論行政公益訴訟前置程序

文◎毛斌*

論行政公益訴訟前置程序

文◎毛斌*

行政公益訴訟前置程序是在檢察機關提起行政公益訴訟前設置的一個程序，通過提出檢察建議的形式督促有關行政主體依法履行職責。如果經過訴前程序，行政機關拒不糾正違法行為或不履行法定職責，國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態的，檢察機關可以提起行政公益訴訟。行政公益訴訟前置程序對完善檢察監督方式、充分行使檢察權具有重要的價值，其監督手段是檢察建議。

行政公益訴訟前置程序檢察建議

行政公益訴訟制度是指在沒有適格原告的情況下，檢察機關認為行政機關的行為違反了有關法律規定，侵害公民、法人和其他組織的合法權益，損害國家和社會公共利益，依照行政訴訟程序向法院提起公訴，提請法院進行審理并作出裁判的活動。在提起行政公益訴訟前，檢察機關需要以檢察建議的方式履行前置程序。如果經過訴前程序，行政機關拒不糾正違法行為或不履行法定職責，國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態的，檢察機關可以提起行政公益訴訟。

一、案例切入及行政公益訴訟前置程序的內涵

新泰市人民檢察院2015年辦理的石萊鎮大寶集團南官莊養鴨場環境污染案件中，通過啟動行政公益訴訟前置程序，在一個月的時間內解決了養鴨場環境污染問題，有效地保護了當地生態環境，取得了良好的效果。經過新泰市人民檢察院調查，該養鴨場自2012年投產以來，無環評手續，未辦理工商營業執照、動物防疫合格證及經營許可證，也沒有取得排污許可證。該養鴨場違法排放污水，造成河水嚴重污染，影響下游居民生產生活用水。新泰市人民檢察院及時向新泰市環保局發出檢察建議督促整改，并積極開展跟蹤問效，實地調查回訪，確保監督效果。新泰市環保局接到新泰市人民檢察院檢察建議后，積極監督養鴨場整改。養鴨場新上污水處理設備，確保雨污分離，杜絕污水外流；同時，購買大型罐車定期將養殖棚污水運出利用，廠區衛生條件達標，周邊空氣質量顯著改善，水源地生態環境明顯好轉。

行政公益訴訟前置程序是指，檢察機關提起行政公益訴訟前督促有關行政機關依法履行職責的程序，檢察機關根據公民、法人或其他組織的控告、舉報，以及檢察機關自行發現的行政公益訴訟案件線索，依法立案、調查取證，查明行政主體的違法事實后，要求行政主體在規定的期限內作為或不作為，以維護國家和社會公共利益。該前置程序是檢察機關提起行政公益訴訟前設置的一個程序，通過提出檢察建議的形式督促有關行政主體依法履行職責。［1］如果經過訴前程序，行政機關拒不糾正違法行為或不履行法定職責，國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態的，檢察機關可以提起行政公益訴訟。

二、行政公益訴訟前置程序的價值

（一）行政公益訴訟前置程序有助于對國有資產流失進行專業評估，精準掌握損失數額

2012年以來，新泰市人民檢察院共計辦理國有資產流失檢察監督案件37件，其中監督國土部門征繳國有土地租金35件，督促收回國有土地租金500余萬元，有效規范了國有土地市場運行，保護了國有資產。監督河道管理部門治理非法采砂案件2件，有效保護了當地河砂資源安全。上述案件的辦理均是通過發出檢察建議的方式進行監督，檢察建議要求國土部門和河道管理部門在一個月內進行處理并向檢察機關回復，督促行政機關深入一線調查，掌握案件事實、存在問題及發案原因，并組織專業人員進行流失資產評估和鑒定。事實證明，無論是流失國有土地租金的數額確定還是非法采砂總量的評估，在前置程序的監督下，由行政機關組織專業人員進行，更專業、更準確，有助于解決國有資產流失問題。

