憲法上“國事活動”的涵義與監督*

孫如意

（中國人民大學法學院，北京100872）

憲法上“國事活動”的涵義與監督*

孫如意

（中國人民大學法學院，北京100872）

我國憲法文本上的“國事活動”條款旨在確認與規范國家主席開展元首外交的實踐。“國事活動”在法律規范中的使用習慣以及規范元首外交的修憲意圖，表明“國事活動”條款擴展了國家主席在外交領域的職權，并賦予其行使該職權的自主性。“進行國事活動”與“接受外國使節”具有相似的邏輯關系，共同延伸國家主席“代表中華人民共和國”的規范內涵，體現“國事活動”職權的象征性和程序授權性特征。國家主席作為“國事活動”條款的規范主體，根據其憲法地位和其他憲法職權，亦難以從“國事活動”條款解釋出國家主席在外交領域實權化的結論。“國事活動”作為概括性條款，具體內涵應通過國家立法和憲法解釋不斷闡明。國家主席和其他國家機關均應遵守“國事活動”條款的規范約束，并完善相應的制約與監督機制。

國家主席；國事活動；憲法解釋；元首外交；“三位一體”權力結構

2004年我國憲法修改，增加了國家主席“進行國事活動”的職權，這是自1982年我國憲法恢復設置國家主席以來對國家主席職權的首次修改，國家主席的職權藉此擴大。然而這一“國事活動”條款的規范內涵并不清晰，現實中國家主席日益廣泛而深刻的外交活動，也引起人們的不斷思考：國家主席的外交實踐是否超越了“國事活動”條款的規范內涵，如何對國家主席的外交活動進行監督。

我國憲法于2004年修改前，有學者認為市場經濟和政治改革將促進黨政分開，而國家主席作為重要的國家機構將可能擴大權力范圍，提高在政治生活中的地位，在適當的界限內應考慮賦予和發揮國家主席的職權。①參見楊鳳春：《論我國國家元首制度的演變及其未來發展》，《當代中國史研究》1997年第6期。持相似觀點的還有朱應平，他認為過分虛化國家主席的職權既無必要也無可能，反而可能更容易導致國家主席的政治實踐與憲法規范之間的沖突，為使國家主席在對外活動中更好發揮靈活作用，可增加國家權力機關特別授予或者事后追認的職權。參見朱應平：《現行國家主席制度芻議》，《法學》2000年第11期。1993年以來，我國國家主席積極開展元首外交的實踐，也促使學者提出修改我國憲法，增設國家主席“進行國事活動”的條款，以適應客觀需要的建議。這些建議最終為修憲機關采納。②許崇德：《黨的領導是我國憲法生命力的源泉》，《法學家》2003年第5期。我國憲法修改后，學者圍繞該條款對國家元首制度的發展和該條款的規范內涵進行討論，主要表現在以下幾個方面。其一，重新審視國家主席的憲法地位，認為國家主席是國家元首，不贊成集體元首的提法，③參見許崇德：《許崇德全集·國家元首》（第五卷），中國民主法制出版社2009年版，第1492頁、第1497頁；馬嶺：《國家主席的性質》，《法學評論》2014年第3期；浦增元：《憲法應明確規定國家主席是國家元首》，《政治與法律》2003年第3期；浦興祖：《我國實行的是單一元首制》，《中國特色社會主義研究》2004年第1期。并將2004年修憲報告中“元首外交”一詞作為論證的依據，認為“國事活動”增強了國家主席作為國家元首的憲法地位。其二，“國事活動”條款賦予國家主席在外交領域的實質性權力，預示著國家主席將從“虛位元首”走向“實權元首”。④參見翟志勇：《國家主席、元首制與憲法危機》，《中外法學》2015年第2期；馬嶺：《我國國家主席制度的規范與實踐》，《法學》2014年第4期；馬嶺：《對我國國家主席制度的改進建議》，《金陵法律評論》2013年秋季卷。有學者從不成文憲法的視角，認為“三位一體”的慣例促使我國1982年憲法中的國家主席制度向“五四憲法”確立的實權國家主席制度回歸。⑤參見強世功：《中國憲法中的不成文憲法——理解中國憲法的新視角》，《開放時代》2009年第12期；Larry CatáBacker:Jiang Shigong on“W ritten and Unw ritten Constitutions”and Their Relevance to Chinese Constitutionalism，Modern China 2014，Vol.40（2）119-132.三是，鑒于“國事活動”條款的內涵尚不清晰，學者們提出不同的解釋方案。許崇德教授認為，該條款是憲法對國家主席行使該職權的直接授權，為國家主席開展元首外交提供了法制空間。⑥許崇德：《與時俱進治國安邦——十屆全國人大二次會議通過憲法修正案》，《求是》2004年第6期。馬嶺教授在此基礎上通過體系解釋，認為該條款主要指向外事活動，體現國家主席行使該職權的自主性，其內容則可以包含使節權、締約權之外的其他職權。⑦參見馬嶺：《國家主席制度的30年變遷》，《環球法律評論》2012年第6期；同前注④，馬嶺文。而錢寧峰博士將“國事活動”與日本憲法中的“國事行為”對比，認為可以將“國事活動”作為國家主席從事政治活動的總稱，進而區分為廣義的國事活動和狹義的國事活動，國家主席可藉此職權發揮其影響力，并將其對立法、行政和司法的影響通過憲法體制得以實現。⑧錢寧峰：《“國事活動”與元首制度》，《環球法律評論》2012年第6期。亦有學者從締約權的角度分析該職權，認為應對“國事活動”條款做限定解釋，它是一種與接受外國使節相并列的外交行為，并不能涵蓋締結條約的范疇。⑨謝新勝：《中國的條約締結程序與締約權——以〈締結條約程序法〉立法規范為中心的考察》，《華東政法大學學報》2012年第1期。⑩我國憲法序言的表述為：“中國堅持獨立自主的對外政策，堅持互相尊重主權和領土完整、互不侵犯、互不干涉內政、平等互利、和平共處的五項原則，發展同各國的外交關系和經濟、文化的交流；堅持反對帝國主義、霸權主義、殖民主義，加強同世界各國人民的團結，支持被壓迫民族和發展中國家爭取和維護民族獨立、發展民族經濟的正義斗爭，為維護世界和平和促進人類進步事業而努力。”

可以看到，學者們在研究該問題時運用的研究方法既有政治哲學分析方法，也有規范分析的方法，并且將“國事活動”條款與國家主席的憲法地位、國家主席制度的發展趨勢相結合，研究視角較為宏大。然而伴隨而來的是，研究過程中存在著方法論雜糅。這使得學者在“國事活動”條款的解釋過程中植入多重價值，具有較強的主觀性，反倒忽視了憲法條款本應具有的規范性，也沒有揭示出憲法文本中“國事活動”條款的涵義。因此，筆者擬在既有研究成果基礎上，以立憲主義為價值導向，通過規范分析方式探討“國事活動”條款的規范內涵、界限以及監督等問題，以期將圍繞“國事活動”條款展開的爭論引導到憲法規范體系內。

