從“阿提哥”輪案判決看船舶油污損害賠償及罰款中的若干法律問(wèn)題
——兼論《海洋環(huán)境保護(hù)法》修訂對(duì)航運(yùn)的沖擊

王 偉，祝默泉

(遼寧恒信律師事務(wù)所海事海商部門，遼寧大連 116001)

從“阿提哥”輪案判決看船舶油污損害賠償及罰款中的若干法律問(wèn)題
——兼論《海洋環(huán)境保護(hù)法》修訂對(duì)航運(yùn)的沖擊

王 偉，祝默泉

(遼寧恒信律師事務(wù)所海事海商部門，遼寧大連 116001)

船舶溢油造成海洋環(huán)境污染，隨之而來(lái)船東將會(huì)面臨多種索賠以及行政處罰。結(jié)合“阿提哥”輪案，從船舶溢油污染造成的海洋生態(tài)資源損害索賠及對(duì)污染船舶的行政罰款談起，分析相關(guān)法律問(wèn)題，闡述對(duì)相關(guān)立法的理解和建議。

船舶溢油污染；海洋生態(tài)資源損害索賠；罰款

船舶溢油造成海洋環(huán)境污染，船東面臨的索賠方可能會(huì)包括養(yǎng)殖戶、捕撈戶、旅游單位、海事行政部門、海洋行政部門、漁業(yè)行政部門等。筆者代表船東和保賠協(xié)會(huì)(CLC油污責(zé)任保險(xiǎn)人)處理的“阿提哥”輪溢油污染案件(簡(jiǎn)稱“阿提哥”輪油污案)中，船東和保賠協(xié)會(huì)即遭遇了上百名索賠人的索賠。其中海洋行政部門提起的海洋生態(tài)資源損害索賠，經(jīng)大連海事法院和遼寧省高級(jí)人民法院兩審法院判決支持了監(jiān)測(cè)評(píng)估費(fèi)索賠，其余索賠項(xiàng)目被駁回。海洋行政部門向最高人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彛罡呷嗣穹ㄔ航?jīng)審查后，裁定駁回再審申請(qǐng)。該案在索賠主體、損害賠償范圍、責(zé)任形式等方面有較多值得思考之處。

船東在面臨民事索賠的同時(shí)，還會(huì)面臨行政罰款處罰。根據(jù)修訂前的《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》(簡(jiǎn)稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》)的規(guī)定，罰款數(shù)額按照直接損失的30%計(jì)算，但最高不得超過(guò)30萬(wàn)元。鑒于罰款額上限不高，罰款問(wèn)題并未引起足夠的關(guān)注。而《海洋環(huán)境保護(hù)法》修訂后，取消上述30萬(wàn)元的罰款上限，罰款問(wèn)題無(wú)疑將在民事賠償之外成為航運(yùn)界關(guān)注的油污案件中的另一話題。筆者在討論油污民事索賠的同時(shí)，將結(jié)合前述民事索賠中的索賠主體、損害范圍和責(zé)任形式等問(wèn)題，探討《海洋環(huán)境保護(hù)法》修訂對(duì)航運(yùn)的沖擊。

一、誰(shuí)有權(quán)提起海洋生態(tài)資源損害索賠

在“阿提哥”輪油污案中，海洋行政部門(市海洋局)代表國(guó)家提起訴訟。其索賠的依據(jù)是《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條(修訂后第89條)。該條規(guī)定對(duì)于給國(guó)家造成重大損失的海洋污染，由“依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。”

此處“依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”，指的是《海洋環(huán)境保護(hù)法》第5條的規(guī)定。而該條列出了環(huán)保、海洋、海事、漁業(yè)、軍隊(duì)環(huán)保、縣級(jí)以上人民政府等多個(gè)部門。其中規(guī)定海事行政部門“負(fù)責(zé)所轄港區(qū)水域內(nèi)非軍事船舶和港區(qū)水域外非漁業(yè)、非軍事船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理，并負(fù)責(zé)污染事故的調(diào)查處理……”，而海洋行政部門的監(jiān)督管理權(quán)則是一般性的監(jiān)督管理權(quán)。因此關(guān)于索賠主體的最大爭(zhēng)議在于，既然監(jiān)督管理權(quán)應(yīng)與代表國(guó)家提出索賠的索賠權(quán)一致，那么針對(duì)船舶污染造成海洋生態(tài)資源損害是否應(yīng)該由海事行政部門，而非海洋行政部門提出索賠呢？

“阿提哥”輪油污案中，一審判決對(duì)該問(wèn)題的意見(jiàn)是，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第5條中賦予海事行政部門的監(jiān)督管理權(quán)，并未排除海洋行政部門針對(duì)其所管轄的海域代表國(guó)家提出索賠的權(quán)利*參見(jiàn)大連海事法院(2005)大海事外初字第120號(hào)民事判決書(shū)。。這也是其他類似案件中，法院通常的觀點(diǎn)。

