檢察官辦案與檢委會議案的沖突與調適

●彭光明/文

檢察官辦案與檢委會議案的沖突與調適

●彭光明*/文

以我國檢察權的監督、行政、司法三大屬性為邏輯起點，淺析了三大制度的包容性及其優勢，同時檢討現行檢察委員會運行機制的一些不足提出了相關策論，包括修法建議。尾注的實務交流有一定的實用價值。

多元屬性 制度的包容性和優勢 議案范圍 專業性 司法責任

《人民檢察院組織法》第3條規定：“檢察長統一領導檢察院的工作”，“各級人民檢察院設立檢察委員會，討論決定重大案件和其他重大問題”。最高人民檢察院2015年9月出臺了《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》，決定“推行檢察官辦案責任制”。至此，檢察委員會、檢察長負責、檢察官辦案責任等三個制度已經并行于我國檢察權的配置和運行之中。這種在案件處理的主體、權力、責任上貌似矛盾的格局，應該是分別構建于我國檢察機關的監督、行政和司法屬性之上的三大制度性安排。認識和把握檢察權的這些屬性和制度，對司法公正勢必產生正面或者負面的疊加效應。

一、我國檢察權的多元屬性及其制度特征

要厘清我國檢察官獨立辦理案件與檢察委員會依法審議決定有關案件之關系，應以我國檢察權的法律屬性為邏輯起點。一度時期，學界和一些實際工作者出自多唯考量，在不同層面上大力強調檢察的司法屬性，愛“司”恐“執”，努力把“檢察執法”變成“檢察司法”，在理論和操作層面上都時顯蒼白、矛盾和本末倒置。曹建明檢察長2015年7月在全國大檢察官論壇上明確指出：“我國的檢察權既有司法屬性，又有行政屬性，還有監督屬性”。深入考量，在我國檢察權的多元屬性中，監督才是根本屬性。首先，加強法律監督是當前全面依法治國的重點。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：全面推進依法治國，建設社會主義法治國家，“要形成嚴密的法治監督體系，完善檢察機關行使監督權的法律制度，加強對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監督”。在當前全面推進依法治國的歷史進程中,加強法律監督是法治領域十分重要和緊迫的要務。其次，法律監督原本就是中國特色社會主義檢察制度的本質屬性。世上歷來就沒有什么普世的檢察制度，一個國家的檢察機關實行什么樣的管理體制,是由這個國家的政權性質和國情決定的，如法國和德國的檢審合署，英國和日本的檢審分置但從屬行政，俄羅斯則自成只從屬于最高權力機關的獨立體系，而且不同國家在不同時期的檢察管理體制還在不斷改良之中。1951年9月，中央人民政府通過了《最高人民檢察署暫行組織條例》和《各級地方人民檢察署組織通則》，改變了新民主主義革命時期的“審檢合署”體制。1954年《憲法》把檢察制度作為國家的重要法律制度確定下來。1979年6月修訂后的《中華人民共和國人民檢察院組織法》取消了檢察院“一般監督”的職權規定，在國家體制中成為了專司法律監督的國家機關，爾后的幾部《憲法》都明確規定人民檢察院是國家的法律監督機關，其他的基本法都貫徹這一憲法定位，賦予了檢察機關相應的偵查、審判、行政執法等法律監督的專權，各種檢察職能具有了內在的統一性，排除了任意性。再次，從法律監督的總概念出發，由檢察制度的價值取向所決定，世界上無論是單一制國家還是聯邦制國家，在法制統一實施的范圍內，檢察權都必須保持高度的集中統一，呈現出等級有序、層次分明的管理關系，構成了檢察制度的行政屬性和司法屬性。我國歷朝都設置御史，作為“天子之耳目，糾察官吏不法”。立足于專司法律監督的理論和實踐，國家的根本大法和基本法均賦予了檢察機關相應的司法權、監督權和行政權，諸如刑事訴訟程序設定的審查逮捕權和公訴權自始就具司法屬性；諸如民事和行政訴訟程序設定的抗訴、檢察建議、執行監督等是當事人向人民檢察院申請的監督；諸如《刑事訴訟法》設定的職務犯罪偵查權、根本大法規定的上級院對下級院的領導權、組織法規定的檢察長負責等制度安排則具有明顯的行政屬性。在中國特色社會主義檢察制度中，監督猶如本體，司法和行政猶如兩翼，兼具監督、司法和行政屬性，這正是中國特色社會主義在司法領域的一大特色和優勢，也是中國特色社會主義檢察制度人民性的精髄所在。