（二）行政公益訴訟前置程序有助于解決社會矛盾糾紛，提高工作效率

習近平總書記在中央全面深化改革領導小組審議檢察機關提起公益訴訟改革試點方案時，突出強調“檢察機關要牢牢抓住公益這個核心”要求。習近平總書記提出這一要求是因為中國正處在經濟的高速轉型期，環境污染嚴重，國有資產不斷流失、國有土地被違法流轉利用等問題突出，由于這些問題與公民、法人和其他組織沒有直接利害關系，使他們沒有也無法提起公益訴訟，導致違法行政行為缺乏有效司法監督。從行政公益訴訟前置程序的概念可以看出，這種程序設置在法院訴訟之前，如果通過檢察機關發出檢察建議的形式督促行政主管部門依法糾正行政違法行為或者變行政不作為為行政依法作為，達到化解矛盾糾紛，維護合法公共利益和國家利益的目標，那么，這種前置程序極大地提高了檢察監督工作效率，有利于社會矛盾的迅速化解。前文新泰市石萊鎮大寶集團南官莊養鴨場環境污染案，該養鴨場自2012年投產以來，就存在嚴重環境污染問題，河水嚴重污染，影響下游居民生產生活用水。當地村民多次信訪，甚至上訪至省環保部門，收效甚微。直至2015年5月，新泰市檢察機關收到線索并以檢察建議的方式監督環保部門處理，在檢察機關的監督下，養鴨場環境問題在一個月內得到有效解決。該案的成功辦理證明行政公益訴訟前置程序具備高效化解社會矛盾的優勢。

（三）行政公益訴訟前置程序賦予行政機關充分的自主權

根據憲法和相關法律法規的規定，行政權力具有雙重屬性，一方面，遵循職權法定原則，各行政機關應當在法定范圍內開展行政執法，其他部門不得代替行使行政權力，出現濫用或超越職權、失職、缺位、錯位等問題，應當接受法律監督；另一方面，行政執法具有廣泛性、復雜性，行政執法權包括行政處罰、行政強制、行政裁決、行政確認、行政許可、行政獎勵、行政補償、行政征用、行政征購、行政征收等，［2］涉及司法行政、民政、計生、資源環保、城鄉建設、食品、藥品、衛生、工商、質檢、檢疫、稅務等方面，包羅萬象、紛繁復雜，對行政權力行使的專業性和科學性要求較高，需要法律賦予機關相當的自主權和自由裁量權。

根據《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》第112條的規定，“有下列情形之一的，人民檢察院可以提出改進工作的檢察建議：……（四）有關單位的工作制度、管理方法、工作程序違法或者不當，需要改正、改進的。”根據上述規定，檢察機關有權以檢察建議的方式對行政機關的不作為、亂作為進行監督。檢察建議這種方式具有行政訴訟無可比擬的優勢之一，就是賦予行政機關自主解決問題的時間、權利和機會。檢察機關本質是法律監督機關，監督權的行使應當堅持職權法定原則，尊重行政權的運作規律，準確把握監督權的介入時間和程度，不得干預行政權的正常運轉，更不能代替行使行政權。行政機關在檢察建議的監督下，積極履行法律賦予的行政權，進行科學決策、強化執行力度，完善行政權力運行體系。

（四）行政公益訴訟前置程序有助于減少不必要的訴訟，降低解決問題的成本

提起行政公益訴訟，啟動司法程序，一方面檢察機關和行政機關作為訴訟雙方當事人需要花費時間、人力和物力調取證據，另一方面審判機關需要組織人員力量審理案件。這些訴訟成本最終會轉化為社會成本，由國家財政負擔，從而擴大國家機關參與國民收入再分配的比例，由此相應減少了社會公益配置的比例。［3］行政公益訴訟前置程序遵循了窮盡行政救濟原則，在美國的司法程序中就有前置程序的規定。根據美國《聯邦水污染控制法》第505條的規定，公民提起保護公共利益的訴訟要受到一定限制，要求公民在將聲稱的違法事實通知送達到下列人員（包括聯邦環保局局長，在其境內發生違法行為的州政府，任何違反該標準、限額或命令的違法者）后60天之內不得提起訴訟；或者聯邦環保局或者州政府正在訴訟或糾正違法行為，公民不得另行提起訴訟。［4］上述規定就將前置程序立法化，目的是窮盡行政救濟，賦予聯邦環保局和州政府充分的自主權，而且能避免不必要的訴訟，降低解決問題的成本。

（五）行政公益訴訟前置程序有助于完善檢察監督的方式，充分行使檢察權

檢察機關的檢察監督是由其憲法地位和基本原則所規制和派生的，從全面監督的角度看，行政檢察監督包括訴前監督、訴中監督和訴后監督三個方面。隨著修改后《行政訴訟法》的正式實施和十八屆四中全會各項重大部署的逐步落實，行政檢察工作的內涵外延正在發生新的重要變化。在監督方式上，從過去法律規定的抗訴，發展為抗訴、督促起訴、檢察建議、提起公益訴訟等多種方式。按照十八屆四中全會要求，立法還要逐步拓展至檢察機關在履行職責中發現的行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為。［5］上述變化要求檢察機關在提起行政公益訴訟前，應當做好訴前監督工作，將啟動行政公益訴訟前置程序作為必經程序，以完善多元化的監督方式，推動行政檢察工作創新發展。

