海上環境污染案件移送程序之協調困境的思考

李 軍，童偉華

(海南大學法學院，海南 海口 570228)

海上環境污染案件移送程序之協調困境的思考

李 軍，童偉華

(海南大學法學院，海南 海口 570228)

大量的海洋污染事故給海洋帶來的損害不僅是巨大的，而且是不可完全修復的，因此強化國人對海洋環境的保護意識以及對污染海洋違法行為的司法責任的追究實屬必要。但是當前對海上污染行為的追究，更多的是“以罰代刑”。追本溯源，一方面與中國的相關立法問題相關，但更主要是在海上環境污染案件移送的各機關之間的銜接程序出現了問題。具體而言，中國的海事調查集技術調查與行政處罰于一體的體制，使得應該追究司法責任的案件被停留在在海上行政處罰階段；司法機關對海上污染案件的參與的滯后性、被動性、立法的模糊，對于海上污染案件司法責任的追究造成了進一步的掣肘。

海事調查；以罰代刑；聯動機制；行政從屬性

隨著陸地資源被消耗殆盡，各國紛紛將目標轉向了蘊含豐富資源的海洋。但是隨著對海洋的開發與利用，海洋環境污染問題日益嚴峻，這些污染事故給海洋環境造成了巨大的損害。無論是從遏制該類行為的再次發生的立場還是為海洋生態的恢復尋找責任主體的角度，都要追究海洋污染行為的司法責任。但在中國實踐中，海事行政機關以行政處罰代替司法訴訟程序的情況比較嚴重。對于應該納入訴訟程序的海事案件卻沒有被追究相應的民事或刑事法律責任，不僅對該類海事違法行為無法達到懲處并預防的效果，更是對法正義的違背。對于實踐中呈涓埃之微的司法解決海上環境污染比例，應進一步深究其原因。

一、海上污染案件移送程序協調困境之透視

有學者統計到“環境糾紛數量——進入到行政程序的案件數量——進入到司法程序的案件數量之間的比率為255∶38∶1，這充分說明了環境案件進入到司法程序的少之又少”。[1]有觀點將此種現象歸因于中國相關的民事、刑事立法不健全。[2]筆者認為，這種觀點具有以偏概全之嫌。雖然中國針對海上環境污染的立法并沒有達到相當完備的狀態，但近年來，隨著海洋環境的惡化，中國亦是同步健全了相應的環境相關的立法，已經可以基本保障對海洋環境保護的需要。而出現上述司法機關缺席解決海洋環境糾紛的根本原因在于海洋行政執法機關與司法機關以及司法機關內部之間的案件移送的銜接不暢。

(一)海洋行政執法機關與刑事司法機關之間的案件移送困境

以刑事責任的追究為例，曾引起世界關注的康菲漏油案件，船舶造成了6 200平方公里的污染并給中國的海洋生態環境造成巨大的損失，造成如此嚴重的后果，根據《中華人民共和國刑法》(簡稱《刑法》)第338條的規定行為人的行為已經構成了環境污染罪，但是最后相關行為人卻沒有受到任何刑事責任的制裁。另外，有數據顯示，1998年至2002年中國重大環境污染事故共發生387起，其中僅25起被追究刑事責任；2003年至2007年重大環境污染事故共發生90余起，其中僅12起被追究刑事責任。[3]不僅如此，自2011年《中華人民共和國刑法修正案(八)》(簡稱《刑法修正案(八)》)頒布之后至2013年6月兩年多的時間內，全國涉及環境污染的刑事案件只有10件左右。[4]由此可見，出現大量本應納入卻沒有被納入刑事訴訟程序的海上污染案件不能單單地歸因于刑事立法上的不完善。海事行政執法與刑事司法之間的銜接問題才是呈現問題的根本。

發生船舶污染案件后，首先到達案件現場的通常是海事行政執法機關，由其對案發現場進行勘驗、調查、取證等。根據2001年國務院頒布的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》中第3條以及第11條的規定，即行政機關在依法查處違法行為過程中，發現違法事實涉嫌犯罪的，依法需要追究刑事責任的，必須依照規定向公安機關移送，而不得以行政處罰代替移送。而在實踐中，卻基于以下三點原因絕大多數嚴重污染海洋的案件沒能夠進入到刑事訴訟程序。其一，很多污染海洋案件的發生與海事行政執法機關平日里監督不到位有著很大的關系。在這種情形下，如果案件進入到刑事訴訟階段，則可能會追究海事行政執法機關的相關責任，為了逃避自身責任的追究，其通常不會將案件移送到司法機關。其二，為了自己所在部門的利益，海事行政執法人員亦不會將案件移送到公安機關。實踐中，海事行政機關對污染事故的行政處罰與自身有著密切的利害關系——“海事行政機關的工資、福利與行政處罰數額直接掛鉤”。[5]如果將案件移送到司法機關必然會造成其財政收入的受損，所以前者對于移送案件到司法機關并沒有太大的動力。其三，由于刑事訴訟中關于證據的認定標準與海事行政機關的證據認定并不完全相同。在觀點相左時，會出現司法機關要求海事行政機關反復重新補充證據的情形，極大影響了海事行政機關移送案件的積極性。