一、“國事活動”條款入憲的背景

（一）國家主席的外交實踐

“文革”結束后，以鄧小平為核心的第二代領導集體提出和平與發展是當今世界兩大主題的重大戰略判斷。我國對外交政策作出重新調整，確立以和平共處五項原則為基礎，堅持獨立自主，維護世界和平與發展的外交政策，并將其寫入我國憲法序言，⑩成為我國外交政策制定和執行的重要憲法依據。維護中國共產黨的執政地位、促進經濟繁榮和拓展國際影響力成為外交決策的內在動力。①Fei l ingWang，Preservat ion，Prosper i tyandPower:whatmot ivatesChina’s foreignpol icy？，Journalof ContemporaryChina（2005），14（45），November，669-694.它推動著中國實施更加積極、務實的外交政策，并落實到具體的外交實踐中。1982年我國憲法恢復設立國家主席的重要考慮便是適應國際交往的需要，發揮國家主席的重要外交職能。我國外交政策的調整在客觀上也要求國家主席在對外關系中發揮更加重要的作用。因而，自1982年我國憲法修改到2004年憲法修正案提出的二十多年間，國家主席積極開展外交活動，取得相當大的成就。

一方面，國家主席參與雙邊外交、多邊外交的頻率增加。國家主席不但在國內承擔一般性的外交禮儀活動，而且，出訪他國并積極參加首腦會議。以出訪為例，自1954年我國憲法制定以來，國家主席出國訪問的次數、訪問的國家和地區數量呈現快速發展趨勢。聯合國、亞太經濟合作組織、上海合作組織等區域性及國際性組織成為國家主席開展多邊外交的重要平臺。例如，1993年3月江澤民當選國家主席，同年11月20日便出席亞太經合組織西雅圖會議。在此之后，歷屆亞太經濟合作組織領導人非正式會議均由我國國家主席參加。2000年，江澤民在“聯合國千年首腦會議”上發表重要講話，強調要發揮聯合國的積極作用，并提出中國政府對推動聯合國改革的基本立場。除此之外，我國國家主席還參與東盟國家會議、中歐會議、上海合作組織元首峰會等多邊國際會議。

另一方面，國家主席的外交實踐不斷擴展。以國家主席主動締結條約為例，國家主席在外交活動中參與的程度不斷加深。條約并不是一國統治者面向本國公民制定的法律，而是不同主權國之間訂立的協定，條約締結并生效后將對國內產生規范效力。締結條約既不屬于立法活動又不屬于行政活動，其目的是與外國訂立契約。條約具有法律的約束力，但其約束力出自以國家信譽為擔保所負擔的義務。②［美］漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯邦黨人文集》，商務印書館1 9 8 0年版，第3 7 9頁。1 9 6 9年《維也納條約法公約》第2條將條約定義為國家之間依據國際法所達成的協議。我國國家主席在外交活動中多次簽訂涉及領土主權、兩國重大外交關系等內容的條約，成為重要的締約主體。江澤民擔任國家主席后代表中華人民共和國簽訂條約1 4件，③該數據來自《全國人民代表大會常務委員會公報》，1 9 9 6年第7期、第9期，1 9 9 7年第5期，1 9 9 8年第5期，2 0 0 0年第1期、第3期，2001年第4期、第7期，2002年第5期，2003年第1期、第3期。條約內容涉及與鄰國之間軍事、領土問題等事項，發展與周邊國家的友好合作關系，設立上海合作組織以及其他專門問題等。此外，國家主席在出訪他國之后一般會以兩國元首名義簽署或者發布聯合宣言、聯合聲明等文件，將會談成果向世界公告，由此形成政治上的約束力，實質上為國家設定權利和義務。然而根據我國《憲法》第89條的規定，國務院負責管理對外事務，同外國締結條約和協定。我國《締結條約程序法》將該規范具體化，明確規定國務院總理、外交部長、全權代表等主體在條約締結中的法律地位以及程序，但并沒有規定國家主席締結條約的資格。

（二）“三位一體”權力結構的客觀影響

中共中央總書記由中國共產黨中央委員會選舉產生，成為執政黨的領導人。按照近年來的慣例，中國共產黨作為執政黨推舉中共中央總書記經全國人大選舉后擔任國家主席和中央軍委主席。李先念和楊尚昆擔任國家主席期間，國家主席、中共中央總書記、國務院總理、中央軍委主席由不同人員擔任。1993年江澤民繼擔任中共中央總書記、中央軍委主席之后被選舉為國家主席，“三位一體”的權力結構正式形成，此后歷經五屆領導人更迭漸成政治慣例。2005年江澤民卸任中央軍委主席，并推薦胡錦濤擔任該職務時談到，確立“三位一體”權力結構對黨和國家既屬必要，也是最妥當的辦法。④“黨的總書記、國家主席、軍委主席三位一體這樣的領導體制和領導形式，對我們這樣一個大黨、大國來說，不僅是必要的，而且是最妥當的辦法。”《江澤民文選》（第三卷），人民出版社2006年版，第600頁。由此，“三位一體”權力結構成為國家權力結構的新的實踐形態，有學者稱之為中國的不成文憲法。⑤強世功提出從不成文憲法的角度理解中國憲法秩序，認為中國的不成文憲法有成文憲章、憲法慣例、憲法學說、憲法性法律等。參見前注⑤，強世功文。權力的疊加狀態理順了執政黨和國家之間的關系，事實上也強化了國家權力的集中和統一，增強了個人在國家政權體系中的作用。

我國外交分權體系實際上是由成文憲法與不成文憲法相結合的“外交雙重權力格局”。在我國外交決策體制中，中國共產黨居于核心地位，中共中央委員會、中共中央政治局及其常委會是中國共產黨在外交事務的最高決策機構，主導外交政策的制定和執行。⑥LuNing，TheDynami cof Foreignpol icyDecisionmakinginChina，Bou lder，Col o:WestviewPress，1997.p.9文革結束后，中共中央的領導機構進行改革，不再設置中共中央主席，而改設中共中央總書記，從而貫徹集體領導、民主決策的機制，重大外交決策由政治局集體作出。中共中央總書記在中共中央政治局常委會決策中居于重要地位，如江澤民擔任中共中央總書記后曾出訪朝鮮、日本、蘇聯等國家，直接推動外交政策的制定與實施，掌握著具體外交事務的決策權。⑦參見鐘之成：《為了世界更美好——江澤民出訪記實》，世界知識出版社2 0 0 6年版，第2-2 5頁。在憲法體制下形成由全國人大及其常委會、國務院、國家主席等組成的外交決策體系，將執政黨形成的外交決策轉換成國家意志，并付諸施行。因此，國家主席進行外交活動既受到憲法的制約，必須遵守憲法規定的職權和程序，亦受到現實權力運作形態的制約。⑧有學者總結1 9 8 2年我國憲法修改后李先念、楊尚昆、江澤民等國家主席的外交實踐后認為，國家主席主席“在外交活動中作用主要是通過其個人地位或其他正式職務，比如說在政治局中的地位來發揮的。”Carol Lee Ham rin，Elite Politics and the Development of China’s Foreign Relations，in David M.Lampton，ed.，The Making of Chinese Foreign and Security Policy in the Era of Reform，1978-2000，Stanford，California:Stanford University Press，2001，p.84.

