步建立并完善了相應的學生申訴制度,特別是《新規(guī)定》實施以后,各地高等學校的學生申訴制度紛紛建立起來.各高校所建立的學生申訴制度,基本都包括以下內(nèi)容.一是建立學生申訴處理委員會.該委員會通常由學校負責人、職能部門負責人、教師代表和學生代表等組成.例如,根據(jù)《中央民族大學學生申訴管理辦法》第19條的規(guī)定,學生申訴處理委員會委員包括教務處處長、學生處處長、校學生會代表1人、教師代表2人、監(jiān)察部門干部1人、申訴學生所在院、系的黨總支書記、班主任、班干部各1人.二是設置了較為完善的申訴程序,包括受理、處理、調查、審理等.根據(jù)《中央民族大學學生申訴管理辦法》第11條的規(guī)定,該校還強化了聽證制度,通過召開聽證會的方式處理申訴,以保證當事人充分行使其陳述權和申辯權.三是均為學生申訴制度的組織運行提供了經(jīng)費支持,運轉經(jīng)費皆由學校提供,學生不需要承擔申訴費用.

在實踐中,高校學生申訴制度已經(jīng)取得了一定成果,許多高校通過學生申訴制度,迅速及時地解決了學生與學校之間就違紀處分所產(chǎn)生的糾紛.例如,在《新規(guī)定》發(fā)布實施的當年,中南財經(jīng)政法大學本科一年級學生鄭某和童某因盜竊同寢室同學物品而被勒令退學.兩位學生向學校剛成立不久的學生申訴處理委員會遞交了申訴書.申訴處理委員會召開由法學專家小組成員及教師、學生代表共14人參加的聽證會,并將處理意見上報校務會,學校研究決定,撤銷原處分決定,給予這兩位學生留校察看一年處分.⑩參見周夢榕:《勒令退學誰說了算湖北兩大學生申訴成功》,《楚天金報》2005年7月9日.校內(nèi)學生申訴制度的展開,一方面充分保護了學生的合法權益,另一方面也在一定程度上緩解了教育行政部門和法院的壓力,其標志著我國高校依法治校理念的逐步深入.

(二)我國高校學生校內(nèi)申訴制度存在的問題及完善

我國高校學生校內(nèi)申訴制度已經(jīng)建立十余年,在保護學生合法權益方面取得了一定的成績,但是仍然存在著諸多問題,需要進一步完善.

第一,校內(nèi)申訴制度的受案范圍還比較狹窄,有待于進一步擴大,以便更為充分地保障學生的合法權益.

根據(jù)我國《教育法》第42條的規(guī)定,學生的申訴范圍包括兩個方面:一是對學校給予的處分不服可提起申訴;二是對學校和教師侵犯其人身權、財產(chǎn)權等合法權益可以提起申訴.而《新規(guī)定》對我國《教育法》規(guī)定的申訴范圍作出了限制性規(guī)定.《新規(guī)定》第5條第5款規(guī)定,對學校給予的處分或者處理有異議,向學校、教育行政部門提出申訴;對學校、教職員工侵犯其人身權、財產(chǎn)權等合法權益,提出申訴或者依法提起訴訟.《新規(guī)定》第60條又進一步規(guī)定,學校應當成立學生申訴處理委員會,受理學生對取消入學資格、退學處理或違規(guī)、違紀處分的申訴.這實際上就是將對學生申訴的受理范圍進一步細化為取消入學資格、退學或者違紀違規(guī)處分,也就是將學生申訴的范圍限定在受教育權方面,而沒有包括人身權和財產(chǎn)權.一方面,根據(jù)立法權行使規(guī)則,教育部的《新規(guī)定》屬于國務院部門規(guī)章,是我國《教育法》的下位法,在對我國《教育法》進行具體實施性解釋時,無權對上位法的調整對象進行限縮.另一方面,《新規(guī)定》有關于受理范圍的規(guī)定,使得學生被學校和教師侵犯人身權(如學校在管理中因處理不當而侵害學生名譽權和隱私權,教師侮辱學生的人格尊嚴,教師體罰和變相體罰學生)和財產(chǎn)權(如學生財物被沒收,學校對學生亂罰款、亂收費,教師強迫學生購買與教學無關的學習資料)等合法權益時,不能通過申訴制度尋求救濟.從加大學生權益保護力度和推進依法治校的角度考慮,我國應該借鑒美國的經(jīng)驗,拓寬學生申訴的范圍,將學校基于學生的校內(nèi)或校外的各種違紀行為而對學生所作出的涉及人身權和財產(chǎn)權的各種處分或處理決定都納入申訴制度的救濟范圍.