(二)海洋環境監督行政機關與民事司法機關之間的案件移送困境

海洋污染不同于陸上污染，隨著海洋的流動，污染會隨之遷移、擴散和轉化，對于海洋自然資源和生態資源造成影響。所以海洋污染不僅對直接受害人造成了損害，對于海洋資源與環境也造成了破壞或損害的風險。因此環境污染責任人不僅要賠償直接受害人所遭受的損失，還要對海洋公共利益進行賠償。但是在現實中，對海洋環境污染提起公益訴訟的案例屈指可數。一方面是因為，在一般的海洋污染案例中，原告一般只是關注自身利益的損害與補償，而不太關注污染行為對環境公共利益所造成的破壞及影響。而法院立案要尊重當事人的意愿，因此法院也沒有理由要求原告增加海洋環境污染公益損害賠償的訴訟請求。

但更主要的原因在于海洋環境監督行政機關“無力”提起海洋環境污染公益訴訟。根據《中華人民共和國海洋環境保護法》(簡稱《海洋環境保護法》)第90條的規定，行使海洋環境監督管理權的部門有權代表國家對責任者提出損害賠償的要求。而且2015年通過的《最高人民法院關于審理環境公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中第11條的規定，進一步明確了對環境負有監督職責的部門及機關于環境公益訴訟的職責。但是環境公益訴訟所應有的生態理性精神被經濟理性訴求所壓倒，很多環境污染企業或單位通常是地方政府的納稅大戶，在以經濟衡量政績的社會評價體系下，政府機關通常會對環境污染行為“睜一眼閉一只眼”。對于人事和財政資源都掌控在同級政府手里的環境監督行政機關而言，對于提起環境公益訴訟缺乏根本的動力。[6]

二、海事調查屬性的偏離

上文中的數據顯示，大量案件應該被追究司法責任，卻終止于海事行政執法機關的處理。海事行政機關之所以可以如此輕易地利用職權滯留案件，與其還具有進行海事調查的職權有著莫大的關系。中國的海事調查是由海事局負責。根據法律、法規的授權，海事局負責行使國家水上安全監督和防止船舶污染、船舶及海上設施檢驗、航海保障管理和行政執法。換言之，中國的海事局不僅可以對海上事故的事故事實、原因進行調查并作出海事調查報告書，還可以根據其責任的性質和程度給予行政處罰，其執法理念在于“查明事故原因，判明事故責任”。這與國際上的通行的海事調查理念——安全調查、技術調查是相悖的。

(一)海事調查的本質屬性

根據國際海事組織2010年實施的《海上事故和事件安全調查國際標準和推薦做法規則》(簡稱《規則》)中第一章第1條規定，海事調查的目的并不在于判明和追究責任，而是以避免未來再次發生相同事故而查清事故發生的原因作為主旨的。該《規則》還指出海事調查應獨立于其他諸如民事、刑事或行政調查。簡言之，海事調查是一種基于查清事故或事件原因，偏重于技術與安全層面的調查，而不是將責任認定作為首要任務。《規則》還將“非譴責性”作為海事調查的基本原則之一，即為了卸下被調查人的壓力、最大可能限度還原事故并探尋事故原因，所以《規則》規定在海事調查中所獲得的信息只有為了運輸安全或者其他特定的情況時才能夠予以公開，同時要盡可能地避免將信息用于司法程序中。這一規定亦從側面說明了海事調查并不是以責任認定為主旨的，而是通過查明事故原因，以減少將來事故的發生為目的。

(二)域外海事調查制度運行途徑

從比較法的角度來看，海事調查機構的設置分為三類：完全獨立型、相對獨立型以及完全融合型。完全獨立型的海事調查機構完全獨立，不隸屬于任何政府部門，例如美國、澳大利亞、加拿大。相對獨立型的海事調查機構則相對獨立，其與履行海上安全監管職責的機構隸屬于同一個政府部門，但其機構的運行是獨立于其他安全監管職責部門的。完全融合型的海事調查機構是作為履行海上安全監管職責機構的一個內設部門，與其他安全監管機關未予分立，例如中國內地和香港特別行政區。

強調海事調查的獨立性，最主要的目的在于排除海事調查中利益各方的干擾，從而使海事調查官員能夠專注事件本身，找到事故真正的根源所在。[7]78所以，西方發達國家普遍采取獨立海事調查的機構設置。例如，英國的海事調查是由海事、海岸警衛隊(簡稱MCA)和海事調查委員會(簡稱MAIB)負責。其中MAIB承擔查明事故原因和事實、提高海上人命安全、避免事故再次發生的海事調查職責；而MCA屬于行政管理機構，其性質是執法調查，具體負責海上安全和環境保護，對肇事船舶和設施實施行政調查、處罰和訴訟。[8]而美國的海事調查是由美國國家運輸安全委員會和美國海岸警衛隊負責。前者通過海事調查，負責出具調查結論并不判明任何責任，僅列明過失；后者主要的目的在于調查現行法律法規和標準的執行情況，并對違法行為作出行政調查或移交司法審判。可見，域外國家通行的做法是不管海事調查機構是否屬于獨立的行政機構，其事故調查機構和責任認定必然是分開的。