“三位一體”的權力結構形成后，國家主席在國家政治體制中實際地位得到提高，并影響到國家主席權力行使的實際狀態。改革開放后，為加強中央對外事工作的協調，中央政治局下設中央外事工作領導小組，成為涉外事務的議事協調機構，在外事決策工作中負責制定和執行外交政策。⑨LuNing，TheDynamicof Foreignpol icyDecisionmakinginChina，Boulder，Co lo:WestviewPress，1997.pp108-109.從1 9 8 3年到1993年，國家主席李先念、國務院總理李鵬先后擔任中央外事工作領導小組組長，這一時期鄧小平是我國外交決策的核心人物，國務院及外交部等政府機構在對外工作中居于核心地位，國家主席在外交中發揮的作用相對有限。⑩參見宮力、門洪華、孫東方：《中國外交決策機制變遷研究（1 9 4 9～2 0 0 9年）》，《世界經濟與政治》2 0 0 9年第1 1期。從1 9 9 3年開始，由國家主席（中共中央總書記）擔任中央外事工作領導小組組長，成員有中共中央宣傳部部長、對外聯絡部部長、國務院主管外事工作的副總理或者國務委員以及外交部、國防部、國家安全部、商務部、港澳辦等政府機構的負責人。①SusanV.Lawrence，China’sPoli ticalⅠnst itutionsandLeadersinCharts，CRSReport forCongress，November12，2013，pp.22-26.2 0 0 0年9月，中共中央組建中央國家安全領導小組，與中央外事工作領導小組合署辦公。中央外事工作領導小組具有“較為充分的權威性與代表性”，能夠有效整合外交資源，可以提高決策的科學性與效率性。“三位一體”權力結構的形成，既提高了這一機構的政治影響力，又為國家主席參與外交決策提供了重要的平臺，實現了（實質上的）外交最高決策者與（憲法上）國家最高代表者的統一，事實上擴大了國家主席參與外交活動的空間。②胡勇：《中國元首外交的實踐地位和法理空間》，載潘忠岐主編：《國際責任與大國戰略》，上海人民出版社2 0 0 8年版，第2 1 8頁。國家主席能夠憑借黨內的政治權威和權力，整合外交資源，有效協調黨內決策和政府執行兩套外交權力體系，有利于形成決策權高度集中、執行權相對分散的外交權力體系。③參見王理萬：《中國外交分權體系下的議會外交》，《世界經濟與政治》2 0 1 5年第1 1期。

“三位一體”權力結構是在我國政治實踐中通過執政黨的運作實現的，有學者認為該憲法慣例客觀上有利于理順權力關系，并且經由我國憲法中有關國家主席的任期限制，對中共中央總書記和中央軍委主席的實際任期產生客觀上的限制，彌補中國共產黨黨章以及我國憲法有關中共中央總書記、中央軍委主席任期規定闕如的情況。國外有學者認為我國通過不成文憲法，確立“State-Party”體制的正當性基礎，國家權力在執政黨和國家機構之間劃分，增強了憲法權威，在黨的領導和法治之間實現了動態平衡。④Lar ryCa t i Bac ke r，Pa r t y，Peop l e，Gover nmen tand Sta te:onCons t i tu t i onal Val uesand the Legi t imacyo f t heCh inese State-Party Rule of Law System，Boaton UniversityⅠnternational Law Journal，Vol.30:331然而，亦須看到該制度的運作也存在不足，如不同職位之間的換屆并非同時進行，一旦遇到緊急狀況，難以在憲法框架下進行協調；中共中央總書記和國家主席、中央軍委主席遵循不同的問責邏輯，彼此之間的協調亦成為問題，并可能與全國人大的憲法地位與職權之間產生沖突，并且“三位一體”只是不同職位擔任者集中于一人，而非不同機構的一體化。因而，筆者傾向于認為“三位一體”權力結構乃是作為一項政治慣例而存在，是在特定時期的一種作法，其目的是為了實現權力運作的靈活性。

綜上所述，1982年我國憲法修改之后，我國外交政策調整、國家主席的外交實踐以及國內政治生態的改變，使得國家主席在對外交往中發揮著更為重要的作用，但客觀上也使得1982年我國憲法確立的規范價值與政治事實之間出現緊張關系。在此背景下，2004年我國憲法修改增加“國事活動”條款，既維護了憲法的權威性，也增強了憲法規范對政治現實的調控能力，實現了憲法秩序的穩定。

二、“國事活動”條款的規范構成

憲法規范需要通過對憲法條款的解釋予以揭示，通過憲法解釋，“探究憲法規范內涵”，并在解釋中實現解釋的合理性、正當性以及憲法秩序的安定性價值，這對實現憲法中多元價值的平衡，消解憲法規范與社會現實之間的沖突具有重要作用。⑤韓大元等：《現代憲法解釋基本理論》，中國民主法制出版社2 0 0 6年版，第3頁、第7頁。對“國事活動”條款的解釋，既要根據憲法條款的邏輯結構、體系結構、規范對象進行解釋，也要探求修憲者創設該條款的規范意圖、價值追求以及事務考量，在憲法條款與規范對象之間進行雙向交流，探求該條款在現行法秩序中的客觀適用標準，并以政治后果作為重要的考量標準。

（一）“國事活動”的可能文義

制憲者對國事活動概念的選擇與運用，是以社會觀念和立法習慣中既有的理解為基礎的，這是因為憲法修改雖然是一項主觀性的活動，但修憲者無法脫離特定歷史時期的觀念，而特定概念的使用也是服務于特定時期的規范目標的。因而“國事活動”的一般語言用法和立法者標準的語言用法指稱的意義，即為該概念可能的文義，⑥參見［德］卡爾·拉倫茨：《法學方法論》，陳愛娥譯，商務印書館2 0 1 5年版，第2 0 2頁。憲法的解釋不能超過“國事活動”的文義射程。