該案二審判決則進(jìn)一步明確了海洋行政部門所提起訴訟的性質(zhì)為公益訴訟，因此在依據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條之規(guī)定的基礎(chǔ)上，援引《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》(簡(jiǎn)稱《民事訴訟法》)第55條關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以提起公益訴訟的規(guī)定，認(rèn)定海洋行政部門是有權(quán)代表國(guó)家提起索賠的國(guó)家機(jī)關(guān)，具有提起公益訴訟的主體資格*參見(jiàn)遼寧省高級(jí)人民法院(2013)遼民三終字第00146號(hào)民事判決書(shū)。。

可見(jiàn)，隨著公益訴訟相關(guān)立法的發(fā)展，司法實(shí)踐中，法院已經(jīng)開(kāi)始從公益訴訟角度考量生態(tài)資源污染損害賠償案件的索賠主體等問(wèn)題。而公益訴訟的主體及相關(guān)程序問(wèn)題尚有頗多值得探討之處。

前述《民事訴訟法》第55條對(duì)提起公益訴訟主體的要求是“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”。關(guān)于環(huán)境污染案件，2014年修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》)第58條，就有權(quán)提起公益訴訟的社會(huì)組織應(yīng)符合的條件做出了規(guī)定。但是，符合相應(yīng)條件的社會(huì)組織是否可以像海洋行政部門等國(guó)家機(jī)關(guān)一樣提起海洋環(huán)境污染公益訴訟，在司法實(shí)踐中卻產(chǎn)生了不同的理解。

有相關(guān)社會(huì)組織基于《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》上述規(guī)定就“7.16”輸油管道爆炸造成海洋環(huán)境污染事故在大連海事法院提起公益訴訟。大連海事法院對(duì)該案進(jìn)行立案審查后，認(rèn)為《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條已經(jīng)將有關(guān)海洋環(huán)境公益訴訟的主體資格授予行使監(jiān)督管理權(quán)的部門，而非社會(huì)組織，而《海洋環(huán)境保護(hù)法》對(duì)于《環(huán)境保護(hù)法》而言是特別法律規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》(簡(jiǎn)稱《立法法》)第92條規(guī)定，同一機(jī)關(guān)制定的特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定，因此裁定該社會(huì)組織不具有提起海洋環(huán)境公益訴訟的主體資格*參見(jiàn)大連海事法院(2015)大海立初字第5號(hào)民事裁定書(shū)。。該社會(huì)組織雖然在相關(guān)網(wǎng)站發(fā)表的文章中質(zhì)疑稱《立法法》第92條后半部分規(guī)定了“新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。”但其并未就該問(wèn)題提起上訴，因此沒(méi)有機(jī)會(huì)了解更高一級(jí)法院對(duì)該問(wèn)題的態(tài)度。

而在同一時(shí)期康菲蓬萊19-3油田溢油造成海洋環(huán)境污染案件中，青島海事法院則受理了相關(guān)社會(huì)組織提起的公益訴訟，并未認(rèn)為《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條的規(guī)定排除了社會(huì)組織就海洋環(huán)境污染案件提起公益訴訟的主體資格。

不同法院對(duì)該主體問(wèn)題采取了不同的意見(jiàn)，這使人產(chǎn)生疑問(wèn)，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條的規(guī)定是否排除了社會(huì)組織提起公益訴訟的權(quán)利，其與《環(huán)境保護(hù)法》第58條究竟屬于不一致的規(guī)定，還是相互補(bǔ)充的規(guī)定；如果二者確實(shí)存在不一致，究竟是特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定，還是新的規(guī)定優(yōu)于舊的規(guī)定。《立法法》第94條規(guī)定，“法律之間對(duì)同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致,不能確定如何適用時(shí)，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決。”而此種情況恰恰屬于法律之間新的一般規(guī)定(《環(huán)境保護(hù)法》第58條的規(guī)定)與舊的特別規(guī)定(《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條的規(guī)定)存在不一致，必要時(shí)可考慮由全國(guó)人大常委會(huì)做出裁決，以消除司法實(shí)踐中存在的疑惑。

且不論社會(huì)組織是否有權(quán)針對(duì)海洋環(huán)境污染提起公益訴訟，即便只有國(guó)家機(jī)關(guān)提起公益訴訟，從《海洋環(huán)境保護(hù)法》第5條和第90條的規(guī)定看，多個(gè)機(jī)關(guān)同時(shí)提起公益訴訟情況也是存在的。事實(shí)上，在“阿提哥”輪油污案中，除了海洋行政部門針對(duì)海洋生態(tài)資源損失提起訴訟外，漁業(yè)行政部門針對(duì)海洋漁業(yè)資源損失也提起了訴訟。而在公益訴訟相關(guān)立法逐漸完善的情況下，各主體分別在不同案件中提起公益訴訟的作法是否仍然符合法律規(guī)定，則需要認(rèn)真思考。

