證券期貨評估相關(guān)問題及監(jiān)管對策研究
——基于北京地區(qū)證券資格資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)調(diào)研的結(jié)果

北京證監(jiān)局評估監(jiān)管課題組

（課題組成員：王建平 李從軍 崔磊磊 邱藝 冉鵬）

資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)是我國資本市場重要的中介力量，在企業(yè)并購重組、國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變動(dòng)等領(lǐng)域發(fā)揮著不可或缺的作用。隨著《資產(chǎn)評估法》頒布，資產(chǎn)評估等中介機(jī)構(gòu)在面臨業(yè)務(wù)發(fā)展寶貴機(jī)遇的同時(shí)，也將承擔(dān)起更多的主體責(zé)任。如何實(shí)施有效監(jiān)管，督促中介機(jī)構(gòu)勤勉盡責(zé)、將信息披露把關(guān)責(zé)任落到實(shí)處，是監(jiān)管部門需要認(rèn)真思考的重要課題。為此，我們面向北京地區(qū)從事證券期貨相關(guān)業(yè)務(wù)的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)（以下簡稱證券資格評估機(jī)構(gòu)）下發(fā)調(diào)查問卷并進(jìn)行座談，了解行業(yè)發(fā)展和監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的問題，聽取改進(jìn)監(jiān)管工作的相關(guān)建議。本文基于調(diào)研情況，同時(shí)結(jié)合北京地區(qū)證券期貨評估監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的突出問題，分析現(xiàn)行證券資格資產(chǎn)評估監(jiān)管機(jī)制存在的一些不足，探討如何完善監(jiān)管機(jī)制，提升監(jiān)管效能，促進(jìn)監(jiān)管轉(zhuǎn)型。

一、北京地區(qū)證券資格評估機(jī)構(gòu)基本情況

根據(jù)報(bào)備數(shù)據(jù)，截至2015年底，北京地區(qū)共有證券資格資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)36家、占全國69家機(jī)構(gòu)的52%，設(shè)有分支機(jī)構(gòu)195家、占全國75%，資產(chǎn)評估師3197人、占全國63%，凈資產(chǎn)總額約為7.53億元、占全國61%。2015年度，北京地區(qū)證券資格評估機(jī)構(gòu)資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)收入總額為25.53億元，其中30家為2015年綜合評價(jià)年業(yè)務(wù)收入前百家機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)收入總額占“百強(qiáng)機(jī)構(gòu)”的53%。從前述數(shù)據(jù)可以看出，北京地區(qū)資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)數(shù)量多，業(yè)務(wù)規(guī)模大，從業(yè)人員多，代表性比較強(qiáng)。因此面向北京地區(qū)開展的調(diào)研，能夠以點(diǎn)帶面、較好地反映全行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r及存在的問題。

二、日常管理及具體執(zhí)業(yè)方面的問題

結(jié)合日常監(jiān)管、現(xiàn)場檢查和本次調(diào)研情況，我們關(guān)注到部分評估機(jī)構(gòu)日常管理及其具體執(zhí)業(yè)方面存在問題，雖然不是普遍現(xiàn)象，但是如不加以重視并采取措施，勢必影響整個(gè)行業(yè)的健康發(fā)展：

第一，獨(dú)立性方面的問題。近年來，總有評估項(xiàng)目受到市場質(zhì)疑，主要是個(gè)別委托方出于滿足監(jiān)管部門的需要聘請?jiān)u估機(jī)構(gòu)，只關(guān)心價(jià)格、不關(guān)心評估質(zhì)量。面對眼前利益，個(gè)別評估機(jī)構(gòu)置獨(dú)立性于不顧，為了拿到業(yè)務(wù)，降低執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、隨意承諾，迎合委托方的不合理要求。

第二，內(nèi)部管理方面的問題。部分評估機(jī)構(gòu)未能有效實(shí)施質(zhì)量控制，質(zhì)量控制人員設(shè)置不足，質(zhì)控不到位、不重視、復(fù)核流于形式，與其業(yè)務(wù)規(guī)模極度不匹配；個(gè)別總所未能對分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效控制，僅對分支機(jī)構(gòu)收取管理費(fèi)，對其缺乏控制或疏于管理、未能形成總分所統(tǒng)一有效的質(zhì)量控制體系，造成分所執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較高。日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的必要評估程序缺失、評估方法選擇錯(cuò)誤等顯著錯(cuò)誤和報(bào)告內(nèi)容前后矛盾、基本參數(shù)計(jì)算有誤等錯(cuò)誤，一定程度上即源于此。