第二,學生申訴受理委員會的設置及人員構成尚有失客觀,需進一步從公正性的角度予以完善.

《新規(guī)定》第60條規(guī)定:"學校應當成立學生申訴處理委員會,受理學生對取消入學資格、退學處理或者違規(guī)、違紀處分的申訴.學生申訴處理委員會應當由學校負責人、職能部門負責人、教師代表、學生代表組成."但是,《新規(guī)定》對學生申訴處理委員會隸屬于哪一部門,人員如何組成,產(chǎn)生機制,各類組成人員在委員會中構成比例(特別是學生和未兼行政職務的教師代表的比例),教師代表、學生代表的資質等問題,都沒作出進一步的具體規(guī)定.

實踐中,我國各高校申訴處理委員會的設置形式各異,有的高校將其置于校長辦公室的隸屬之下,如上海外國語大學;有的將其設置為學校監(jiān)察管理處的一個職能部門,如中央民族大學;多數(shù)學校將其掛靠在校學生處,如中國政法大學、復旦大學.筆者以為,申訴委員會的此種設置,使之難以保持客觀中立的地位,難以發(fā)揮對高校處分權的制衡功能,也進一步使得高校的申訴處理決定難以具備較強的公信力.以北京大學為例,該校學生申訴受理委員會從2003年5月成立起的某一段時間內(nèi),共受理學生申訴案件9起,這9例申訴的處理結果都是維持原處理決定.①參見尹力、黃傳慧:《高校學生申訴制度存在的問題與解決對策》,《高教探索》2006年第3期.事實上,這樣的處理結果,即使客觀公正,也非常容易被懷疑是不公正的,這顯然與申訴處理委員會的性質和地位有某種關聯(lián).

關于申訴處理委員會的人員構成,《新規(guī)定》沒有明確具體的人員組成比例.有學者考察后發(fā)現(xiàn),絕大多數(shù)高校的申訴處理委員會,人數(shù)基本是在7人至15人之間,主任均由分管學生工作的副校長或副書記擔任,委員大致由學校相關職能部門(如教務處、學工處、保衛(wèi)處、紀委監(jiān)察處等)的負責人、法律顧問、教師和學生代表等構成,但委員的具體構成、委員是否固定以及委員構成比例等情況則不盡相同.②參見李澤:《高校校內(nèi)學生申訴制度的法社會學研究---以北京市高校為研究樣本》,《吉首大學學報》2011年第3期.在大多數(shù)高校學生申訴處理委員會的組成人員中,學校相關職能部門負責人居于重要位置,并幾乎占據(jù)了三分之二的人數(shù)比例,而教師和學生代表的人數(shù)普遍較少,幾乎被認為只起到點綴作用;并且,學生代表一般都是學生會主席.以北京大學為例,于2003年5月成立的學生申訴受理委員會,組成人員共有15人,其中校級領導2人、學工部1人、教務部1人、研究生院1人、校監(jiān)察室1人、校法律顧問1人、北大醫(yī)學部2人、院系學生工作辦公室代表2人、教師代表2人、學生代表2人(本科生、研究生各1名);浙江大學于2003年10月成立了學生申訴處理委員會,組成人員共有13人,由校黨政領導、有關職能部門負責人、有關學院負責人代表、法律顧問和學生代表組成,其中學生代表只有4人,分別是校學生會主席、校研究生會主席、校博士生會主席和申訴人所在學院的學生會或研究生會、博士生會代表1人.