(三)中國海事調查的定位

對于海事調查中責任認定的性質，學理上觀點眾說紛呈。但主要有以下三種觀點，一種觀點認為，海事部門判明責任主要是為了后續的處罰，為行政責任；[9]另一種觀點認為，海事部門對船舶碰撞事故責任劃分與海事法院對碰撞責任劃分的性質是一樣的；[10]還有一種觀點認為，海事調查中的“判明責任”并不涉及具體法律責任的認定，而是屬于與交通事故責任認定的性質相類似，僅是對“事故當事人有無違章，以及違章行為與事故損害后果之間的因果關系所起作用大小的一種定性、定量的描述”。[11]

結合海事調查的現狀，可以認為中國的海事調查“跨越了司法、行政和技術的范疇”[12]這種將調查和處理放在一起來運行的機制，其優點在于可以節約資源，提高執法效率。但是其缺陷也是明顯的，即在海事調查中，過多重視事故的責任的處罰，為了判明責任而尋找原因，難以發現深層次根源，甚至主觀因素占上風，造成執法不公。[7]79根據《中華人民共和國海上交通安全法》第43條規定，船舶、設施發生交通事故，由主管機關查明原因，判明責任。從該立法條文可以看出，中國的海事調查雖然體現了部分的安全調查的性質，但總體看來，更側重于行政調查和責任調查。由同一機構進行技術性事故的調查，同時由該機構進行責任承擔的劃分，這很容易違背海事調查的初衷。因為中國的海事調查偏重于行政性質，主管機關在進行調查時往往將對事故的處理當做主要目標，并且在該執法理念下，海事調查通常停留在事故外在原因的調查而非針對事故進行內在因素和根本原因的勘察。總之，鑒于中國當前海事調查的非獨立性、行政屬性的特點，在海事調查的過程中很容易受到各種利益群體的制約，所形成的調查報告往往不能反映事故的真實情況，使調查的公正性和客觀性受到一定的影響。恰如有觀點指出，海事調查中存在的這些問題的實質為體制問題，是系統問題，不是技術問題。[13]

(四)海事調查與司法調查

根據《規則》的相關規定，關于海事調查的結果不應用于除運輸安全以外的其他目的。但從當前的司法實踐來看，中國海事調查報告可以直接用于司法審判中。例如，最高人民法院和中國海事局聯合發布的《關于規范海上交通事故調查與海事案件審理工作的指導意見》(簡稱《指導意見》)中明確指出，海事法院因案件本身的需要可以要求海事局提供與案件有關的證據材料。除非有充分相反的依據和理由，海事調查報告可以直接作為案件審理的證據采信。但是，在調查取證的目的、范圍及程度等方面，中國當前的海事行政調查與司法調查存在著較大的區別。海事調查只需要對事故發生原因、事故責任人違反法律法規或規章行為的認定以及相應責任的承擔作出調查即可。而在司法調查時，其調查的范圍和程度要遠遠大于前者。例如，在“華頂山”事故調查中，廈門海事局查明事故起因于危險貨物的瞞報以及船員沒有對危險貨物進行科學有效的管理。但海事調查就此結束了調查程序，而并沒有進一步對隱瞞申報的主體以及其與第一船東、第二船東的關系進行深層的調查。相反法院則要在當前海事調查結論上，繼續深入調查、判別原告和被告雙方的證據的真實性和合法性、查明貨物申報人與承運人之間的關系、與第一船東的關系等。[14]13如此情形呈現了中國當前的海事調查的結果并不能完全滿足司法訴訟程序上的需要。正如有學者指出，人民法院對海事機構通過海事調查所取得的海事調查證據的調取與應用，是海事機構和人民法院在工作中最常見和突出的問題，也是目前在人民法院和海事機構之間迫切需要解決的問題。[14]12

三、司法權介入的被動性

如上所述，隨著對海洋權益的重視，國家也隨之健全了海洋方面的立法。在海事行政執法與海事司法銜接的層面亦有規定。但是現有的立法通常是將行政處罰與高度概括性的刑罰責任寫在同一條款，表面上增大了行政處罰與刑事處罰的銜接度，而實際上這種沒有可行操作性的規定，使得行政機關仍可以任意選擇移送與否以及如何移送。[15]加上當前司法機關介入到海上環境污染案件的方式主要是通過事后介入的方式，由于海上環境案件的行政執法信息具有復雜性和封閉性，結果使得司法權對案件的介入陷入十分被動的局面。