第三，執(zhí)業(yè)規(guī)范性方面的問題。一是未能合理設(shè)定評估假設(shè)，未能根據(jù)已經(jīng)掌握的信息對評估對象情況做出合乎邏輯的推斷等問題較多。例如，針對資不抵債、已經(jīng)停產(chǎn)且喪失經(jīng)營現(xiàn)金流創(chuàng)造能力的企業(yè)仍然采用持續(xù)經(jīng)營假設(shè)，明顯不符合現(xiàn)實(shí)狀況，影響了評估結(jié)果的合理性。二是必要評估程序執(zhí)行不到位，未履行必要的現(xiàn)場調(diào)查程序、未充分獲取評估對象資料。例如，在某上市公司資產(chǎn)減值測試所涉及的評估項(xiàng)目中，評估機(jī)構(gòu)未能充分搜集評估對象經(jīng)營狀況相關(guān)資料，導(dǎo)致未能關(guān)注到對評估對象未來經(jīng)營影響重大的事項(xiàng)，評估結(jié)論出現(xiàn)明顯偏差。三是隨意或刻意選擇評估方法、重要參數(shù)。具體表現(xiàn)在：未對管理層提供的收入預(yù)測進(jìn)行必要分析，缺少可靠證據(jù)支持的情況下直接使用；或者忽略企業(yè)競爭劣勢和潛在風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致預(yù)測與實(shí)際情況偏差較大；折現(xiàn)率確定不合理，樣本選擇隨意，未能進(jìn)行恰當(dāng)調(diào)整等。

三、證券資格評估機(jī)構(gòu)監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的監(jiān)管不足

（一）資產(chǎn)評估服務(wù)屬性模糊

在國際上，資產(chǎn)評估是咨詢服務(wù)的一個(gè)分支，由于缺乏權(quán)威定義，長期以來資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)的咨詢和鑒證屬性定位不清、評估意見使用與責(zé)任承擔(dān)定位不明，造成實(shí)踐中對于同一份評估報(bào)告，委托方將其作為鑒證報(bào)告使用而評估機(jī)構(gòu)卻將其作為咨詢意見的不合理現(xiàn)象，委托方和評估方均借機(jī)推卸責(zé)任，不利于監(jiān)管方進(jìn)行責(zé)任界定和追究。

近期出臺(tái)的《資產(chǎn)評估法》定義資產(chǎn)評估是評估機(jī)構(gòu)及其評估專業(yè)人員對評估對象進(jìn)行評定、估算，并出具評估報(bào)告的專業(yè)服務(wù)行為。明確資產(chǎn)評估要由專業(yè)機(jī)構(gòu)的專業(yè)人員出具評估報(bào)告，而且評估機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員要對出具的評估報(bào)告承擔(dān)法律責(zé)任。而價(jià)格咨詢服務(wù)一般不用出具報(bào)告，對“咨詢價(jià)格”也不承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。《資產(chǎn)評估法》從中國資產(chǎn)評估行業(yè)發(fā)展實(shí)際出發(fā)，明確了資產(chǎn)評估法律地位，定義了資產(chǎn)評估的概念，厘清了評估機(jī)構(gòu)、專業(yè)人員和委托人的責(zé)任。但對資產(chǎn)評估屬性認(rèn)識(shí)的全面糾正還需時(shí)日。

（二）證券資格評估機(jī)構(gòu)監(jiān)管法規(guī)體系不健全

目前證券資格評估機(jī)構(gòu)監(jiān)管的主要依據(jù)是《證券法》、《關(guān)于從事證券期貨相關(guān)業(yè)務(wù)的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)有關(guān)管理的通知》（財(cái)企[2008]81號(hào)文），除此之外，監(jiān)管部門尚未出臺(tái)部門規(guī)章等層級(jí)較高的監(jiān)管法規(guī)。目前的監(jiān)管法規(guī)體系主要存在以下問題：一是財(cái)企[2008]81號(hào)文重在資格及報(bào)備管理，法律層級(jí)較低、且覆蓋面較窄；二是監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)缺乏，未明確違規(guī)執(zhí)業(yè)行為標(biāo)準(zhǔn)及相應(yīng)處理措施，不利于清除評估行業(yè)的害群之馬；三是指導(dǎo)執(zhí)業(yè)行為的具體規(guī)范過少，不利于提高執(zhí)業(yè)質(zhì)量；四是尚未建立專門約束評估報(bào)告使用者責(zé)任和義務(wù)的制度，不利于規(guī)范和遏制部分上市公司忽視假設(shè)成立條件、不當(dāng)或者選擇性使用評估報(bào)告、在信息披露中隱瞞評估報(bào)告提及的特別事項(xiàng)以及不當(dāng)引用非本次交易相關(guān)評估報(bào)告等行為。