在這一問題上,美國公立高校申訴處理委員會的設置及其人員組成規(guī)定值得我國借鑒.在美國高校,受理申訴的機構一般是作出處分決定的機構的上級機構.例如,在愛荷華州大學,對于住校司法事務處的協(xié)調人員作出的處理決定應當向學生處提出申訴;司法事務辦公室(OJA)官員作出的處理決定應當向學生處申訴;對于學生處作出的處理決定應當向負責學生事務的副校長提出申訴.在申訴處理委員會的人員組成上,以明尼蘇達大學為例,教務長申訴委員會作為申訴受理機構,其成員包括6名老師/專業(yè)學術人員(其中1名被選作主席),4名本科學生以及4名專業(yè)學生/研究生.申訴小組委員會由4名成員組成:2名老師/專業(yè)學術人員(其中1名將被任命為主席);2名學生,1名本科生,1名研究生.成員如果與糾紛有沖突或有直接利害關系,應當主動要求退出小組委員會.各方當事人均可以此為由質疑小組委員會成員并要求未受質疑的小組委員會成員在經(jīng)過聽證會討論后進行投票.在我國,可以考慮將申訴處理委員會設置為一個具有公正性和相對獨立性的中立機構,直屬校領導管理,獨立于學校違紀處分管理部門.申訴處理委員會的組成人員,除負責教務、學生管理的人員外,應有一半以上具有相當資歷的未兼任行政職務的教師代表(含教育學、心理學和法律方面的專業(yè)人員),學生代表應不少于三分之一,組成人員實行嚴格的任期制與按比例定期改選制度.③參見姜雪麗:《我國高校學生申訴制度研究》,江西師范大學2007年碩士學位論文,第40頁.我國臺灣地區(qū)的"大學及專科學校學生申訴案處理原則"中關于人員組成的規(guī)定也值得借鑒.其第5條規(guī)定:"申評會之組成:申評會置委員若干人,均為無給職,由校長遴聘教師,法律、教育、心理學者及學校教師會代表等擔任,其中未兼行政職務之教師至少不得少于總額之二分之一."更為嚴格的要求是,如有的研究者所建議的那樣,"在職能部門的代表方面,應將教務部門和學生管理部門的代表排除在外,以避免球員兼做裁判之嫌疑";"未兼行政職務的教師代表的人數(shù)應予增加且能達到總人數(shù)的二分之一以上".④胡小進:《高校學生申訴制度法律問題研究》,西安理工大學2007年碩士學位論文,第27頁.

第三,我國高校申訴處理委員會的處理權限比較小,應賦予其一定程度的變更權.

《新規(guī)定》第28條規(guī)定:"對學生的退學處理,由校長會議研究決定."其第57條規(guī)定:"學校對學生作出開除學籍處分決定,應當由校長會議研究決定."其第62條規(guī)定:"學生申訴處理委員會對學生提出的申訴進行復查,并在接到書面申訴之日起15個工作日內(nèi),作出復查結論并告知申訴人.需要改變原處分決定的,由學生申訴處理委員會提交學校重新研究決定."由此可以看出,申訴處理委員會對于學校原來的處理決定,僅具有建議權,而沒有直接改變權,只有學校才擁有最終的決定權.當學生申訴處理委員會經(jīng)復查認為原處分不當而需要改變原處分決定時,雖然可以提交學校重新研究決定,開啟原處分的再考慮通道,然而,如果學校經(jīng)再研究仍然堅持原決定,則申訴處理委員會的存在意義就可能受到學校相關職能部門的輕視和廣大學生的質疑;并且,最終意義上,學生的合法權益可能得不到有效的救濟.事實上,從申訴處理委員會的成立目的看,作為一個具有維權和監(jiān)督性質的組織,它至少應該起到兩個方面的作用:一是使學生的受教育權等合法權益避免受到不公正的處理和損害;二是促使學校行政部門在對學生進行處分時,要做到實體公正、程序正當.⑤參見楊軼琳:《高校學生申訴制度研究》,廣西師范大學2010年碩士學位論文,第21頁.可是,在我國目前各高校的學生申訴制度實踐中,學生申訴處理委員會的這兩方面作用并未得到有效發(fā)揮.

美國各公立高校的申訴處理機構的處理權限值得我國借鑒.在美國,高校申訴處理機構的處理結果可以分為兩類:駁回申訴請求,維持原處分決定;支持申訴請求,改變原處分決定.后一類具體又分為四種情況,即撤銷原處分決定、減輕原處分決定、要求重新召開聽證會、要求重新審理案件.以愛荷華州大學為例,申訴受理機構作出的結論包括:維持下級機構的處分決定;撤銷下級機構的處分決定,因為沒有發(fā)現(xiàn)有違反行為守則的行為;要求重新舉辦聽證會;因為有新的證據(jù)出現(xiàn),而要求重新審理案件;減輕處分.