1.“國事活動”的語義理解

“國事活動”由“國事”和“活動”兩個詞匯組成。《辭源》將“國事”定義為“國家的政事”，即國家的重大政治問題。如《史記·屈原列傳》曰：“入則與王圖議國事，以出號令。”⑦《辭源》，商務印書館2 0 0 9年版，第6 2 9頁。《古代漢語詞典》對“國事”的解釋與《辭源》相同，國事即“國家的政事”。《古代漢語詞典》，商務印書館2009年版，第523-524頁。雖經過語言的不斷流變，“國事”的內涵卻并沒有發生太大的變化。《漢語常用大詞典》認為國事就是國家為主體的重大政治事件。⑧《漢語常用大詞典》，商務印書館2 0 0 9年版，第3 8 8頁。《現代漢語規范用法大詞典》對“活動”的理解是，“為達到某種目的而采取的行動”。因而將兩者聯系起來，可認為國事活動即是與重大國家事務有關行為，主要是政治性行為。

2.法律規范中“國事活動”的內涵

在2004年我國憲法修改之前，“國事活動”便已經在我國部分法律規范中使用，這說明“國事活動”已逐漸為立法機關所接受，規范內涵逐漸清晰，并成為具有特定內涵的法律概念。1989年頒布的我國《集會游行示威法》第29條第4款有“包圍、沖擊國家機關，致使國家機關的公務活動或者國事活動不能正常進行的……”表述，結合立法背景，當年發生的政治風波影響到中蘇領導人會晤中相關外交活動的舉行。⑨《中華人民共和國國務院公報》1 9 8 9年第9期。因此所謂國事活動，是指以國家名義所舉行的重大外交活動。2 0 1 1年修訂的《陸生野生動物保護實施條例》第11條第2款第4項和《農業野生植物保護辦法》第13條第4項與第16條第3項規定，因“國事活動”需要并經國務院外事主管部門審批可以獲取野外國家給予重點保護的珍稀野生動物或采集少量列入到國家一級保護名錄的野生植物。此處，將“國事活動”與國務院外事主管部門建立起相關的聯系，說明國事活動應屬于外事活動的范疇。1992年智利總統應國家主席楊尚昆的邀請訪問中國，訪問結束后兩國共同發表的《中智聯合公報》中提到智利總統在訪華期間進行了“很有效果的國事活動”，主要是指智利總統與國家主席楊尚昆、中共中央總書記江澤民和全國人大常委會委員長萬里進行的會見、會談等外交活動。⑩《中華人民共和國國務院公報》1 9 9 2年第3 1期。2 0 0 4年我國憲法修改報告提到，增加“國事活動”條款旨在為元首外交提供憲法基礎，其內涵亦將拘束后來立法者對該條款的理解與運用，某種程度上體現出立法者對“國事活動”條款的憲法解釋。2015年全國人大常委會制定了我國《國家勛章和國家榮譽稱號法》，該法第8條規定“中華人民共和國主席進行國事活動，可以直接授予外國政要、國際友人等人士‘友誼勛章’”。《國家勛章和國家榮譽稱號法（草案）說明》認為，這是為了便于國家主席開展國際交往。該法援引我國憲法文本中的“國事活動”條款，體現國家立法機關對“國事活動”條款的解釋立場，將國事活動限定為國際交往。

因此，根據一般語言含義、法律規范中已有的使用習慣以及我國憲法修改后立法機關的解釋立場，可以得出以下結論：“國事活動”主要是指以國家為主體所進行的重大外交活動，既包括在國內舉行的外交活動，也包括在國外舉行的外交活動。

（二）“國事活動”條款的規范主體：國家主席

國家主席兼任中共中央總書記和中央軍委主席即“三位一體”的政治慣例，被認為是從實踐層面回歸1954年我國憲法所確立的國家主席制度，而2004年我國憲法修改擴大國家主席的職權又是1982年我國憲法通過后國家主席制度的發展。將兩者相聯系，無疑帶給人們想象的空間。有學者認為我國憲法修改后國家主席可通過國事活動條款，將其對立法權、行政權和司法權在內的憲法體制通過制度化的途徑表達。①參見前注⑧，錢寧峰文。我國確立的“三位一體”的憲法慣例為中國元首制度改革提供了思想基礎和制度實踐。②參見前注④，翟志勇文。換言之，可在“三位一體”的基礎上建立“總理雙負責制”或者“完全實權的國家主席制度”，③參見前注④，馬嶺文。從而“直面國家元首問題，以明確的法理基礎和制衡的法權結構確立單一元首制……建立優良政體”。④同前注④，翟志勇文。面對學者基于不同視角的爭論，筆者認為應當回歸憲法文本，從規范主義視角認識國家主席，進而理解“國事活動”條款。

1.國家主席是集體元首的個人代表

國家主席是否為國家元首在1954年我國憲法制定過程中有著較為深入的討論，當時憲法起草委員會的多數委員認為如果規定國家主席是國家元首不僅與憲法的人民主權的精神不相符合，也與全國人民代表大會的地位產生沖突，破壞了國家制度。毛澤東在憲法起草委員會第七次會議中也明確表示，國家主席不是元首。最后通過“中華人民共和國主席對外代表國家”表明國家主席的憲法地位。⑤參見韓大元：《1 9 54年憲法制定過程》，法律出版社2 01 4年版，第2 95-3 0 7頁。該建議為1 9 5 4年憲法文本最終采納。劉少奇在向全國人民代表大會所作《關于中華人民共和國憲法草案的報告》中對我國的元首制度做出說明，認為根據我國的實際情況和建國以來最高國家權力機關建設的經驗，我國是集體的國家元首，國家元首的職權由國家權力機關和國家主席結合起來行使，并強調全國人大常委會和國家主席“都沒有超越全國人民代表大會的權力”。⑥劉少奇：《關于中華人民共和國憲法草案的報告》，《人民日報》1 9 5 4年9月6日，第3版。

1982年我國憲法恢復設立國家主席，承繼1954年我國憲法對國家主席憲法地位的規定。2004年王兆國在《關于〈中華人民共和國憲法修正案（草案）〉的說明》中使用“元首外交”一詞，⑦其具體表述為：“作這樣的規定，主要的考慮是：當今世界，元首外交是國際交往中的一種重要形式，需要在憲法中對此留有空間。”王兆國：《關于〈中華人民共和國憲法修正案（草案）〉的說明》，《人民日報》2004年3月9日。這被某些人認為是國家最高權力機關認可國家主席是國家元首的觀點。然而這樣的立論過于牽強，某些政治學者以及官方話語都認為國家主席作為國家元首具有自身的外交考量，而非是立足于憲法規范。⑧我國政府公報多使用元首一詞，如2 0 0 1年7月1 6日江澤民訪問俄羅斯期間與普京總統簽署《中俄元首莫斯科聯合聲明》。清末民國的制憲經歷使得國民心目中形成“國家元首”等同于實權元首，國家元首凌駕于代表機關的心理習慣。1954年我國憲法和1982年我國憲法均將國家主席置于民主集中制之下，明確國家主席從屬于全國人大的憲法地位。根據我國憲法的規定，我國的元首權由全國人大、全國人大常委會、中央軍事委員會主席和國家主席集體行使，而國家主席是這個集體的個人代表，這是具有中國特色的元首制度。⑨參見前注③，許崇德書，第1 4 9 2頁。