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》(簡(jiǎn)稱《民訴法解釋》)第285條和第287條分別規(guī)定，對(duì)同一侵權(quán)行為分別在不同法院提起公益訴訟的，由最先立案的法院管轄；法院受理公益訴訟案件后，依法可以提起訴訟的其他機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，可以在開(kāi)庭前申請(qǐng)作為共同原告參加訴訟。可見(jiàn)，在案件受理階段，即便不同索賠主體針對(duì)不同的環(huán)境污染損害項(xiàng)目提起公益訴訟，只要其針對(duì)的是“同一侵權(quán)行為”，《民訴法解釋》均將其納入同一法院的同一訴訟中予以解決。

關(guān)于其他機(jī)關(guān)和組織如何了解案件受理情況，以何種程序申請(qǐng)加入訴訟，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(簡(jiǎn)稱《公益訴訟解釋》)規(guī)定，法院應(yīng)當(dāng)公告案件受理情況，有權(quán)提起訴訟的其他機(jī)關(guān)和社會(huì)組織在公告之日起30日內(nèi)申請(qǐng)參加訴訟。即《公益訴訟解釋》為公益訴訟案件受理后其他公益訴訟主體的加入設(shè)定了具體程序。

而在公益訴訟案件經(jīng)過(guò)審理，法院做出生效裁判后，根據(jù)《民訴法解釋》的規(guī)定，其他主體就同一侵權(quán)行為再提起公益訴訟的，法院不予受理。這進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了針對(duì)同一侵權(quán)行為的公益訴訟應(yīng)該納入一個(gè)訴訟程序中得以解決。當(dāng)然，《民訴法解釋》針對(duì)該種情形也未完全排除例外情形。目前，例外情形主要是《公益訴訟解釋》第28條規(guī)定的幾種情形，包括前案原告起訴被駁回、前案原告申請(qǐng)撤訴(訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)后的撤訴不屬于例外情形)、存在前案審理時(shí)未發(fā)現(xiàn)的損害。

可見(jiàn)，相關(guān)司法解釋已經(jīng)針對(duì)案件受理階段、案件受理之后以及判決生效之后，做出了較為細(xì)致的規(guī)定，以確保同一侵權(quán)行為的公益訴訟在一個(gè)訴訟中得以解決。此種規(guī)定不僅有利于避免訴累，節(jié)約司法資源，而且與公益訴訟的其他規(guī)定可以比較好地銜接。例如，《公益訴訟解釋》規(guī)定，已為公益訴訟生效判決所認(rèn)定的事實(shí)及一些情形，在同一事由的私益訴訟案件中可以直接認(rèn)定或適用(特別是原告主張直接認(rèn)定或適用的情況)。如果針對(duì)同一侵權(quán)行為存在多個(gè)公益訴訟，各訴訟認(rèn)定的事實(shí)及其他一些情形難免會(huì)存在不一致的情況，這將導(dǎo)致判決結(jié)果根本無(wú)法得到直接援引，致使公益訴訟體系下的相關(guān)規(guī)定無(wú)法得到貫徹。

但問(wèn)題是不同主體可能針對(duì)不同損失擁有提起公益訴訟的權(quán)利，或者即便其權(quán)利范圍沒(méi)有明確界定，但不同主體卻關(guān)注不同性質(zhì)的損失。例如前述海洋行政部門針對(duì)海洋生態(tài)資源損失提起公益訴訟，而漁業(yè)行政部門則針對(duì)海洋漁業(yè)資源損失提起了公益訴訟，甚至還會(huì)有其他主體針對(duì)其他損失提起公益訴訟。在各原告加入同一公益訴訟后，該訴訟涉及的程序問(wèn)題(例如不同原告方起訴理由、要求被告承擔(dān)責(zé)任的形式不同時(shí)如何處理)、技術(shù)問(wèn)題(例如不同原告提起不同內(nèi)容的司法鑒定申請(qǐng)如何處理)等可能會(huì)變得極為復(fù)雜。在現(xiàn)有法律體系下，是否絕對(duì)排除了某有權(quán)提起公益訴訟的主體在另一公益訴訟進(jìn)行階段另案起訴的權(quán)利，似乎仍存在不明朗之處。另外，如果不同主體針對(duì)同一損失提起公益訴訟，例如海事行政部門和海洋行政部門均針對(duì)海洋生態(tài)資源損失提起公益訴訟，法院是將其作為共同原告進(jìn)行審理，還是僅允許先提起訴訟的主體作為原告，而對(duì)之后因同一訴請(qǐng)?zhí)崞鸬募尤朐V訟申請(qǐng)不予準(zhǔn)許，仍有待今后在司法實(shí)踐中予以澄清。