(一)公安機關參與的滯后性

《行政機關移送涉嫌犯罪案件的規定》和《關于環境保護行政主管部門移送涉嫌環境犯罪案件的若干規定》中都明確指出了，海事行政主管機關在執法過程中發現有涉及犯罪事實案件應該向公安機關移送。但是《行政機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第6條指出，在移送案件時應當附送涉嫌犯罪案件調查報告、檢驗報告、鑒定結論等詳細資料。由于在發生船舶污染案件時，海事執法機關會第一時間趕到現場進行調查、取證，同時船舶污染案件的調查需要專業人士進行，所以公安機關往往會在海事執法機關調查結案后，才可以接到海事執法機關移送的案件。

但是公安機關的這種滯后參與會存在下列問題：第一，在事故受害人認為事故責任涉嫌犯罪，向公安機關報案后，公安部門往往會以海事執法部門尚未移送案件為由不予接收立案；第二，海上船舶污染案件的調查及結案需要花費相當長的時間。海事行政執法機關在最終完成調查并向公安機關移送案件時，由于時間久遠，許多證據可能已經消失。如果公安機關在司法程序中與海事行政機關對某證據的觀點存在分歧，但又無法考證，往往出現二者相互扯皮的現象。

(二)檢察院監督權的虛置

檢察機關作為中國法律執行的監督機關，對于海上環境污染案件具有監督職權。其職權具體體現在以下三個方面：其一，監督海事行政機關工作人員在執法過程中是否存在徇私舞弊、濫用職權等犯罪行為；其二，監督海事行政機關所處理的案件中是否有涉嫌犯罪而未將其移送至公安機關的情況；其三，提起海上環境污染公益訴訟。檢察院作為中國法律監督機關與海洋環境監督行政機關一樣，對于海上船舶污染案件亦具有監督的職權，但基于檢察機關所具有的獨立性和中立性，相比其他環境監督機關，檢察機關才是最適宜的環境公益訴訟代表機關。因為對行政機關而言，直接行使行政執法權制止和糾正環境違法行為才是最直接和有效率的手段，無需通過環境公益訴訟的途徑，而且如果允許其提起公益訴訟，可能會導致行政機關怠于執法而依賴向法院起訴。[15]而且實踐中的主流趨勢*主流趨勢體現在：(1)中共中央第十八屆中央委員會第四次全體會議公報中明確提出了“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”；(2)2015年最高人民檢察院頒布了《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》。支持檢察機關成為環境公益訴訟最佳代表。

但是實際上法律賦予檢察院的上述監督權尚未真正落到實處。首先，人民檢察院對海事行政機關缺乏監督的有效途徑。由于海事行政執法的相對封閉性和海事案件的復雜性，公安及檢察院對海事行政執法領域涉罪案件缺乏信息來源，是否存在應當移送的案件未移送的情形無從得知，從而無法真正進行監督。即使提供案件材料，出于部門保護主義，海事行政機關向檢察院提供的材料常常是片面的。根據這些有限的材料，檢察院根本無法真正進行立案監督權。[16]在查處職務犯罪時，除當事人報案、舉報外，檢察院缺乏調查和了解行政執法的必要手段，難以發現行政執法人員在執法過程中的職務犯罪行為。其次，雖然檢察院具有提起公益訴訟的正當性，但是《中華人民共和國民事訴訟法》(簡稱《民事訴訟法》)第55條中的“法律規定的機關”又并沒有明確地指出包括檢察院，所以在實務界和理論界反對的聲音不絕于耳，例如，有觀點認為檢察機關是國家法律監督機關，其作為原告參加訴訟就會出現自己監督自己的局面，與自身的監督角色矛盾，檢察機關作為環境公益訴訟的原告打破了民事訴訟角色分配格局。[17]

(三)海上環境違法與環境犯罪的界定標準模糊

在中國環境犯罪行為為典型的法定犯，具有明顯的行政從屬性。即大部分污染、破壞環境的行為首先需要接受環境行政主管機關的評價和處罰，只有超出了行政管控范圍的行為，才會轉而接受刑事評價和處理。[18]129換言之，環境違法行為與環境犯罪行為在中國只有量的區別而沒有質的區別。但中國當下的行政法規與刑事立法存在著對量的規定有模糊或者不一致的地方，這為行政權的擴張尋找到了“合理的”法律依據，進一步“助長”了行政機關與司法機關案件移交間隙的擴大。