二、檢察官負責辦理案件與檢委會審議決定案件的制度銜接

在檢察辦案的主體、權力、義務、責任等問題上，制度之間的包容性或排他性值得考量。《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》明確規定：“獨任檢察官承辦并作出決定的案件，由獨任檢察官承擔責任。檢察官辦案組承辦的案件，由其負責人和其他檢察官共同承擔責任。屬于檢察長（副檢察長）或檢察委員會決定的事項，檢察官對事實和證據負責，檢察長（副檢察長）或檢察委員會對決定事項負責”，要求健全檢察委員會運行機制。人民檢察院司法責任制的如此設定，使得三大制度相聯互通，不僅包容，而且可以揚長避短、相得益彰，完全符合檢察屬性和基層的司法實踐。我國檢察機關行使的法律監督權作為一項專門國家權力，自始就具有權威性、強制性和規范性，在權力行使上要求體現民主集中制的憲法原則，《組織法》確立了相應的檢察委員會制度予以規范和保障。1954年通過的《人民檢察院組織法》把檢察委員會會議改名為檢察委員會，“處理檢察工作的重大問題”。同時，檢察機關維護共和國法制統一的價值取向及其行政屬性決定了檢察院向來實行的是高度集中的檢察長負責制，其司法屬性則需要推行檢察官辦案責任制并不斷完善。《關于進一步完善人民檢察院司法責任制的若干意見》設定了推行檢察官辦案責任制、健全檢察委員會運行機制、檢察長統一領導檢察院的工作等“誰辦案誰負責，誰決定誰負責”的檢察司法責任制格局。深入考量，這三大制度并行但并不平行，而是形成了一個以檢察長負責制為核心，以檢察委員會制度為保證，以檢察官辦案責任制為基礎的制度格局。借用幾何學的術語來描述，基于司法屬性的檢察官辦案責任制度的橫“線”與基于行政屬性的檢察長負責制度的縱“線”之交叉而形成了一個疊加的“面”，這個少而精的“面”就是有關案件應當、可以由檢察委員會制度調整的范圍，即兩個制度的沖突由另一個制度來調適，由此實現檢察官負責辦理全部案件與檢察委員會依法審議決定有關案件的有機銜接，由此既尊重了檢察官辦案的親歷性原則，又保證了檢察長對檢察官辦案的領導權。正在推行的檢察官辦案責任制規定：“檢察官可以就承辦的案件提出提請檢察委員會討論的請求，依程序報檢察長決定”，“檢察長（分管副檢察長）有權對獨任檢察官、檢察官辦案組承辦的案件進行審核，不同意檢察官處理意見的，可以要求檢察官復核或提請檢察委員會討論決定，也可以直接做出決定”，檢察官和檢察委員會分別承擔相應的司法責任。實際上，以“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”為核心內容的檢察司法責任制與人民法院合議庭的“審理者裁判、裁判者負責”在制度層面上就有重大區別。人民檢察院司法責任制在賦予檢察官一定的案件決定權的基礎上還賦予了其上會審議有關案件的提請權，檢察長則有依照程序上會的決定權，這樣的制度設定完全體現了中國特色社會主義檢察制度的優勢、活力和潛能。

三、在完善司法責任制中健全檢察委員會運行機制

伴隨著近幾年司法改革的展開和深化，對檢察委員會制度的檢討和質疑時漲時消，“取消說”不絕于耳。我認為，我國人民檢察院的屬性與人民法院的屬性是有差別的，檢察長負責制與法庭合議制的制度差異決定了檢察委員會的運行機制本來有別于審判委員會，上下級院之間領導關系的人民檢察院也區別與上下級之間監督關系的人民法院。對我國檢察委員會制度的質疑，有些是基于檢審混同的遐想，有些是簡單的類比和推演，并未深究我國“兩院”法律屬性之異同。［1］同時也毋庸諱言，有的質疑也客觀地描述了一些現實，直擊了有的基層檢察院檢察委員會運行中的一些弊端。面對改革大潮，需要認真反思，不斷改革完善。