二、什么樣的損失應(yīng)該得到賠償

在“阿提哥”輪油污案中，海洋行政部門索賠的是海洋生態(tài)資源損失，具體索賠項(xiàng)目包括海洋環(huán)境容量?jī)r(jià)值損失、海洋生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值損失和監(jiān)測(cè)評(píng)估費(fèi)。法院判決僅支持了其中的監(jiān)測(cè)評(píng)估費(fèi)索賠，而駁回了海洋環(huán)境容量?jī)r(jià)值損失、海洋生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值損失索賠，判決理由是海洋行政部門訴稱的海洋環(huán)境容量?jī)r(jià)值損失、海洋生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值損失并非實(shí)際采取或?qū)⒁扇〉暮侠砘謴?fù)措施的費(fèi)用。

該判決理由涉及了司法實(shí)踐中對(duì)國(guó)際公約與國(guó)內(nèi)法/最高人民法院司法解釋之間的關(guān)系，以及相關(guān)的國(guó)家/行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與民事法律之間的關(guān)系理解的演變過(guò)程。

在2005年之前，無(wú)論海洋行政部門以海洋環(huán)境容量損失名義索賠海洋生態(tài)資源損失，抑或漁業(yè)行政部門根據(jù)農(nóng)業(yè)部《水域污染事故漁業(yè)損失計(jì)算方法規(guī)定》，以直接經(jīng)濟(jì)損失和天然漁業(yè)資源損失名義索賠海洋漁業(yè)資源損失，一般均會(huì)被法院認(rèn)定為實(shí)際損失，從而得到支持，即便一些判決中提及恢復(fù)費(fèi)用，但從其計(jì)算方法看，通常并非真正意義的恢復(fù)費(fèi)用。

2005年，最高人民法院公布《第二次全國(guó)涉外商事海事審判工作會(huì)議紀(jì)要》，其中關(guān)于油污損害賠償范圍，該紀(jì)要指出“因船舶油污造成的漁業(yè)資源和海洋資源損失應(yīng)限于已實(shí)際采取或?qū)⒁扇〉暮侠砘謴?fù)措施的費(fèi)用。”紀(jì)要畢竟只是在審判實(shí)踐中具有一定的指導(dǎo)意義，并無(wú)必然的效力。在紀(jì)要出臺(tái)后的一段時(shí)間，鮮見(jiàn)法院以該紀(jì)要的指導(dǎo)精神對(duì)船舶油污案作出判決。

隨后幾年，相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布，使得具體案件中對(duì)于什么樣的損失應(yīng)該得到賠償產(chǎn)生了更加激烈的爭(zhēng)論。其中2007年海洋行政部門發(fā)布了《海洋溢油生態(tài)損害評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》(行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，簡(jiǎn)稱《導(dǎo)則》)，2008年，在《水域污染事故漁業(yè)損失計(jì)算方法規(guī)定》的基礎(chǔ)上，《漁業(yè)污染事故經(jīng)濟(jì)損失計(jì)算方法》(國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，簡(jiǎn)稱《計(jì)算方法》)發(fā)布實(shí)施。這些國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)海洋生態(tài)資源損失和海洋漁業(yè)資源損失的計(jì)算提供了技術(shù)支持。但在船舶油污案中，按照此種技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算出的損失能否當(dāng)然被認(rèn)定為“實(shí)際采取或?qū)⒁扇〉暮侠砘謴?fù)措施的費(fèi)用”始終無(wú)法得到共識(shí)。例如，在漁業(yè)行政部門就“塔斯曼海”油污案提起的訴訟中，天津市高級(jí)人民法院做出的二審判決認(rèn)定魚(yú)類的直接死亡屬于CLC 92公約所規(guī)定的滅失(loss)，而漁業(yè)資源的中、長(zhǎng)期損失屬于CLC 92所規(guī)定的損害(damage)*參見(jiàn)天津市高級(jí)人民法院(2005)津高民四終字第45號(hào)民事判決書(shū)。，即該判決雖然支持這兩項(xiàng)損失索賠，但并未將其認(rèn)定為實(shí)際采取或?qū)⒁扇〉暮侠砘謴?fù)措施的費(fèi)用。