三、行政公益訴訟前置程序的運行

行政公益訴訟前置程序運用的監督手段是檢察建議。檢察建議是指，檢察機關為促進法律的正確實施、督促行政機關依法行政，針對行政機關及其工作人員在履行職責過程中的不作為、亂作為行為，向有關單位發出糾正、改正違法行為的建議。［6］

（一）檢察建議的法律依據

2009年11月17日，最高人民檢察院制定的《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》，以司法解釋的形式規定了檢察建議的原則、監督對象、內容要點、格式、審批程序以及效果回訪等問題，為檢察機關開展行政檢察監督工作提供了依據。2011年3月，最高人民檢察院與最高人民法院制定發布了《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見(試行)》，該意見規定人民檢察院辦理行政申訴案件，發現行政機關有違反法律規定、可能影響人民法院公正審理的行為，應當向行政機關發出檢察建議。該規定明確了檢察建議可以作為訴中監督的方式。最高人民檢察院《人民檢察院民事訴訟監督規則》第112條規定：“有下列情形之一的，人民檢察院可以提出改進工作的檢察建議：……（四）有關單位的工作制度、管理方法、工作程序違法或者不當，需要改正、改進的”。這一司法解釋賦予了檢察機關極大的行政檢察權，有助于對行政機關開展有效監督。

（二）檢察建議的內容要求

根據《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》第4條的規定，檢察建議主要包括以下五點內容：一是問題的來源或提出建議的起因；二是應當消除的隱患及違法現象；三是治理防范的具體意見；四是提出建議所依據的事實和法律、法規及有關規定；五是被建議單位書面回復落實情況的期限等其他建議事項。據此來看，一份完整的檢察建議主要包括：（1）提出檢察建議的原因，即針對哪些違法行為以及違法行為的社會危害；（2）行政機關的責任歸屬和定性；（3）建議采取的措施和手段；（4）檢察建議提出的事實論證和法律依據；（5）采納期限和回復要求。對整改期限問題，在行政檢察建議中，筆者建議為1個月，以利于行政機關搜集證據，組織專業評估、鑒定，并制定整改方案。

（三）檢察建議的效力保障

監督措施只有具備法定效力，才能保障監督效果的實現。監督措施的效力包括基本效力和附加效力，前者是啟動相應的制裁違法、糾正違法的程序，后者是暫停執行所檢控的違法行為。［7］以抗訴為例，《民事訴訟法》第211條和第206條的規定就是抗訴的監督效力，基本效力是接受抗訴的人民法院應當在收到抗訴書之日起30日內作出再審的裁定，附加效力是裁定中止原判決、裁定、調解書的執行。現行法律法規對檢察建議的效力規定較少，屬于檢察建議的短板。

《立法法》第90條的第1款和第2款形成鮮明地對比，第1款規定：“國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，由常務委員會工作機構分送有關的專門委員會進行審查、提出意見。”最高人民檢察院根據該款規定提出的“審查要求”有強制效力，必然引起有關專門委員會的審查程序。第2款規定：“前款規定以外的其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議，由常務委員會工作機構進行研究，必要時，送有關的專門委員會進行審查、提出意見。”有關單位、個人依據該款規定提出的“審查建議”，缺乏剛性效力，不一定引起有關專門委員會的審查程序。本文討論的檢察建議也缺乏剛性效力。如何保障檢察建議達到預期效果，需要檢察機關做好以下幾項工作。

1.建議從檢察建議自身出發，建立檢察建議說理制度

檢察機關向行政機關發出檢察建議，目的是進行法律監督，監督的基礎不是法律賦予的公權力，而是檢察建議具備充分的監督理由，國家公權力只是執行這些理由的手段。為了提高其監督效果，建議建立檢察建議書說理制度。一方面，要求檢察建議必須嚴格根據法律規定提出糾正違法的理由，做到“證據分析透徹、法理闡述深入、邏輯論證嚴密、法律適用準確”，［8］使檢察建議具有充分的說服力和很強的可行性。另一方面，增強檢察監督透明度，檢察建議除了涉及到國家秘密、商業秘密或個人隱私的應當公之于社會，公開闡明監督事項和監督依據，由社會各界監督檢察建議的合法性、合理性、公正性，社會各界對檢察機關進行關注和監督的同時，無形中會給行政機關一種壓力，這些因素會督促行政機關依法履職，有利于檢察建議監督目的的實現。