（三）證券資格進(jìn)出機(jī)制亟需調(diào)整

近3年來，監(jiān)管部門鮮有許可新增證券資格評估機(jī)構(gòu)，僅新批資格1家，撤回資格2家，維持了69家的規(guī)模。隨著資本市場評估業(yè)務(wù)量的持續(xù)增長，由于證券資格評估領(lǐng)域進(jìn)出渠道不通暢，導(dǎo)致部分證券資格評估機(jī)構(gòu)利用許可牟取“牌照費(fèi)”、淪為非證券資格機(jī)構(gòu)“通道”業(yè)務(wù)分成的工具。同時(shí)，因缺乏新的競爭者，部分評估機(jī)構(gòu)不注重品牌建設(shè)，低水平競爭，得過且過，不利于行業(yè)發(fā)展和評估質(zhì)量提升。調(diào)研中，轄區(qū)內(nèi)23家機(jī)構(gòu)（占比63.6%）建議調(diào)整現(xiàn)行證券資格進(jìn)出機(jī)制、進(jìn)一步適應(yīng)行業(yè)發(fā)展趨勢。

（四）證券資格評估機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍界定不清

財(cái)企[2008]81號(hào)文中規(guī)定了證券評估業(yè)務(wù)范圍，即：“涉及各類已發(fā)行或者擬發(fā)行證券的企業(yè)的各類資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)，以及涉及證券及期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)、證券及期貨交易所、證券投資基金及其管理公司、證券登記結(jié)算機(jī)構(gòu)等的資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)”。該定義范圍較為寬泛，容易造成理解偏差：一是關(guān)于證券的理解，如債券業(yè)務(wù)、新三板業(yè)務(wù)、境外上市公司業(yè)務(wù)等是否均屬于證券業(yè)務(wù)；二是關(guān)于對象的理解，如上市公司的集團(tuán)公司、子公司或其它主體交易中凡涉及到上市公司的是否均屬于證券業(yè)務(wù)；三是關(guān)于業(yè)務(wù)的理解，如抵質(zhì)押業(yè)務(wù)、資產(chǎn)處置業(yè)務(wù)等是否均屬于證券業(yè)務(wù)。上述偏差在實(shí)踐中已造成以下困境：一是委托方將證券業(yè)務(wù)委托非證券資格評估機(jī)構(gòu)承做；二是評估機(jī)構(gòu)報(bào)送證券業(yè)務(wù)信息不準(zhǔn)確；三是監(jiān)管部門對監(jiān)管口徑難以準(zhǔn)確把握。

四、完善證券資格評估機(jī)構(gòu)監(jiān)管工作建議

（一）明確資產(chǎn)評估服務(wù)性質(zhì)，實(shí)施差異化監(jiān)管

第一，建議評估行業(yè)監(jiān)管部門和行業(yè)自律組織進(jìn)一步加強(qiáng)溝通，明確各領(lǐng)域資產(chǎn)評估服務(wù)性質(zhì)，落實(shí)各相關(guān)方責(zé)任，并提高相應(yīng)評估準(zhǔn)則的執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

第二，依據(jù)資產(chǎn)評估服務(wù)的職能定位針對性制定證券業(yè)務(wù)監(jiān)管規(guī)則，差異性監(jiān)管，區(qū)別不同屬性下監(jiān)管原則、監(jiān)管方式以及評估機(jī)構(gòu)責(zé)任認(rèn)定。對于具有法定評估業(yè)務(wù)屬性的資產(chǎn)評估服務(wù)，應(yīng)提高監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，明確評估機(jī)構(gòu)、委托方和其它當(dāng)事方相應(yīng)責(zé)任，防止責(zé)任不清、互相推諉。

第三，對于法定評估、影響較大或性質(zhì)特殊的業(yè)務(wù)類型，建議重點(diǎn)強(qiáng)化監(jiān)管執(zhí)法，傾斜監(jiān)管力量，加大關(guān)注力度，嚴(yán)肅責(zé)任追究。

（二）加快法規(guī)體系建設(shè)，明確監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)