2011年，《最高人民法院關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》(簡(jiǎn)稱《油污賠償規(guī)定》)發(fā)布實(shí)施，再次明確船舶油污對(duì)環(huán)境造成損害賠償應(yīng)限于實(shí)際采取或?qū)⒁扇〉暮侠砘謴?fù)措施的費(fèi)用，與CLC 92公約和《國(guó)際燃油污染損害民事責(zé)任公約》(簡(jiǎn)稱《燃油公約》)的規(guī)定相匹配。《油污賠償規(guī)定》與紀(jì)要的效力畢竟不同，司法實(shí)踐中法院開(kāi)始更多地在判決中援引《油污賠償規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定。“阿提哥”輪油污案兩審判決就是在此階段做出的。由于“阿提哥”輪油污案中相關(guān)證據(jù)表明，海洋環(huán)境在事故發(fā)生半年后已經(jīng)恢復(fù)，而海洋行政部門并未實(shí)際采取恢復(fù)措施，因此判決認(rèn)定其依據(jù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)(《導(dǎo)則》)中的某種公式計(jì)算出的海洋環(huán)境容量?jī)r(jià)值損失和海洋生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值損失并非實(shí)際采取或?qū)⒁扇〉暮侠砘謴?fù)措施的費(fèi)用，對(duì)此損失索賠不予支持。鑒于《油污賠償規(guī)定》中規(guī)定合理的檢測(cè)、評(píng)估、研究費(fèi)用屬于恢復(fù)措施的費(fèi)用，因此判決認(rèn)定海洋行政部門實(shí)際支付的監(jiān)測(cè)評(píng)估費(fèi)應(yīng)得到賠償。

另外，《導(dǎo)則》中將海洋環(huán)境容量?jī)r(jià)值損失和海洋生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值損失列為海洋生態(tài)直接損失，而另行規(guī)定了生境修復(fù)費(fèi)和生物種群恢復(fù)費(fèi)等恢復(fù)費(fèi)用。從這個(gè)角度看，海洋環(huán)境容量?jī)r(jià)值損失和海洋生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值損失也不符合恢復(fù)費(fèi)用特性。

但是，“阿提哥”輪油污案的事實(shí)畢竟比較特殊，該案中有證據(jù)證明海洋環(huán)境自行得到了恢復(fù)，而且海洋行政部門在事故發(fā)生后并未實(shí)際采取恢復(fù)措施。如果案件事實(shí)存在不同，法院是否仍然會(huì)認(rèn)定海洋環(huán)境容量?jī)r(jià)值損失和海洋生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值損失并非恢復(fù)費(fèi)用則仍存在疑問(wèn)。特別是海洋行政部門于2013年發(fā)布實(shí)施了《海洋生態(tài)損害評(píng)估技術(shù)指南(試行)》(簡(jiǎn)稱《指南》)，《指南》對(duì)法院此類案件的判決是否有影響，亦需要司法實(shí)踐予以檢驗(yàn)。盡管海洋行政部門截至2015年確認(rèn)有效的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)目錄仍包括《導(dǎo)則》，但在《指南》中列出的大量適用于《指南》的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中卻并未包括《導(dǎo)則》。而且《指南》的一些內(nèi)容與《導(dǎo)則》也存在較大差異。如前文所提及，《導(dǎo)則》將海洋環(huán)境容量?jī)r(jià)值損失列為海洋生態(tài)直接損失，而《指南》則將其稱作“恢復(fù)期的損失費(fèi)用”。另外在《指南》中雖然提及“海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)”，但并沒(méi)有關(guān)于海洋生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值損失的規(guī)定。而《公益訴訟解釋》規(guī)定，生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間的服務(wù)功能損失，是可以得到賠償?shù)摹．?dāng)然，這是關(guān)于環(huán)境污染損害賠償一般性的規(guī)定，對(duì)于船舶油污損害，則仍應(yīng)適用CLC 92公約、《燃油公約》和《油污賠償規(guī)定》，將賠償范圍限于恢復(fù)措施的費(fèi)用。

另外，《公益訴訟解釋》和《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(該解釋在法律和司法解釋對(duì)公益訴訟沒(méi)有不同規(guī)定的情況下，也適用于公益訴訟)針對(duì)環(huán)境污染責(zé)任承擔(dān)方式，均規(guī)定原告請(qǐng)求恢復(fù)原狀的情況下，法院可以判令被告承擔(dān)環(huán)境修復(fù)責(zé)任。在船舶油污損害情況下，此種直接進(jìn)行環(huán)境修復(fù)的責(zé)任承擔(dān)方式是否符合公約及《油污賠償規(guī)定》關(guān)于將賠償限于恢復(fù)費(fèi)用的規(guī)定值得商榷。畢竟前者責(zé)任承擔(dān)方式指向的是行為，而后者則指向費(fèi)用賠償。當(dāng)然，針對(duì)非船舶油污損害賠償案件，賠償方式上不存在此種障礙。