例如，相比于1997年《刑法》第338條原條文的規定，《刑法修正案(八)》以“嚴重污染環境的”“后果特別嚴重的”代替了“致使公私財產遭受重大損失或者人身傷亡的嚴重后果”。為了進一步明確《刑法》第338條的適用條件，2013年通過了《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理環境刑法案件適用法律若干問題的解釋》(簡稱《解釋》)。從形式上看，《解釋》為《刑法》第338條提供了具有可操作性的標準。但是通過深入的分析，可以發現該《解釋》適用時還存在較大的模糊之處。例如，根據《解釋》的規定，在造成公私財產損失三十萬元以上時構成“嚴重污染環境”的情形。同時《解釋》進一步指出，公私財產損失，包括污染環境行為直接造成財產毀損、減少的實際價值，以及為防止污染擴大、消除污染而采取必要合理措施所產生的費用。至此，可以初步認為“致使公私財產損失三十萬元以上的”的適用標準是比較明確的。但是在行政執法中具體鑒定財產損失的數額時還是存在很大的不確定性。因為海洋污染不同于陸上環境污染，其具有流動性、擴散性等特點，對污染的范圍、程度以及為防止污染擴大、消除污染所產生的費用的評估存在很大的技術障礙。而且大多數海洋污染的案件發生在公共海域或者說沒有直接的受害人。在管理主體缺位的情況下，很少有主張環境污染刑事訴訟的情況，所以即便環境污染行為造成了環境損害，也較少對具體的污染進行損害評估(特別是間接損失的計算)并移送司法機關，往往是以罰款了事，因為“無論是環境保護行政管理機關還是公安機關，都很難有動力去做這種成本較高的損失核定工作”。[19]另外，在《突發環境事件信息報告辦法》中對于環境事件的劃分是以“直接經濟損失”作為計算基礎，是否可以等同于《解釋》中的“公私財產損失”，不無疑問。如果無法完全等同，則會形成在污染事件中損失的計算出現“侵權法和刑法的雙層計算方法”，而這種不統一的量化方法，為行政法與刑法的銜接增加了案件處理的靈活性，“而且具有‘法律依據’不移送司法機關處理也是靈活性的重要內容”。[20]12如是，環境犯罪的行政從屬性等同于行政依附性，將環境行政執法機關的處理和評價作為刑事責任追究的必然前提，這在海上環境案件移送過程中，不僅擴大了環境行政機關移交案件到司法機關的“任意裁量權”，也使得環境刑事司法的目的落空，縱容了環境犯罪行為。

四、打破僵局之完善案件移送路徑的探索

海洋環境的污染給生態環境帶來的損害具有不可恢復性。而當前無論是社會、企業還是個人對海洋環境的保護意識還處于相當淡薄的階段。根據《海洋環境保護法》的相關規定，對造成海洋污染的行為予以行政處罰的最高限額為三十萬元，這顯然無法達到對污染行為懲處的效果，對于海洋資源的補償而言更是“杯水車薪”。為了加強對海洋環境的保護、強化國民依法行為的意識，必須將應該納入司法程序的違法行為及時地移交到司法機關，維護司法正義。鑒于上文所剖析的當前海上污染案件移送呈現的困境及原因，探索解決該困境的方法和解決思維，對保護海洋權益具有重要的建設意義。

(一)回歸海事調查本質屬性

《中華人民共和國海事訴訟特別程序法》沒有規定證據的種類，但對比《民事訴訟法》中對證據的分類*《民事訴訟法》中對證據的分類為：書證；物證；視聽資料；證人證言；當事人的陳述；鑒定結論；勘驗筆錄。以及《中華人民共和國刑事訴訟法》(簡稱《刑事訴訟法》)規定的證據分類*《刑事訴訟法》規定證據包括：物證；書證；證人證言；被害人陳述；犯罪嫌疑人、被告人供述和辯解；鑒定意見；勘驗、檢查、辨認、偵查實驗等筆錄；視聽資料；電子數據。與交通運輸部海事局制定的《水上交通事故調查處理指南》中的證據類型*《水上交通事故調查處理指南》中指出證據包括：書證；物證；視聽資料；證人證言；當事人的陳述；鑒定結論(勘察筆錄、現場筆錄、現場記錄)；其他。，可以發現海事調查證據的種類在實際工作中與訴訟程序證據是基本一致的。《指導意見》亦規定，海事調查報告及其結論可以作為海事法院在審理案件中的訴訟證據，除非有充分的事實證據和理由足以推翻海事調查報告及其結論意見。

如上文所述，中國的海事行政執法機關既對海上污染事故進行海事調查，同時又根據自己制定的事故責任書作出相應的行政處罰，海事行政執法機關這種既是運動員又是裁判員的身份，很難保障海事調查的全面、客觀性。統觀域外海洋立法先進的一些國家，不管是完全獨立型還是相對獨立型的海事調查，其從制度上保障了事故原因的調查與責任調查的分離，專門的事故調查只調查事故發生原因、事實，并不列明任何責任；對事故責任的追究由另一部門履行，對事故肇事船舶和設施進行行政調查、對違法行為進行行政處罰或移交司法審判。當然，他們之間不是機械分離的，有的時候會對同一案件進行調查，但由于調查的內容和方向不同，因此在調查時各個部門之間平行運行、互不干涉。[8]海事調查所產生的大量證據，如能在司法審判中得到有效利用，這將是行政資源的合理再利用。事實上，海事部門在調查雙方均為國內船舶、公民等過程中所獲取的大量信息、材料，對于解決民事糾紛能起到非常大的作用。問題的關鍵在于要確保海事調查所得到資料是真實的、客觀的、公正的、全面的(能夠和司法調查的范圍相協調)，唯有此才能作為司法證據采用。猶如良性循環規則，如此純技術上的證據，司法機關亦不會對此提出超出技術水平以外的異議，也會大大減少重復補充證據的情形。分離海事調查的原因調查和責任認定調查，使其互不隸屬。這雖然會增加人力和物力的支出，但是對于海上安全秩序的維護、司法審判公平進行以及司法正義的保障具有重要意義。