一是要進一步規范檢察委員會的議案范圍。檢察委員會審議有關案件具有合法性和正當性，應當遵守三大訴訟法和《人民檢察院組織法》的立法精神及有關規定，落實《檢察委員會工作條例》、《人民檢察院刑事訴訟規則》、《人民檢察院民事監督規則》、《人民檢察院行政監督規則》、《檢察機關執法辦案工作基本規范》、《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》等有關檢察委員會討論決定重大、疑難案件的原則，執行擬上會案件的剛性要求，重大、疑難、復雜，危害國家和公共安全，重大意見分歧，獨任和主任檢察官提請的其他案件等四種情形的案件是應當由檢察長依程序提交檢察委員會審議決定的［2］。從司法實踐層面看，要在法制框架下，兼顧檢察官辦案主體地位和檢察委員會的既定職能，檢察委員會審議決定案件應當落實“少而精”的工作原則，在諸如輕微刑案件不捕、不訴等基數較大的類案處理上，運用審議決定的典型案例通報等形式實施指導，實現公平和效率的統一。“健全檢察委員會運行機制”是完善檢察司法責任制中的重要內容，檢察官負責辦案與檢察委員會依法審議決定有關案件是應當而且可以統一的，雖然不同層級和規模的檢察院因其職能、任務不同而在議案的具體類型和數量上存在差異，但其檢委會審議有關案件的制度安排是相同的和剛性的。［3］

二是要不斷增強檢察委員會的專業性。從歷史的角度考察，我國的檢察委員會制度的司法屬性處于不斷被強化的狀態中；從現實情況看，發展完善中的檢察委員會制度仍顯得司法屬性不足。檢察委員會審議案件是一項嚴肅的司法活動，決定具有法律效力，理當遵循司法規律，展現司法屬性，盡量增強親歷性。首先是防止和克服檢察委員會組織建設中的行政化傾向。為了擴大覆蓋面，增強專業性，修訂后的《人民檢察院檢察委員會組織條例》增加了各級人民檢察院檢察委員會的委員員額。在深化檢察改革中，應當按員額上限配齊配強檢察委員會委員，盡可能地選配一些適格的專家型檢察員擔任委員，提高檢察委員會的專業化水平。其次是完善檢察委員會的決策咨詢機制。智庫因其提供滿意或優化方案而成為現代領導管理體制中一個不可或缺的重要部分。檢察司法責任制對檢察委員會的決策咨詢有明確的機制性規定，要求建立健全以專業組和專家委員會為組織形式的檢察委員會決策輔助機構，發揮“外腦”功能，對擬上會審議的重大疑難復雜案件進行論證和咨詢，為檢委會的科學決策提供意見和建議［3］。再次是充分發揮專職檢委會委員的職能作用。按同級黨政職能部門副職的規格和條件配備專職檢察委員會委員是黨中央為檢察機關決定的一項制度性安排，有利于提高檢察委員會的專業化水平，應按照最高人民檢察院的有關規定，配齊配強專委并專職專用，發揮其在擬上會審議案件審查中的專業作用，建立健全必要的審查過濾機制，防止辦案檢察官上推責任和擅作決定兩種情形，提高檢委會審議案件的規范化水平。最后是建立健全檢察委員會的辦事機構。檢察委員會的監督職能主要是事后監督，其經常性和時效性需要有辦事機構，落實專兼職工作人員，對擬上會審議案件進行程序審查，做好檢委會以及專業組、專家委的會議服務等工作，以專業化的工作人員來保證檢委會業務規范化水平的不斷提高。［4］