三、船東和CLC責(zé)任保險(xiǎn)人是否應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任

“阿提哥”輪油污案中，海洋行政部門同時(shí)對(duì)船東和作為油污責(zé)任保險(xiǎn)人的保賠協(xié)會(huì)提起索賠，并要求兩被告承擔(dān)連帶責(zé)任。該案二審判決認(rèn)為，盡管CLC 92公約和《中華人民共和國(guó)海事訴訟特別程序法》(簡(jiǎn)稱《海事訴訟特別程序法》)均規(guī)定油污損害索賠可以向承擔(dān)油污損害責(zé)任的保險(xiǎn)人或提供財(cái)務(wù)保證的其他人直接提出，但這只是給原告提供了選擇的權(quán)利，原告可以選擇起訴船東，亦可以選擇起訴責(zé)任保險(xiǎn)人，但要求二者承擔(dān)連帶責(zé)任并無(wú)法律依據(jù)。按照連帶責(zé)任法定原則，法律沒(méi)有明確規(guī)定的，不承擔(dān)連帶責(zé)任，因此對(duì)海洋行政部門要求船東和油污責(zé)任保險(xiǎn)人承擔(dān)連帶責(zé)任的主張不予支持。

青島海事法院在“金盛”輪與“金玫瑰”輪碰撞案處理過(guò)程中，亦持有上述觀點(diǎn)，認(rèn)定船東和油污責(zé)任保險(xiǎn)人不應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任。

那么上述觀點(diǎn)與最高人民法院在(2015)民提字第14號(hào)案判決中的觀點(diǎn)是否矛盾呢？(2015)民提字第14號(hào)案是船舶觸碰損害賠償案件，原告在要求侵權(quán)人承擔(dān)賠償責(zé)任的同時(shí)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》(簡(jiǎn)稱《保險(xiǎn)法》)第65條規(guī)定亦要求侵權(quán)人的責(zé)任保險(xiǎn)人直接向原告賠償保險(xiǎn)金。最高人民法院認(rèn)定，侵權(quán)人及其責(zé)任保險(xiǎn)人基于不同法律關(guān)系向原告承擔(dān)賠償責(zé)任，針對(duì)的是原告的同一項(xiàng)損失，屬于不真正連帶責(zé)任，其中一方實(shí)際履行賠償義務(wù)后，另一方的賠償義務(wù)即消滅*參見(jiàn)最高人民法院(2015)民提字第14號(hào)民事判決書(shū)。。可見(jiàn)，最高人民法院在該案中認(rèn)定侵權(quán)人與其責(zé)任保險(xiǎn)人承擔(dān)不真正連帶責(zé)任。

通過(guò)對(duì)案件適用的法律性質(zhì)進(jìn)行分析，“阿提哥”輪油污案與(2015)民提字第14號(hào)案還是存在較大差異的。首先，“阿提哥”輪油污案的油污責(zé)任保險(xiǎn)并不適用《保險(xiǎn)法》的規(guī)定，因?yàn)槿绻Ｙr協(xié)會(huì)提供的責(zé)任保險(xiǎn)服務(wù)被認(rèn)定為保賠保險(xiǎn)的范疇，則參考最高人民法院在[2003]民四他字第34號(hào)復(fù)函中的意見(jiàn)，保賠協(xié)會(huì)與會(huì)員之間簽訂的保險(xiǎn)合同不屬于商業(yè)保險(xiǎn)，不適用《保險(xiǎn)法》規(guī)定；即便不將其認(rèn)定為保賠保險(xiǎn)的范疇，由于相關(guān)公約中油污責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)際上與其他財(cái)務(wù)擔(dān)保具有同樣的作用，因此其適用《保險(xiǎn)法》亦屬牽強(qiáng)；特別是《保險(xiǎn)法》的適用范圍是在中國(guó)境內(nèi)從事的保險(xiǎn)活動(dòng)，而境外投保的油污責(zé)任保險(xiǎn)根本不在《保險(xiǎn)法》的適用范圍內(nèi)。其次，盡管《海事訴訟特別程序法》規(guī)定油污損害索賠可以向承擔(dān)油污損害責(zé)任的保險(xiǎn)人或提供財(cái)務(wù)保證的其他人直接提出，但該法是程序法，不涉及實(shí)體權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，很難以程序法為依據(jù)確定不真正連帶責(zé)任；再次，盡管CLC 92公約和《燃油公約》中有可以向承擔(dān)油污損害責(zé)任的保險(xiǎn)人或提供財(cái)務(wù)保證的其他人直接提出索賠的規(guī)定，但公約畢竟與國(guó)內(nèi)法不同，能否基于公約規(guī)定確定不真正連帶責(zé)任值得探討；最后，向船東和責(zé)任保險(xiǎn)人提起的油污索賠是否屬于基于不同法律關(guān)系提起的索賠也是一個(gè)值得討論的問(wèn)題。