(二)建立執法聯動機制

由于水上環境的流動性和難以復原性，所以海上污染案件的取證具有及時性的需求。按照當前的移交程序，海事行政機關只能在結案后才可將案件移送到司法機關。此時，如果司法機關對其中的證據與行政機關的觀點有分歧，但又迫于不可能重新調查證據，就會放棄對該證據的采信，這會嚴重影響案件的正常審理。因此，有必要對現行規定予以完善。

為了提高辦案質量與效率有必要建立各海事部門與其同級司法機關之間的辦案聯動機制。對此環保部和公安部2013年11月14日通過了《關于加強環境保護與公安部門執法銜接配合工作的意見》(簡稱《工作意見》)，其中重點強調要建立環保部門與公安部門以及同級的其他司法機關之間的執法聯動機制。但《工作意見》僅是對執法聯動機制提出了宏觀部署，并未就具體的制度構建給予明確的指導意見。其實，建立執法聯動機制的首要問題是將海上污染案件的移送關口前移。有學者建議建立環保警察隊伍可以使得公安機關直接介入環境執法的第一線，將公安機關原來的事后執法轉變為過程執法。[21]128這種建立專門的環保司法部門的想法是值得肯定的，從國際視域來看也是可行的，比如韓國于1996年起建立的海洋警察廳，其性質隸屬于警察組織，其職能包括(不限于)對海洋污染的監視和防止以及對海洋污染的分析和應急反應。[22]但是鑒于環保警察制度在中國才剛剛起步，相應的配套措施還無法起到很好的保障作用，該制度的完善還需要在實踐中進一步摸索。

在當前海洋環境不斷惡化的情況下，必須在現有的司法資源基礎上探索出可行的路徑。筆者認為，海事部門一旦在海上污染案件的調查過程中發現案件可能涉及刑事責任的追究的情形，應及時通知公安機關及時介入。公安機關便可以第一時間參與到污染案件的調查以及證據的獲得中，而不是待案件由海事行政部門在偵查完畢并行政處理后再轉移到公安機關。公安機關介入到污染案件的前期調查，有利于案件從更為專業的司法認定角度對案件的性質作出判斷，如果案件構成環境污染罪，則由公安機關直接介入并開展刑事調查，如未構成犯罪則仍由海事部門繼續按照部門職責進行調查。[23]除了建設海事部門與司法機關之間案件移送的銜接制度外，相應的配套制度對于前者的順利實施具有重要的保障作用。實踐中有些地方行政機關和公安機關、檢察機關在信息共享制度方面進行了有益的嘗試，建立了信息共享平臺，海事行政機關可以借鑒這些比較成熟的經驗，創辦海事行政機關與司法機關之間的信息共享平臺，實現信息公開，各機關之間相互聯系、相互促進，形成合力效果。[16]

(三)充實檢察機關的監督職能

檢察機關作為國家專門的法律監督機關有權對“嚴重違反法律的行為進行追訴和適用法律的違法行為提出糾正來保障法律被嚴格遵守和正確適用”。[24]18但是在實務中，檢察機關卻面臨著難以突破的瓶頸：提出環境公益訴訟的立法依據不充分、缺乏必要的信息渠道、刑訴監督主要限制在事后監督、檢察建議流于形式不具有約束力。克服檢察機關所面臨的困境，需要在轉變當前對檢察機關職能定位的“誤解”、還原其監督應有之意的基礎上，完善職權行使路徑。

其一，檢察機關參與環境公益訴訟的資格。目前否定檢察機關作為環境公益訴訟原告的主要理由是檢察機關是否與案件具有直接利害關系以及檢察機關作為原告與其作為法律監督者的身份相沖突。對于該問題，筆者認為應該做出進一步的澄清。各國的司法制度雖有不同，但是都將檢察機關作為政府及社會公眾利益的代表這一做法視為通行之策。海洋生態權益的權利所有人是國家及社會公眾，但是在具體行使權利時，只能由權利代表代而行之。認為案件的原告只能鎖定為與案件有直接利害關系人的觀點過于狹隘，顯然是從個體或私人利益出發的觀點，將其套用在社會利益或公共利益維護時，必然呈現“削足適履”之態。雖然控制權力是法律監督的原始之意，但法律監督并不是以哪個機關或官員為監督對象，而是以權力或權力的運用為對象的。[25]所以檢察機關的監督的不應該局限在對訴訟程序本身的監督，而是延長監督權的“觸角”至行政權、審判權行使的事前監督。環境公益訴訟的提起即為通過對嚴重違反法律行為的追訴而達到對行政權與審判權的制約與抗衡。但“法律監督的本質是一種提請訴權的權力，而不是一種實體處分的權力”。[24]24檢察監督權的性質不是上級對下級之間命令與服從的關系，而是一種制衡關系，要求被監督者按照監督者的意見檢視自己的行為，而不是強迫前者必須按照后者的意見行為，被監督者依然可以獨立行使權力。因此，認為檢察機關作為環境公益訴訟原告是既做運動員又做裁判員的觀點過于偏激。