2.國家主席提名國務院總理屬于程序性權力

我國憲法雖未明確將提名國務院總理作為國家主席的一項職權，但根據我國《憲法》第62條第5項的邏輯結構，國家主席提名國務院總理不需要根據國家權力機關的決定做出，這與國家主席根據全國人大的選舉結果任命國務院總理的職權也不相同。因此，國家主席提名國務院總理具有相對的獨立性。有學者認為，國家主席的提名權具有實質的決定性。⑩參見馬嶺：《論我國國家主席的性質》，《法律評論》2 0 1 4年第3期。亦有學者認為這表明國家主席在很大程度上參與國務院的運行。①參見杜強強：《論國家主席對總理提名權的性質——以我國憲法文本為中心》，載許崇德、韓大元主編：《中國憲法年刊2 0 1 0》，法律出版社2011年版，第45-50頁。然而，這種理解實際上違背現行我國憲法恢復設立國家主席、國家主席不干涉行政工作的原意，亦與現行我國憲法中國家主席的職權特征不相符合。1982年憲法恢復1 9 5 4年我國《憲法》第2 7條第5項的規定，②根據1 9 5 4年我國《憲法》第2 7條規定，全國人民代表大會行使的職權包括：“根據中華人民共和國主席的提名，決定國務院總理的人選，根據國務院總理的提名，決定國務院組成人員的人選。”改變1 9 7 5年我國憲法和1 9 7 8年我國憲法規定的由中國共產黨中央委員會提名國務院總理的做法，③根據1 9 7 5年我國《憲法》第1 7條規定，全國人民代表大會的職權是：修改憲法，制定法律，根據中國共產黨中央委員會的提議任免國務院總理和國務院的組成人員，批準國民經濟計劃、國家的預算和決算，以及全國人民代表大會認為應當由它行使的其他職權。根據1978年我國《憲法》第22條第4項規定，中國共產黨中央委員會提議決定國務院總理的人選。從而實現黨政分開，使國家政治生活回歸正常狀態。國家主席提名國務院總理沒有規定在我國《憲法》第80條和第81條，成為國家主席的職權，而是規定在我國《憲法》第62條第5項中，成為全國人大行使重大人事決定權的程序，這只能視為一項程序性權力。這與德國、意大利等議會制國家由總統提名總理的做法相同。

3.“國事活動”不是統攝性條款

從語言結構來看，我國憲法文本中的“國事活動”與日本憲法中“國事行為”具有一定的相似性。④參見前注⑧，錢寧峰文。但我國國家主席和日本天皇在本國的憲法規范中居于不同的憲法地位，結合兩國修憲、制憲的背景分析可以看出，“國事活動”和“國事行為”的內涵并不相同。在日本憲法中，天皇是基于主權所屬的日本國民的公意，實質上否定“明治憲法”確立的天皇主權原則，天皇不再是“統治權的總攬者，具有總攬所有國家作用的權能”。因而天皇不能干預國政，且他所從事的有關國事的行為須有內閣的建議和承認，并由內閣承擔責任，天皇無權行使有關國政的權能。概言之，日本天皇進行“國事行為”的實質決定權在內閣和國會。這也進一步說明天皇所從事的國事行為均為禮儀性和象征性的活動。

我國《憲法》第80條和第81條規定，國家主席須依據全國人大和全國人大常委會的決定行使職權。但我國憲法并沒有規定國家主席進行國事活動和接受外國使節時也需要依據國家權力機關的決定。因而，“國事活動”的內涵不完全等同于日本憲法中的“國事行為”。此外，在日本憲法中，“國事行為”是對天皇依據憲法進行活動的統稱，包含對內和對外的所有非國政行為。⑤［日］蘆部信喜：《憲法》，林來梵等譯，北京大學出版社2 0 0 6年版，第3 8-4 6頁。而我國憲法中的“國事活動”是指國家主席所行使的特定職權，不能將國家主席的所有職權都統攝到這一概念之下，否則將引起憲法內在體系的紊亂。基于此種考量，國事活動條款不能成為國家主席在實踐中擴大職權的規范基礎。

事實上，“三位一體”的權力結構是通過個人兼職的方式逐步實現的，而兼任者依據不同的身份行使不同職權時，具有各自不同的權力關系和問責邏輯。此時，應當區分作為機構形態的國家主席和作為個人的國家主席擔任者。換言之，國家主席的身份雖是“三位一體”結構的重要組成部分，但作為“國事活動”規范主體的國家主席，是作為國家機構的形態而存在的，國家主席應當依據其憲法地位和憲法職權參與國家政治運作。“國事活動”條款對國家主席這一國家機構具有完善作用，但是這并沒有改變國家主席的憲法地位。

（三）“國事活動”條款的規范對象：元首外交

修憲者創設憲法規范，形成憲法秩序，其背后隱含著修憲者的規定意向、價值追求和對規范對象的考量，因而憲法條款以及修憲者規范意向與目標約束憲法規范的對象。然而一旦法律付諸實施，其實效性將可能逾越修憲者的預期目標，形成客觀規范效力。憲法解釋的目標應當是在考量制憲者或者修憲者的規定意向及具體的規范想法，以探求憲法規范在法秩序中的客觀規范效力。⑥參見前注⑥，卡爾拉·倫茨書第1 9 9頁。

1.憲法修改的規范意圖

2004年王兆國所作的《關于〈中華人民共和國憲法修正案（草案）〉的說明》成為探究修憲者意圖的重要立法資料，它闡釋增設“國事活動”條款的理由是：“作這樣的規定，主要的考慮是：當今世界，元首外交是國際交往中的一種重要形式，需要在憲法中對此留有空間。”⑦同前注⑦，王兆國文。這實際隱含著對國家主席以往外交實踐的確認，所謂“留有空間”乃是授予國家主席一定的自主空間，為其開展元首外交提供憲法依據，以避免產生違憲的情況。

誠如學者所論，“國事活動”條款是對國家主席在之前的十年中積極從事外事活動的確認，國家主席作為國家元首出訪他國，參加國際性和區域性的國家首腦會議，代表國家進行國事活動，順應了全球化和地區化的背景下國家合作、首腦會議更加頻繁的趨勢。⑧蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2 0 0 6年版，第3 6 8頁。而1 9 8 2年我國《憲法》對國家主席外交職權的規定過于簡要，不適應現實的需要，國家主席開展元首外交的成功經驗提示修憲者將國家主席的外事活動法律化，使之成為憲法規范的需求。我國憲法對國家主席職權的修改適應了客觀實際的變化和需要。⑨許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2 0 0 5年版，第5 5 3頁。也有利于國家機構的完善。⑩許崇德：《我國憲政建設的里程碑——十屆人大修憲的重要意義》，《法學雜志》2 0 0 4年第2期。因而，“國事活動”條款將為國家主席更加積極、主動地開展元首外交提供活動空間和憲法保障。同時，“國事活動”條款也意味著對國家主席外交活動的約束。