四、《海洋環(huán)境保護(hù)法》擬修正案將帶來(lái)的沖擊

2016年對(duì)《海洋環(huán)境保護(hù)法》的修訂是該法自1982年頒布以來(lái)的第三次修訂。此次修定取消了30萬(wàn)元的罰款上限，擬加大對(duì)污染海洋環(huán)境違法行為的處罰力度。修訂后的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第2款規(guī)定：“對(duì)造成一般或者較大海洋環(huán)境污染事故的，按照直接損失的百分之二十計(jì)算罰款；對(duì)造成重大或者特大海洋環(huán)境污染事故的，按照直接損失的百分之三十計(jì)算罰款。”該條修訂內(nèi)容看似簡(jiǎn)單，但由于罰款上限被突破，可以想見(jiàn)其將對(duì)航運(yùn)界帶來(lái)很大的沖擊。而針對(duì)船舶溢油污染損害而言，該條在實(shí)踐操作中可能涉及的復(fù)雜法律疑問(wèn)更需要引起關(guān)注。

(一)誰(shuí)有權(quán)對(duì)造成污染的船舶進(jìn)行罰款處罰

關(guān)于進(jìn)行罰款處罰的權(quán)力部門，修訂后的《海洋環(huán)境保護(hù)法》仍然沿用修訂前第91條的規(guī)定——“由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”處以罰款。

前文提及，關(guān)于代表國(guó)家提起民事索賠的單位，《海洋環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定同樣是“依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”。而該法第5條規(guī)定了多個(gè)部門。司法實(shí)踐中，法院基本都認(rèn)可多部門均可代表國(guó)家提起民事索賠。

這就產(chǎn)生了疑問(wèn)，是否多個(gè)部門同樣可以對(duì)造成污染的船舶進(jìn)行罰款處罰呢？從司法和執(zhí)法一致性的角度看，確實(shí)可能得出這樣的結(jié)論。在以往的實(shí)務(wù)中，該30萬(wàn)元上限的罰款通常由海事行政部門做出，而在上限突破后，罰款數(shù)額可以非常高，如果不能明確具體權(quán)力部門，一方面可能出現(xiàn)重復(fù)罰款現(xiàn)象，另一方面即便罰款額不重復(fù)，造成污染的船舶利益方也可能要面臨隨時(shí)出現(xiàn)的不同部門的罰款。雖然造成污染的行為應(yīng)該得到懲罰，但行政相對(duì)人的利益如何得到保護(hù)值得注意。

(二)直接損失如何厘定

雖然《海洋環(huán)境保護(hù)法》修訂前罰款數(shù)額按照直接損失的30%計(jì)算，但由于上限是30萬(wàn)元，通常污染案件的直接損失無(wú)需精確厘定，即可確定罰款額。而修訂后的《海洋環(huán)境保護(hù)法》雖然對(duì)造成重大或者特大海洋環(huán)境污染事故的，才按照直接損失的30%計(jì)算罰款，而對(duì)于造成一般或者較大海洋環(huán)境污染事故的，僅按照直接損失的20%計(jì)算罰款，但是在取消罰款上限的情況下，直接損失成為確定罰款額所必須厘定的因素。

前文提及，針對(duì)船舶油污造成的環(huán)境損害民事賠償，限于恢復(fù)措施的費(fèi)用。而《海洋環(huán)境保護(hù)法》罰款并非民事賠償范疇，其所稱的直接損失究竟包括哪些項(xiàng)目，是個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題。針對(duì)海洋生態(tài)資源損失而言，《導(dǎo)則》中所稱的直接損失(海洋環(huán)境容量?jī)r(jià)值損失和海洋生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值損失)是否就是罰款所依據(jù)的直接損失呢？針對(duì)海洋漁業(yè)資源損失，是否《計(jì)算方法》中所稱的直接經(jīng)濟(jì)損失額就是罰款所依據(jù)的直接損失呢？恢復(fù)費(fèi)用是否應(yīng)一并計(jì)入直接經(jīng)濟(jì)損失呢？亦或只有實(shí)際已經(jīng)產(chǎn)生的恢復(fù)費(fèi)用計(jì)入直接經(jīng)濟(jì)損失？那么將要產(chǎn)生的恢復(fù)費(fèi)用是否會(huì)成為將來(lái)再次罰款的依據(jù)？考慮到養(yǎng)殖戶、捕撈戶等私益訴訟的索賠方式多種多樣，對(duì)于私益訴訟中的直接損失如何厘定？如果當(dāng)事各方不是通過(guò)法院判決，而是通過(guò)和解等方式解決糾紛，和解結(jié)果是否可以作為確定直接損失的依據(jù)？權(quán)力部門究竟需要等待所有直接損失均確定才能做出罰款處罰，還是部分直接損失確定后，即可以做出部分罰款處罰？這些問(wèn)題無(wú)疑需要澄清。