2.檢察機關及時組織回訪，跟蹤問效

監督效果實行從“走完程序”到“跟蹤問效”的轉變。《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》第8條規定：“人民檢察院應當及時了解和掌握被建議單位對檢察建議的采納落實情況，必要時可以回訪。”檢察建議發出后，執法監督工作只是完成了一半，檢察機關要充分發揮主動性，積極進行回訪監督。檢察建議的效力雖然弱，但檢察建議是法定的監督方式，檢察機關有權跟進監督。行政機關對檢察建議不予采納或者違法情形未得到糾正的，檢察機關應當提起行政公益訴訟。

3.檢察機關職務犯罪偵查權的威懾和保障

我國刑法對國家工作人員的行為進行了比較全面的規范，有濫用職權罪、玩忽職守罪、受賄罪等。行政機關行政執法權的行使應當合法、公正、公開，一旦違法侵犯了國家利益、社會公共利益或者公民合法權益，應當接受法律監督。行政公益訴訟前置程序的監督就屬于這類法律監督，檢察機關發出的檢察建議雖然缺乏強制力，但也是一種法律監督手段。在行政公益訴訟中，檢察建議背后不僅有行政公益訴訟做后盾，更有檢察機關職務犯罪偵查權的保障。如果行政機關對檢察建議不采納、不整改或者整改措施對違法行為無效果，并且行政機關及其工作人員涉嫌受賄、玩忽職守、濫用職權等行為，情節嚴重的，檢察機關將依法啟動刑事偵查程序。

4.增強行政機關依法行政的自覺性、自律性

這一點要求行政機關從自控的角度來約束行政執法行為。行政機關在行政執法過程中要堅持行政公開原則，保障公民的知情權、參與權、聽證權。通過搭建交流平臺，征求公民意見，公開行政執法信息，既能保障行政執法的公正性又能提高行政執法效率。這種交流平臺實質上是公共利益和個人利益的考量，此消彼長、共融共生，有助于避免行政執法的專橫，保障公民民主權利的實現。行政執法程序中還設有聽證程序，賦予行政相對人申訴和辯論的權利。依法行政的程度越高,對公民權利的保障質量就越高,行政機關要樹立法律至上觀念，嚴格公正執法，尊重保障人權，執法為民，文明執法，在執法過程中做到有理、有據、有節。

5.共創遵法、尚法的社會氛圍

在全方位建設法治中國的大背景下，法治國家、法治政府、法治社會齊頭并進、共同發展。法治社會能為法治國家和法治政府的建設提供良好的環境和基礎，能提供完善的制度機制。在法治化程度較高的社會，各級行政機關才能依法行使執法權，保障國家利益、社會公共利益和個人利益的實現。在面對檢察建議時，也能依法迅速作出反應，及時整改存在的問題。如此以來，公民的權利也往往能夠得到更好地保障，人們才可能更多地通過法律來表達權利訴求，從而推進立法、司法、依法行政水平的提高。［9］因此，共同建立并維護良好的法治氛圍，有助于檢察建議效果的實現。

注釋：

［1］參見田凱：《行政公益訴訟制度的前置程序》，載《人民檢察》2011年第9期。

［2］參見程慧：《行政責任機制再認識》，載《理論觀察》2011年第4期。

［3］參見傅國云：《行政公益訴訟的法理與制度建構——一個法律監督的視角》，載《浙江大學學報（人文社會科學版）》2007年第2期。

［4］參見郝海青：《環境公益訴訟中的前置程序研究》，載《中國海洋大學學報（社會科學版）》2010年第2期。

［5］參見《最高人民檢察院辦公廳通報》2014年第19期。

［6］參見胡睿哲、趙瀟：《行政執法檢察監督：理念、路徑與規范》，載《國家行政學院學報》2014年第2期。

［7］參見孫加瑞：《新民事訴訟法有關檢察制度的若干問題》，載《國家檢察官學院學報》2004年第2期。

［8］張媛、徐國勝：《再審檢察建議司法公正的“助推器”——江蘇省無錫市檢察機關運用再審檢察建議的實踐》，載《人民檢察》2006年第12期。

［9］參見史丕功、任建華：《法治社會建設的價值選擇及主要路徑》，載《山東社會科學》2014年第9期。

*山東省新泰市人民檢察院副檢察長［271200］