2.元首外交的結構形態

元首外交的結構、特點客觀上決定“國事活動”條款的規范內涵和解釋方法。元首外交作為一種漸成趨勢的外交實踐形式，其內容是不斷豐富和發展的，其核心內涵是國家元首更加廣泛和直接地參與外交活動。①與元首外交相近似的概念是首腦外交，兩者都是從外交的主體進行界定。首腦外交包含國家元首和政府首腦。參見胡勇：《中國元首外交的興起——一種國內政治的考察》，《外交評論》2009年第4期。元首外交作為首腦外交的組成部分，②首腦外交，又稱峰會外交（Summi t Di p l oma c y），最早由丘吉爾提出，并逐漸為學術界所接受。美國學者埃爾默·普利施科稱之為總統個人外交（President Personal Diplomacy），Elmer Plischke，Diplomat in Chief:The Presidentat the Summit，New York:Praeger，1986。更加重視首腦本人在外交中的作用，但首腦外交不是私人外交，首腦所進行的一切外交活動仍以國家的名義進行，首腦之間所形成的友好關系，對發展兩國關系有著重要作用。③張清敏：《社會變遷背景下的中國外交決策評析》，《國際政治研究》2 0 0 6年第1期。首腦外交的興起推動了各國外交政策的制定者走向外交實踐的第一線，成為外交政策的執行者，國家或政府首腦個人在外交中的作用日益增強。④［美］R·P·巴斯頓：《現代外交》，趙懷普等譯，世界知識出版社2 0 0 2年版，第5頁。國家元首作為國家的象征，開展外交活動，在國際關系中代表主權國家，既是國際慣例，也是國家元首的首要職能。從國家元首的地位來看，元首外交更加重視外交活動的禮儀性和最高級別性，根據國際習慣，國家元首在國際交往中享有最高禮遇。國家元首出訪他國將享受國賓接待。⑤錢其琛主編：《世界外交大辭典》，世界知識出版社2 0 0 5年版，第7 7 0頁。我國的元首外交是指國家主席參與的正式及非正式的首腦外交活動，既有國家元首本人直接參與的，也有國家主席委派特使或者代表參與的外交活動。⑥筆者不同意一些外交學者將中共中央政治局常委參與外交的行為視為元首外交或者首腦外交。中國共產黨作為執政黨，它的外交政策應通過憲法和法律途徑上升為國家的外交政策，并由國家機構執行，這也是現代政黨制國家的一般做法。參見胡勇：《中國元首外交的興起——一種國內政治的考察》，《外交評論》2009年第4期。

元首外交只是對國際交往形式的一種概括，本身不具有規范的內涵。國家元首作為元首外交的主體，其地位和職權均由本國的憲法和法律所規定。通過對2004年我國憲法修改前國家主席外交活動的考察可知，國家主席開展的元首外交主要有代表國家同外國元首舉行會談、簽署外交條約及其他重要協議，作出國家承諾，參加以國家為單位構成的國際會議或地區會議，出訪他國或者接待外國元首、首腦訪華等。這些活動均以國家元首或者政府首腦為主體，從形式上看，這些外交活動具有高度的政治性和象征性，屬于最高級別的外交活動；從內容上看，這些外交活動不單是具有形式性或者禮儀性的特征，還可能具備一定的實質性內容。以參加首腦會議為例，各國元首或者首腦舉行首腦峰會的目的是協調各國在重大國際問題上的立場，加強彼此之間協作，因此會涉及實質性問題的談判。國家主席參與首腦會晤要代表國家對一些問題作出表態，這就不一定是完全形式性的活動。此外，外交活動的高度政治性和時效性決定了國家主席在開展元首外交的過程中會遇到不同的情況和問題，而憲法又不可能將國家主席的這些外交活動完全列舉，因此在憲法規范調整的范圍內，“主席行使職權仍然需要一定程度的機動靈活”。⑦許崇德：《論國家主席在政治生活中的作用》，《法學》1 9 8 4年第2期。

元首外交的這些特征決定，“國事活動”條款只是對國家主席外交活動形式的概括性規定，乃基于經驗而形成的類型概念。國家主席在元首外交中具有相當的自主性和靈活性。國家主席進行國事活動是否具有實質性效果則取決于國家主席依據憲法是否具有相應的外交決策權。事實上，我國憲法并未規定國家主席的外交決策權，其所從事的外交活動服從于國家權力機關和國務院的外交決策。因此，我國國家主席開展的諸多“國事活動”并不具有實質性權限。

（四）“國事活動”條款的規范方式：程序性授權

憲法條款的邏輯結構與法律體系內在的統一性，要求解釋“國事活動”條款時既要符合憲法規范體系內在的價值倫理，也要符合憲法體系的外在形式，從而保證憲法體系內在的統一性。

1.與“接受外國使節”相似的程序性

修改后的我國《憲法》第81條確立統一的憲法規范意向，即國家主席基于“代表中華人民共和國”的憲法地位而開展外交活動的職權。我國《憲法》第81條前段“中華人民共和國主席代表中華人民共和國，進行國事活動，接受外國使節”，而“進行國事活動”與“接受外國使節”同屬國家主席獨立行使的職權，根據法律意義脈絡的連貫性，兩者均屬于國家主席的對外職權，具有內在的統一性，兩者之間具有雙重關系。

“進行國事活動”與“接受外國使節”相互獨立，彼此屬于不同的職權范疇，但兩者的規范結構具有相似性。因此，“接受外國使節”條款的分析將有助于理解“國事活動”條款的規范內涵。“接受外國使節”是各國元首所普遍行使的一項職權，“在更大程度上只是屬于禮儀性的事務，并非什么權威問題；是一樁對于治國安邦無關緊要的事；外國使節的到來，不過僅僅是為了接替其前任，如果每次一到就召集議會或者一院，這種需要自然要比現行安排不方便很多”。⑧同前注②，漢密爾頓、杰伊、麥迪遜書，第3 5 3頁。由此可見，美國制憲者僅將接受外國使節作為一項程序性或象征性職權授予美國總統，其本身不具有實質的決定權限。實際上，在兩國關系正常發展的過程中，接受外國使節只具有形式的意義，然而若涉及兩國建交等問題，是否接受外國使節意味著是否承認對方為主權國家，是否承認對方政府的合法性等問題。依據我國憲法規定以及外交實踐，國務院管理對外事務，建立外交關系須經兩國政府協商后簽署建交條約，并經全國人大常委會批準，在此基礎之上兩國互派大使。因此，接受外國使節雖是對國家主席的憲法授權，但是國家主席接受外國使節只是履行程序，并無實質的決定權。而“進行國事活動”與“接受外國使節”相似的規范結構，也表明很難認為國家主席進行國事活動時具有實質性的決定權。