其二，創新檢察機關監督的方法。國家先后多次出臺行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的相關規定。但據統計，2010年行政機關主動移送的涉嫌犯罪案件只占其移送涉嫌犯罪案件的6.5%。[26]不僅如此，有數據顯示2011年全國立案偵查涉嫌環境監管失職、違法發放林業許可證等瀆職犯罪案件的國家機關工作人員達到了873人*參見《2011年最高人民檢察院工作報告》。。檢察機關的職能由打擊普通刑事案件轉型為“打擊刑事犯罪和查辦職務犯罪并重的趨勢”。[27]這些數據進一步呈現了當前檢察機關在監督海洋污染刑事案件以及行政執法瀆職案件的監督虛置化。對此有觀點指出，這主要是由當前立法只是對檢察監督的權力作出了規定，但是對被監督者的義務卻沒有明確規定造成的；只規定了檢察機關對程序性違法予以糾正的權力，卻對程序性違法的法律后果沒有規定。[28]也就是說，被監督者沒有明朗的義務來源，尤其是海洋污染案件的行政執法具有封閉性、專業性，在缺乏信息來源的基礎上檢察機關如果一味地沿用傳統的對立式、單向性的監督機制，最終的結果只能是監督權的虛置化。因此需要從“消極被動的監督原理向積極主動的監督原理轉變，由單一的維護法律正確實施向監督與支持配合發展”。[29]如上文所述，檢察監督權不僅僅局限于訴訟監督，而是對行政權、審判權行使整個過程的監督。所以檢察機關應該改變其事后監督模式，延長監督“觸角”，進行事前、事中監督機制。例如已在部分地區推行的信息共享平臺機制以及通過跟蹤數據庫提取被監督單位辦案信息、重點案件追蹤監督模式等監督經驗都可以予以借鑒。[30]

(四)環境刑法行政從屬性的重新解讀

如上所述，中國環境刑法具有行政從屬性。國內很多學者將目前海上行政執法機關“名正言順”滯留應該移送給司法機關的海上污染案件歸因于環境刑法具有行政從屬性的特點。如有觀點指出，當前環境刑法中存在大量的空白罪狀，造成了行政機關無形中行使著國家刑事立法權。[31]所以要想改變當前海上環境污染案件行政機關“割據”的現象，必須要“嚴格區分環境犯罪與環境違法行為，二者存在本質上的不同”[18]130，“要通過立法確立環境犯罪的獨立性才能根本改變環境刑法所面臨的困境”。[21]124對于這種“因噎廢食”的觀點，筆者無法認同。

首先，“從我國環境法制發展進程可以看出，環境刑法的行政從屬性是必然現象，西方國家也是如此。”[32]129刑罰的嚴苛性，決定了刑法只能作為最后的調整手段，對嚴重的違法行為加以處罰，而不可能先行對各種環境違法行為進行刑事追訴；反而環境行政法卻可以為“環境刑法的制定提供素材，預設調控基礎”，[32]130因此環境犯罪具有行政從屬性是存在合理性的。目前環境犯罪的行政從屬性主要分為兩種情形：依附型*依附型：強調環境犯罪行為的成立以違反環境行政法規為前提，只要某一主體實施了違反環境行政法規的行為就意味著實施了環境犯罪行為。轉引自張旭，高玥：《環境犯罪行為比較研究》，載《吉林大學社會科學學報》，2010年第1期，第117頁。和交叉型*交叉型：強調構成環境犯罪的行為一方面具備行政違法性，還要求該行為造成了環境的危險或者危害。轉引自張旭，高玥：《環境犯罪行為比較研究》，載《吉林大學社會科學學報》，2010年第1期，第118頁。，而中國當前的環境刑法的立法模式屬于后者，所以中國當前的環境犯罪行為與環境行政違法行為的區別只有量的區別。在該種立法模式下，想要更好地銜接海上環境行政違法行為與刑事司法程序，就必須梳理相關的立法，分別明確海上環境行政違法與刑事違法的范圍和程度的臨界點，從而杜絕行政機關因臨界點的模糊而“堂而皇之”地擴張行政權。