在我國,雖然大學自治的理念已得到重視,高校自主管理權也已得到法律的承認和保護,但是,我國高校與教育主管部門的權力關系還處于沒有完全理順的狀態(tài),在現(xiàn)有國情和體制下,高校都是在行政的嚴格規(guī)制下存在和運行的,任何高校的運行與經(jīng)營都離不開行政規(guī)制."依照我國《高等教育法》規(guī)定,高校依法享有'按照章程自主管理'的自主權,另一方面法律也明確規(guī)定,高校自主權的行使,'要依法接受監(jiān)督'.從高校自主權產(chǎn)生的過程和性質來看,高校的自主權不是一項民事權利,而是政府下放給高校行使的具有行政權性質的一種特殊權力.因此,高校自主權具有行政權力特性,是國家教育權的重要組成部分."⑥湛中樂:《高等教育與行政訴訟》,北京大學出版社2003年版,第5頁.在二者關系的處理過程中,"一方面政府在處理與公立高校關系時,仍然視公立高校為自己的下級機構.……另一方面,基于公立高校的法人地位,政府又承認公立高校有自主決定本校事務的自治權,并逐步淡化對公立高校的行政領導關系,……總的看來,我國政府與公立高校的關系尚處于政府主導下的領導―指導關系,在大學的管理中政府的影響居主導地位".⑦周光禮:《教育與法律---中國教育關系的變革》,社會科學文獻出版社2005年版,第25-29頁.這種關系就決定了"當政府依法對大學進行行政管理、行政干預和施加影響的時候,大學必須服從這種行政管理和干預,這時政府與大學之間的關系體現(xiàn)為管理與被管理的關系.它主要以權力服從為基本原則,……關系是不對等的,政府作為關系的一方,占據(jù)著重要的地位".⑧唐振平:《中國當代大學自治管理體制研究》,國防科技大學出版社2006年版,第49-50頁.因此,我國不能仿效美國公立高校申訴處理機構對原處理決定具有完整改變權的做法,而應該針對我國的情況,賦予高校學生申訴處理委員會有限的改變權.筆者的具體操作建議是:如果學校的處分決定符合法定權限和程序、適用法律法規(guī)正確、事實清楚、證據(jù)確鑿,申訴處理委員會可以維持原處分決定.反之,如果原處理決定明顯缺乏依據(jù)或處理程序明顯不當?shù)?申訴處理委員會可以區(qū)分原處分決定的嚴重程度而做出處理決定:對于警告、記過、留校察看等處分決定,可以直接撤銷原處理決定,而無需提交學校或學校相關部門重新處理;對于涉及學生身份與地位的重大處分決定,如開除學籍、退學處理等,則應該采取比較慎重的態(tài)度,不能直接撤銷或者變更原處理決定,而應當提出處理建議并提請學校重新核查以做出處理決定.

除前述問題之外,在高校自治權力與法院司法審查權之間的關系問題、高校校內(nèi)申訴制度與非正式糾紛解決機制的協(xié)調問題等方面,我國也可以借鑒美國的相關經(jīng)驗,予以進一步發(fā)展和完善.當然,美國公立高校的學生申訴制度也存在著一些問題,值得我國高校警惕和避免,例如申訴程序過于瑣碎復雜等.美國是一個比較崇尚自由的國家,學生違紀事件時有發(fā)生,同時,美國也是一個注重權利保護的國家,受到違紀處理的學生,多數(shù)都選擇校內(nèi)申訴制度的救濟,這就使學校相關行政部門面對著應接不暇的學生申訴案件,大大增加了工作負擔,并在一定程度上降低了工作效率,過于瑣碎復雜的程序則進一步加重了這種態(tài)勢,我國高校在對申訴程序的設置過程中應當注意防止出現(xiàn)類似情況.

(責任編輯:姚魏)

D F399

A

1005-9512(2016)06-0093-14

孫波,上海政法學院副教授、碩士研究生導師,法學博士.

*本文受到上海市一流學科法學(B類)、中央財政支持地方高校發(fā)展上海政法學院法學重點學科的資助.