“進行國事活動”與“接受外國使節”具有相互強化的關系，共同指向“中華人民共和國主席代表中華人民共和國”。國家主席作為國家的最高代表，是國家主權的象征，國家主席的憲法地位決定，他能夠以國家和國民最高代表的身份進行各種國事活動，具有全民族和全體國民意志代表的象征性質。⑨王德祥：《對國家元首制度的比較研究》，《現代法學》1 9 8 1年第4期。國家主席的“代表”地位，體現在對內和對外兩個方面：對內象征國家的統一和完整，是國家主權對內的最高體現；對外象征國家主權和尊嚴，是國家主權的獨立性在國際關系中人格化的體現。國際社會中不同國家之間的交往，歸根結底是通過國家機關得以實現的，開展國際交往是國家主席的重要職能。“進行國事活動”與“接受外國使節”均屬于國家主席所獨立行使的職權，承繼國家主席“代表中華人民共和國”的規范內涵，并作出進一步延伸，是國家主席行使元首職權的重要內容。這些都表明國家主席進行國事活動具有的象征性和程序性特征。

2.國家主席進行國事活動的自主性

根據我國《憲法》第81條的規定，國家主席進行國事活動不需要以全國人大或者全國人大常委會的決定作為依據，這是“憲法給予國家主席的直接授權”。⑩同前注⑥，許崇德文。此項授權有利于國家主席在元首外交中更好地發揮積極性和能動性。①參見前注⑨，許崇德書，第5 5 3頁。因而，該項職權與接受外國使節同屬國家主席的固有職權，擴大國家主席活動的憲法空間，從而使得國家主席的影響力通過“國事活動”條款而擴大。國家主席在憲法體系中作為獨立的國家機構，其政治影響力和自主性亦將增強。②同前注④，馬嶺文。國家主席進行國事活動的自主性，主要體現在職權行使的自主性和責任承擔的獨立性。

從比較法視角看，國家元首在外交活動中均有著較高的自主性。如《德國基本法》第59條規定，德國總統在國際法上代表聯邦，有權代表聯邦簽訂條約，以聯邦的名義與外國締結條約，派遣和接受使者。③孫謙、韓大元主編：《世界各國憲法的規定：行政機關》，中國檢察出版社2013年版，142頁。除此之外，德國總統憑借其崇高的地位和聲望，自主開展外交活動，如發表演講，表明國家立場，提出號召，塑造國家形象等。德國總統古斯塔夫·海涅曼在就任德國總統后積極重塑德國戰后形象，出訪二戰受害國荷蘭、丹麥、挪威等國，開啟聯邦德國“總統外交”；霍斯特·克勒就任德國第九任總統后，發揮其在國際貨幣基金組織的經驗，倡議發起“德國——非洲論壇”，擴展德國的視野。④孟虹：《從霍斯特·克勒辭職看德國總統的作用與影響》，《德國研究》2011年第4期。實際上外交實踐具有多樣性和復雜性等特點，而憲法規范難以將這些實踐活動完全列舉，不論是共和制國家的總統還是君主制國家的國王都在憲法規定之外從事大量政治活動。因而，“國事活動”條款將有助于更好發揮國家主席的主動性，實現國家利益。

綜上所述，“國事活動”條款是我國憲法對國家主席的程序性授權，即國家主席進行國事活動時具有獨立行使的權限，不必以國家權力機關的決定作為依據。這使得國家主席在外交活動中具有一定的靈活性，以應對復雜多變的外交局面，具有現實的合理性和客觀的必要性。但是這項授權只是程序性授權，國家主席不得在全國人大及其常委會和國務院的外交決策之外行使其他權力。

三、國家主席進行國事活動的監督機制

分權原則是現代憲法學上的重要理念，憲法將國家外交權在不同國家機關之間分配，使它們既有相互之間的配合和依賴關系，更有彼此之間的制約與平衡，以防止濫用國家外交權力。外交活動關乎國家根本利益，是國家主權的重要延伸，但外交活動的高度政治性、機密性和實效性也決定了難以對其實質性內容進行監督，訴諸外在的職權制約是防止濫用外交權、損害國家利益的重要手段。建構國家主席進行國事活動的監督機制包含以下三個層面。

（一）國家主席進行國事活動的界限

“八二憲法”將外交權力在全國人大及其常委會、國家主席和國務院之間進行分配，而國家主席是國家的代表，這種代表性與全國人大的政治代表性不同，全國人大及其常委會開展的議會外交與國務院開展的政府外交均不能取代國家主席在外交活動中的最高性。誠如前文所述，國家主席在進行國事活動時具有相對的自主性，國事活動條款的內容與邊界需要通過國家主席的外交實踐和全國人大常委的憲法解釋加以確定。

國家主席進行國事活動的界限表現在憲法規范體系和實際政治運作中對國家主席的制約。首先，“國事活動”條款有其特定的規范內涵和特征，國家主席參與元首外交，進行外交活動時不能超越該規范的范疇。其次，國家主席進行國事活動的實踐受到其他國家機構的限制。如國家主席代表國家簽訂條約時，需依據我國《憲法》第81條的規定，由全國人大常委會決定是否批準條約的簽署，并根據全國人大常委會的決定作出最后的簽署。我國《憲法》第80條和第81條實質上限定國家主席行使國家權力的界限，超越此界限將可能導致違憲的后果。最后，在政治實踐中，國家主席在進行國事活動和接受外國使節時具有自主性，但這并不意味著國家主席可以參與實質性的外交決策。在國際法上，國家主席的外交行為被視為國家行為，產生的權利和義務由國家承擔。在我國憲法規定的外交權分配格局中，國務院管理對外事務，同外國簽訂條約和協定，重大的外交決策以及條約的批準則由國家權力機關做出，國家主席乃是國家外交決策的執行者。因而，在我國，國家主席進行國事活動須服從國家權力機關的決定，在既有的外交決策框架下進行。德國、以色列等議會制國家的憲法均對國家元首的外交職權作出相應的規定，《德國基本法》第59條規定德國總統代表聯邦締結條約、派遣和接受使節的職權，但緊接著規定“調整聯邦政治關系或涉及聯邦立法事項的條約，需要以聯邦立法的形式以及負責聯邦立法的主管機關的同意或者參與。”而且《德國基本法》第58條對德國總統的職權行為作出更為概括的限制，要求聯邦總統的命令和指令須經聯邦總理或者分管部長副署才能生效。⑤同前注③，孫謙、韓大元主編書，第142頁。《以色列基本法：國家總統》第11條規定總統的使節權、締約權等外交職權，其第12條是對總統的職權行使的限制，要求總統簽署的除政府組成、解散國會之外的其他官方文件，都要有總理或相關部長聯署才能生效。⑥同前注③，孫謙、韓大元主編書，第78-79頁。由此可知，“國事活動”條款授予國家主席在元首外交中的自主性主要體現參與過程的自主性，且不得與國家權力機關和行政機關的外交決策相違背。