2016年，資產(chǎn)評估行業(yè)第一部法律《資產(chǎn)評估法》出臺(tái)，對于資產(chǎn)評估行業(yè)發(fā)展具有里程碑式的重要意義，對于規(guī)范資產(chǎn)評估行為、保護(hù)資產(chǎn)評估當(dāng)事人合法權(quán)益和公共權(quán)益、維持市場經(jīng)濟(jì)秩序同樣具有深遠(yuǎn)意義。監(jiān)管部門應(yīng)以此為契機(jī)，在行業(yè)基本法的指導(dǎo)下，盡快完善證券評估業(yè)務(wù)監(jiān)管法規(guī)體系建設(shè)，明確監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范評估報(bào)告使用和相關(guān)信息披露，進(jìn)一步強(qiáng)化對資本市場執(zhí)業(yè)行為的指導(dǎo)力度。

第一，盡快制定證券資格評估機(jī)構(gòu)監(jiān)管的部門規(guī)章，規(guī)范監(jiān)管行為，明確處理標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一監(jiān)管尺度。同時(shí)，對外公開監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，明確“可為”與“不可為”之邊界，增強(qiáng)監(jiān)管透明度。

第二，增加發(fā)布技術(shù)指導(dǎo)文件，進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)業(yè)行為。鑒于資產(chǎn)評估行業(yè)準(zhǔn)則較為原則化，建議監(jiān)管部門結(jié)合資本市場普遍性、代表性的執(zhí)業(yè)問題，多發(fā)布一些技術(shù)提示，對市場具體操作行為予以適當(dāng)規(guī)范、細(xì)化和提示，指導(dǎo)具體執(zhí)業(yè)行為。

第三，制定評估業(yè)務(wù)委托或評估報(bào)告使用監(jiān)督管理制度，明確委托方或使用者決策定價(jià)責(zé)任，強(qiáng)化信息披露責(zé)任，懲治違規(guī)和瀆職行為，有效防止錯(cuò)誤引用評估報(bào)告、不實(shí)交易定價(jià)、重大信息披露錯(cuò)漏等違規(guī)行為的出現(xiàn)，更好地保護(hù)投資者利益。

（三）適當(dāng)調(diào)整進(jìn)出機(jī)制，促進(jìn)行業(yè)良性發(fā)展

結(jié)合監(jiān)管轉(zhuǎn)型和注冊制改革精神，盡快實(shí)現(xiàn)證券資格由審批制向“注冊”或“備案”制轉(zhuǎn)變，打破目前進(jìn)出甚少的現(xiàn)狀，形成有進(jìn)有出的良性市場業(yè)態(tài)，使得“想做事、能做事、真執(zhí)業(yè)”的機(jī)構(gòu)能夠脫穎而出。同時(shí)，設(shè)置適當(dāng)?shù)淖曰騻浒笚l件至關(guān)重要，要以不降低現(xiàn)有執(zhí)業(yè)質(zhì)量為底線，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)和人員誠信、內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)規(guī)模以及具有證券業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的執(zhí)業(yè)人員數(shù)量。現(xiàn)階段條件下應(yīng)保持適當(dāng)?shù)男袠I(yè)進(jìn)入壁壘，避免因條件過低、短時(shí)間涌入大量機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致迅速拉低執(zhí)業(yè)質(zhì)量，監(jiān)管也會(huì)不堪重負(fù)。

（四）加強(qiáng)評估業(yè)務(wù)信息披露監(jiān)管，保障中小股東參與決策權(quán)

第一，建議制定評估機(jī)構(gòu)和評估報(bào)告使用者關(guān)于證券評估業(yè)務(wù)信息披露規(guī)則，規(guī)范信息披露要求，避免選擇性披露或刻意遺漏。要對評估報(bào)告特別關(guān)注項(xiàng)目，對未來影響較大的特殊事項(xiàng)，與上一次評估結(jié)果差異較大的原因等信息進(jìn)行充分披露，充分提示相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)投資者知情權(quán)。

第二，涉及重大關(guān)聯(lián)交易的資產(chǎn)評估事項(xiàng)，允許中小股東在滿足一定條件下聘請其它機(jī)構(gòu)對評估結(jié)論進(jìn)行復(fù)核，保護(hù)其參與決策權(quán)、避免其合法權(quán)益受到損害。

第三，對評估報(bào)告的審議也應(yīng)落實(shí)投資者保護(hù)“國九條”要求，完善中小投資者參與表決的渠道，并對其表決單獨(dú)計(jì)票、分類披露，增強(qiáng)市場化約束，進(jìn)一步保護(hù)投資者合法權(quán)益。