其次，環境犯罪行政從屬性并不是指具體行政違法性是環境犯罪的必然前提。環境犯罪屬于法定犯，基于法秩序統一性的要求，作為保障法的刑法，其所規制的犯罪行為必須具有行政違法性。正如卡納利斯所言，與邏輯學上公理演繹的體系一致性不同，其強調的是體系基礎之公理的無矛盾性及完整性；而違法性判斷屬于價值判斷。法秩序基礎的各種評價原則，無論如何無法滿足這兩項要求。因為法秩序中的意義一致性是由“正義思想”所推論得出，而絕不是邏輯上的，而是評價上的、公理上的一致性。[33]在判斷海上環境犯罪行為時，其行政違法性的判斷應該是“實質上”“評價上”意義上的一致而不是“形式上”的一致。[34]57即海上環境犯罪行為的違法性判斷不應局限于某一具體的行政法規條文，而是只需要與行政法之間是抽象的對應關系即可。因為“刑法規范與其前規范之間是抽象的對應關系，而非具體的對應關系。所以法域競合下對同一概念違法性的理解不能僅僅局限于某一法律規范的事實構成中，而是應將其與所在法律整體的內容及價值追求保持一致”。[34]58在海上環境行政法對于某些嚴重危害海洋環境的行為還沒有來得及進行規制時，刑法可以對其進行刑事處罰。因為根據實質違法性判定的思路，雖然海洋行政法暫時沒有對該類行為作出行政處罰的規制，但只要根據相應的行政法的目的和價值追求，該類行為具有行政違法性即可。美國對此類行為的刑事處罰采用的是“切斷行政關聯”理論*切斷行政關聯：之所以要切斷行政關聯，是因為某種行為對環境損害相當嚴重，因此可以不顧行政法的規定而進行干預。根據該理論違反行政法不是構成行政犯罪的必備要素，即使沒有違反行政規定也可以構成環境犯罪。轉引自賈學勝：《美國對環境的刑法規制及其啟示》，載《暨南學報》，2014年第4期，第62頁。。但筆者認為該理論的采用與中國當前的法秩序統一性傳統會產生沖突，所以相比之下，更建議堅持在法秩序統一性的基礎上，正面承認不同法域違法判斷的相對性，只不過這種違法相對性的判斷需要以實質違法的判斷進行切入。

五、結語

有美國學者指出，當前的強化環境犯罪刑事處罰的措施并未取得明顯的效果。而且，有證據證明造成環境危害之事件的數量和頻次，與港口執法官的執法時間長短成反比，并與港口執法監督的類型、執法行動的可預知性及對目標違法者的執法方法有關系。[35]70-74對于該類問題，中國有學者有著同樣的認識，即只有刑法之前的部門法(尤其是行政法)解決環境問題的機制順暢，才能夠實現較高的環境違法發現率、處置率，當前一味地強調刑事處罰手段的做法不過是在行政法——刑法案件銜接過程中將存在的問題下移的體現。所以要想從根本上解決問題，就必須要強化行政機關對海上環境污染的預防和處理，這樣才能從源頭上解決問題。[20]12而之前的威懾型行政執法模式并未取得理想的社會效果，現在“環境犯罪控制領域中最突出的變革，是從威懾型控制范式轉向其他控制范式，即合作性、靈活型執法模式，對公司進行非政府的環境守法控制是目前不斷發展的趨勢”。[35]76只要有處罰就會有反抗，單憑法的威懾力往往不足以遏制違法行為的發生，適當地轉變行政執法的理念，采取合作的執法理念，有針對性地關注管控對象環境違法行為背后的問題、動機和背景情況，進而采取執法手段，對于當前大量海上環境污染案件的發生不無裨益。

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On dilemma of coordination of the transfer procedure in cases of environmental pollution at sea

LI Jun，TONG Wei-hua

(School of law，Hainan University，Haikou 570228，China)

The damage caused by large number of marine pollution incidents is not only great but also hardly to be fully restored. Therefore, it is highly important for the Chinese people to strengthen awareness of marine environmental protection as well as pursuit of judicial responsibility for marine pollution violations. However，current investigation of the behavior of marine pollution is more often by way of penalty rather than punishment. This of course originates from the relevant legislation issues in China, but the more important problem lies in the coordination procedure among various authorities where the cases are handed over. To be more specific, current system of maritime investigation in China integrates technology investigation and administrative punishment in one system，making judicially accountable cases stay in the stage of maritime administrative punishment. The lagging behind and passiveness of the involvement by judicial authorities and the ambiguity of legislation, have caused further restraint to the pursuit of the judicial responsibility in marine pollution cases.

maritime investigation；penalty on behalf of punishment；joint mechanism；administration affiliation

2016-10-10

海南省2016年度法學研究課題“海洋生態損害賠償的社會化制度研究”(hsfh2016a03)

李軍(1985-)，女，山東棗莊人，海南大學法學院刑法學專業博士研究生，E-mail：1300784943@qq.com；童偉華(1971-)，男，湖南岳陽人，武漢大學刑法學博士，吉林大學刑法學博士后，海南大學法學院教授、博士生導師，E-mail：15109818526@163.com。

DF961.9

A

2096-028X(2016)04-0055-11

李軍，童偉華．海上環境污染案件移送程序之協調困境的思考[J]．中國海商法研究，2016，27(4)：55-65