（二）“國事活動”條款的立法闡明與憲法解釋

國家主席依據“國事活動”條款開展元首外交，也是實施憲法的過程。在民主國家，因“憲法文本未明確說明、原初意圖不確定、歷史亦含混模糊”而存在權力界限不明確的“半陰影區”時，應當訴諸民主原則和民主價值，⑦［美］路易斯·亨金：《憲政·民主·對外事務》，鄧正來譯，三聯書店1996年版，第55頁。通過法定的憲法機關進行憲法解釋。根據憲法體制，“國事活動”條款的解釋可分為以下兩種形式。

第一種形式是立法闡明。立法機關依據憲法規定制定法律的過程，也是解釋憲法的過程。立法機關具有較強的民主性和正當性基礎，在憲法規范內立法機關享有立法裁量權。立法機關通過制定法律來解釋憲法具有優先性，這種優先性表現在違憲審查過程中的“合憲性推定原則”，以維護法律秩序的穩定和民主性價值。2015年全國人大常委會制定的我國《國家勛章和國家榮譽稱號法》第8條規定，“中華人民共和國主席進行國事活動，可以直接授予外國政要、國際友人等人士‘友誼勛章’”，即是對我國《憲法》第81條“進行國事活動”條款和《憲法》第80條“授予國家的勛章和榮譽稱號”的解釋。我國《憲法》第80條規定，國家主席須根據全國人大和全國人大常委會的決定“授予國家的勛章和榮譽稱號”，而根據我國《國家勛章和國家榮譽稱號法》第8條的規定，國家主席在進行國事活動時授予外國政要、國際友人等人士“友誼勛章”卻不需依據全國人大和全國人大常委會的決定。立法機關此處的解釋包含兩項內容：一是對我國《憲法》第80條“授予國家的勛章和榮譽稱號”條款適用范圍的擴大解釋，但該項解釋與《憲法》第81條“進行國事活動”條款相結合，后者是構成前者擴大解釋的情形和理由；二是對我國《憲法》第81條“進行國事活動”條款的解釋，即該條款“自主性”和“象征性”兩項教義學特征，同時將“授予外國政要、國際友人等人士‘友誼勛章’”的活動納入“國事活動”的規范內涵之中。

第二種形式是憲法解釋。憲法解釋是憲法運用機制的重要內容。我國《憲法》第67條規定“全國人大常委會解釋憲法，監督憲法實施”，兩項職權并行規定的結構形式旨在強化解釋憲法與監督憲法實施的一致性，憲法解釋成為監督憲法實施的重要制度設計。⑧參見王旭：《論我國憲法解釋程序機制：規范、實踐與完善》，《中國高等社會科學》2015年第4期。“國事活動”內涵的不清晰使得國家主席的外交實踐與憲法規范之間產生一定張力，客觀上制約了國家主席開展元首外交的合憲性與正當性，也損害了憲法的穩定性和權威性。國家主席開展元首外交的實踐形態具有多樣性和可變性，因此全國人大常委會對“國事活動”條款的解釋可通過抽象性解釋和個案解釋的方式進行，即前者表現為全國人大常委會通過憲法解釋闡明“國事活動”條款的規范內涵，某種程度上具有憲法續造的功能；后者表現為全國人大常委會結合實踐中的個案進行解釋，審查國家主席開展的元首外交實踐是否超越“國事活動”的規范內涵，具有監督和民主問責的功能。全國人大解釋憲法時應當嚴格遵循憲法文本，綜合運用語義解釋、體系解釋、目的解釋等方法，堅持民主集中原則和權力分工原則，把握“國事活動”條款具有的“自主性”、“象征性”和“程序授權性”特征，秉持嚴格解釋的立場。在憲法解釋的啟動機制方面，“國事活動”條款涉及國家主席自身的職權和憲法地位，以及不同國家機構之間外交權的分配，因而全國人大常委會既可主動啟動，也可經國家主席、國務院等機構提起解釋請求后啟動，還可由執政黨或者其他社會團體建議而啟動。

（三）國家權力機關對國家主席進行國事活動的監督

考察1982年我國憲法修改以來國家主席接受國家權力機關監督的實踐形態，主要存在以下兩種模式。第一種模式是國家主席向全國人大常委會報告出訪活動。該做法主要在李先念擔任國家主席期間采用，國家主席每次出訪后即委托隨行的外交部高官向全國人大常委會作報告。該種監督模式實效性較強，監督更為及時有效，但是受制于全國人大常委會會期較短、任務繁重的特點，在實施中有一定困難。第二種模式是國家主席的國事活動納入國務院政府工作報告中，由國務院總理統一向全國人大常委會報告。該種監督模式操作性較強，但是針對性較差，且實效性不強，監督效果有限。

筆者認為，第一種模式具有較強的可行性，可在此基礎之上進行必要的完善。首先，國家主席可將每年度開展國事活動的計劃向全國人大常委會報告，并在國事活動結束后向全國人大下設的外交事務委員會進行書面報告，由后者對國家主席的外交活動進行初步審查，定期向全國人大常委會報告審查情況。全國人大常委會委員根據報告情況可提出相應的質詢案。為保障國家主席能夠有效行使職權，國家權力機關應當尊重國家主席的外交活動權限，對國家主席在憲法規范內所開展的外交活動的靈活性予以尊重，并針對國家主席可能違反憲法規定的行為或者在外交活動中的不當行為，根據情況提出不同的建議供其采納。對于嚴重超越憲法職權、違背國家根本利益的行為，由全國人大常委會作出決議，提請全國人大作出是否調查的決定。

國家主席的外交行為也是國家整體外交的重要組成部分。國家主席在元首外交中所達成的協議或者簽署的條約，需要經過國務院提交全國人大常委會審查決定是否批準。國家主席在國事活動中達成的重要議題也由國務院以及外交部門等機構提出，并負責前期的協商、談判以及后期的執行。可見，國家主席進行國事活動依賴政府的配合。因此，可以通過立法或者憲法解釋的方式，將這種實踐中形成的關系具體化，明確國家主席的行為需要國務院總理或者相關職能部門首長的副署生效，進而將國家主席的責任問題轉化為政府責任，并強化行政機關的職責，這既有利于國家主席更加有效地進行國事活動，也有利于維護國家主席的榮譽與尊嚴。

（責任編輯：姚魏）

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1005-9512（2016）09-0061-13

孫如意，中國人民大學憲政與行政法治研究中心助理研究員，中國人民大學法學院博士研究生。