三是要進一步落實司法責任。檢察委員會審議案件的公平性和合理性應當建立在不同的司法責任基礎上。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求“明確各類司法人員工作職責、工作流程、工作標準，實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制”。人民檢察院司法責任制規定：檢察官在職權范圍內對辦案事項作出決定并承擔司法責任；屬于檢察長或檢察委員會決定的事項，檢察官對事實和證據負責，檢察長或檢察委員會對決定事項負責。這一原則規定應當在檢察官權力清單和檢察委員會審議案件規則中明確各自的司法責任，尤其是檢察委員會委員的相應司法責任［5］。事實上存在的檢察委員會委員的終身制、檢察委員會容易成為不敢擔當者的“避難所”、集體決定難追責等問題早已飽受詬病。《人民檢察院組織法》第25條規定：“各級人民檢察院檢察長的任期，與本級人民代表大會每屆任期相同”。聯系前面第21條至第24條的選舉和任免規定，共和國四級檢察院的副檢察長和檢察委員會委員沒有任期，形成了法條上的終身制，最高人民檢察院也沒有相應的退出依據及機制，在司法實踐中產生了負面效應。建議將第25條修改為“各級人民檢察院檢察長、副檢察長、檢察委員會專職委員、檢察委員會委員的任期，與本級人民代表大會每屆任期相同”，理由有三：一是人民代表大會制度與人民檢察制度應當銜接，檢察委員會委員與人民代表大會常務委員會委員均應有任期；二是符合人民代表大會及其常務委員會監督“一府兩院”的憲法定位，檢察委員會委員應同政府組成人員一樣予以換屆；三是檢察委員會委員的終身制應當在法律制度的層面開始廢除，為建立健全檢察委員會委員的司法責任構建必要的法律基礎。

曹建明檢察長在今年召開的全國第十四次檢察工作會議上指出：“發端于戰火紛飛的革命年代，形成、發展于社會主義建設和改革開放偉大實踐的中國特色社會主義檢察制度，是我們黨探索符合中國國情的社會主義民主政治和權力監督制度的偉大創舉。”在推行檢察官辦案責任制與檢察委員會依法審議有關案件的問題上，我們應當對“中國方案”充滿理論、道路、制度和文化自信。

注釋：

［1］2013年11月《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求：“優化司法職權配置，健全司法權力分工負責、互相配合、互相制約機制，加強和規范對司法活動的法律監督和社會監督。改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責任制，讓審理者裁判，由裁判者負責。明確各級法院職能定位，規范上下級法院審級監督關系”。這是同一條文中的兩款要求，一款講分權和監督制約，二款專門講審判委員會。檢察制度的價值取向決定了其監督制約的本來屬性，對審判委員會的要求不一定適用于檢察委員會。

［2］2016年6月經檢察委員會審議通過的《云南省人民檢察院檢察委員會議事和工作規則（試行）》按照“少而精”的原則，明確了15種應當上會審議決定的案件。

［3］在組織專家咨詢委員會的基礎上，2016年6月《關于選任云南省人民檢察院檢察委員會專業研究小組成員的決定》選任了32名全國、全省檢察業務專家和骨干組成了刑事、民事、文件三個專業研究組并已開展了個案的咨詢、論證工作。

［4］貫徹落實最高人民檢察院《檢察機關執法辦案工作基本規范》，云南省人民檢察院于2013年制發了《檢察委員會議題范圍》和《檢察委員會議題流程》，在檢委辦程序審查和專檢委實體審查的基礎上，省院檢委會曾經審議過原州長×××涉嫌濫用職權的立案，市直××副局長涉嫌玩忽職守案的決定逮捕，昭通×××刑事申訴案的再審檢察建議等。

［5］貫徹落實最高人民檢察院《關于切實履行檢察職能防止和糾正冤假錯案的若干意見》，云南省人民檢察院黨組于2013年12月印發了《關于進一步加強檢察委員會建設的意見》：“檢察長是檢察委員會錯案責任的第一責任人。對于經檢察委員會集體討論決定出現的錯案，檢察委員會應當承擔集體責任，主持會議的檢察長應當承擔主要責任，對錯誤決定投贊成票的委員承擔相應責任；對于檢察委員會會議主持人違反有關法律或者議事規則作出錯誤決定的，由會議主持人承擔相應責任；對于因為案件事實或者證據認定錯誤導致檢察委員會討論決定錯誤的，承辦人、承辦部門負責人、承擔案件實體審查的檢察委員會專職委員和分管檢察長應當承擔相應責任”。2016年6月出臺的《云南省人民檢察院檢察委員會議事和工作規則（試行）》明確規定：檢察委員會委員應當履行委員職責和義務，認真審議議題，獨立發表意見，并按照有關規定承擔相應的司法責任。

*云南省人民檢察院專職檢察委員會委員、一級高級檢察官［650228］