(三)罰款數(shù)額尚未確定前如何確保船舶正常營(yíng)運(yùn)

前文提及，目前實(shí)務(wù)中，通常是海事行政部門對(duì)船舶進(jìn)行罰款處罰，根據(jù)《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》等法律法規(guī)的規(guī)定，一般情況下船舶接受調(diào)查后，船舶利益方只要就可能的罰款向海事行政部門提供擔(dān)保，船舶即可以重新投入營(yíng)運(yùn)。由于修訂前的《海洋環(huán)境保護(hù)法》所規(guī)定的罰款上限為30萬(wàn)元人民幣，船舶利益方出具擔(dān)保也比較容易。

而一旦取消罰款上限，擔(dān)保額究竟如何確定難免產(chǎn)生爭(zhēng)議。是依據(jù)各索賠人提起的直接損失索賠額計(jì)算擔(dān)保額么？如果各索賠人遲遲無(wú)法確定索賠額如何處理？如果無(wú)法確定是否存在未提起索賠的潛在索賠人時(shí)如何處理？如果索賠人的索賠明顯夸大時(shí)如何處理？由一個(gè)部門還是多個(gè)部門共同確定擔(dān)保額？只應(yīng)向船舶利益方索要一個(gè)擔(dān)保，還是在得知不同的直接損失后可以多次索要擔(dān)保？如果海事行政部門以外的部門擬做出罰款處罰，其是否也會(huì)同意船舶利益方提供擔(dān)保后，船舶可以正常投入營(yíng)運(yùn)？其他部門擬對(duì)船舶進(jìn)行處罰時(shí)，是否需要協(xié)調(diào)海事行政部門，或者是否有權(quán)要求海事行政部門對(duì)尚未提供擔(dān)保的船舶采取禁止離港措施？一旦要求高額擔(dān)保，船舶利益方無(wú)法提供，而最終確定的直接損失額和罰款額并不高，擔(dān)保額遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)罰款額時(shí)，船舶利益方是否可以得到賠償？這些問(wèn)題不容忽視。

可見(jiàn)，《海洋環(huán)境保護(hù)法》對(duì)罰款上限的細(xì)微改動(dòng)，實(shí)際上會(huì)牽一發(fā)而動(dòng)全身，很可能對(duì)航運(yùn)造成很大的沖擊。相關(guān)法律疑問(wèn)需引起重視，及早得到澄清，以避免執(zhí)法過(guò)程中給執(zhí)法部門和行政相對(duì)人造成困擾。

五、結(jié)語(yǔ)

筆者從一起船舶油污損害賠償案判決談起，分析了海洋生態(tài)資源污染損害賠償以及其他相關(guān)海上油污損害賠償中若干法律問(wèn)題，同時(shí)對(duì)當(dāng)今熱議的公益訴訟和海洋環(huán)境保護(hù)立法修訂涉及的罰款數(shù)額上限變化等問(wèn)題進(jìn)行一些探討，期望能為法律、航運(yùn)、環(huán)保界人士思考相關(guān)問(wèn)題提供一些幫助。

Study on compensation for ship-source oil pollution damage and fines by reference to a judgement——concurrent study on the impact of new Marine Environment Protection Law of People’s Republic of China on shipping industry

WANG Wei，ZHU Mo-quan

(Shipping Group，Liaoning Heng Xin Law Office，Dalian 116001，China)

Following a ship-source oil pollution accident, the shipowner usually faces with claims of different natures brought by various claimants as well as administrative fines. This paper, by introducing a judgment regarding compensation for ocean ecological resources damage and the law regarding fines, analyzes and makes suggestion on relevant legal issues.

ship-source oil pollution；compensation for ocean ecological resources damage；fines

2016-11-24

王偉(1975-)，男，遼寧大連人，遼寧恒信律師事務(wù)所合伙人，E-mail：wangwei@hxlawyer.com；祝默泉(1967-)，男，遼寧大連人，遼寧恒信律師事務(wù)所合伙人，E-mail：mqzhu@hxlawyer.com。

DF961.9

A

2096-028X(2016)04-0049-06

王偉，祝默泉．從“阿提哥”輪案判決看船舶油污損害賠償及罰款中的若干法律問(wèn)題——兼論《海洋環(huán)境保護(hù)法》修訂對(duì)航運(yùn)的沖擊[J]．中國(guó)海商法研究，2016，27(4)：49-54