城市土地國家所有制度性保障說*

劉練軍（杭州師范大學法學院，浙江杭州311122）

城市土地國家所有制度性保障說*

劉練軍
（杭州師范大學法學院，浙江杭州311122）

對于城市土地國家所有之我國憲法上的條款，既有的名義所有權說等諸多解釋方案，均秉持國家所有權研究范式，此種研究范式對該條款的價值目標認知存在偏差，理應拋棄。該條款政策性強于規范性，屬于不完全法條，唯有結合其他憲法條款才能發揮其規范旨意。對該條款的功能性質應當作制度性保障解釋。該解釋方案涉及立法、執法和司法三個層面。立法者應該據此條款建立完備的城市土地法律制度體系，以保障城市土地得到合理利用，并保護國民的城市土地權益。該法律制度的重要內容是規范政府城市土地規劃管制權和征收權，防范此等權力性行為侵犯國民的城市土地權益。一旦政府公權力致使國民的城市土地權益受到損害，國民就可以通過司法訴訟尋求救濟。

城市土地；國家所有；制度性保障；土地使用權；憲法解釋

經過三十余年的改革開放，我國城鄉面貌發生了巨大變化，城市化水平連年攀升，城鎮化率在2015年已達56.1%。①參見《國家統計局：2015年中國城鎮化率為56.1%》，http://finance.sina.com.cn/roll/2016-01-19/doc-ifxnqrkc6642982.shtm l，2016年3月23日訪問。然而，我國為日新月異的城市化大繁榮所付出的代價同樣巨大且沉重，既有大量城市土地的閑置浪費，也有頻頻見諸媒體的地方政府恣意征地、非法拆遷以及引發沖突的野蠻強拆。土地權屬問題成為我國城市化進程中的焦點議題。要在實證法上澄清土地權屬爭議、破解征地難題，就不能不追溯到我國憲法中有關土地權屬的條款。我國《憲法》第10條第1款規定“城市的土地屬于國家所有”。如何解釋和適用這十一個字組成的憲法條款，直接關系到土地權利歸屬和征地補償事宜，可謂茲事體大。近年來，我國憲法學者就城市土地國家所有之我國憲法規定，分別運用不同的分析框架提出了諸多各有見地的解釋理論，大大促進并提升了城市土地國家所有制度的研究廣度與深度。然而，我國憲法學者之間遠未就城市土地國家所有的憲法解釋方案達成某種共識，該條款的憲法解釋問題依然需要進一步探索。筆者于本文中擬在梳理既有的種種解釋理論的基礎上，提出自己的觀點，即城市土地國家所有的制度性保障說。期待筆者于本文中的研究對于城市土地國家所有的憲法解釋工作有所助益，為我國憲法有效規范和約束我國的城市化建設提供憲法理論支持。

一、作為倉促憲法決斷的城市土地國家所有

回顧“城市的土地屬于國家所有”載入我國憲法的過程，對于探究該憲法條款之規范涵義實乃理所應當且大有裨益。

1949年9月29日，我國新的國家政治體制建立之時通過了起臨時憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》（以下簡稱：“共同綱領”）。后來，國家又以制憲或修憲的方式頒布了四部正式憲法，即1954年我國憲法、1975年我國憲法、1978年我國憲法和1982年我國憲法（以下分別簡稱：“五四憲法”、“七五憲法”、“七八憲法”、“八二憲法”）?！肮餐V領”及之后的“五四憲法”、“七五憲法”和“七八憲法”，均未就城市土地的所有權歸屬問題作出專門規定，更未宣告城市土地所有權歸屬于國家，包括城市土地在內的土地私人所有權不但具有合法性，而且受到此等臨時和正式憲法之保護。②“共同綱領”第3條規定“保護工人、農民、小資產階級和民族資產階級的經濟利益及其私有財產”，“共同綱領”第27條規定“凡已實行土地改革的地區，必須保護農民已得土地的所有權”。也就是說，“共同綱領”承認并保護土地私有，所以，其第3條有關“經濟利益及其私有財產”的保護范圍當然包括城市土地?！拔逅膽椃ā钡?條規定“國家依照法律保護農民的土地所有權”，對城市土地未作規定?！捌呶鍛椃ā钡?條規定“國家可以依照法律規定的條件，對城鄉土地和其他生產資料實行征購、征用或者收歸國有”，此外未做涉及城市土地之規定。“七八憲法”第6條規定“國家可以依照法律規定的條件，對土地實行征購、征用或者收歸國有”，此外亦無其他涉及城市土地之規定。總之，“八二憲法”之前的我國各部臨時和正式憲法都沒有否定城市土地私人所有權，更未宣告城市土地國有化。正因為如此，“八二憲法”第10條“城市的土地屬于國家所有”并非從前四部臨時和正式憲法繼承而來，乃突如其來之規定，以至于有人形容它是“一場無聲無息的土地‘革命’”。③參見王維洛：《1982年的一場無聲無息的土地“革命”——中國的私有土地是如何國有化的？》，《當代中國研究》2007年第4期。

那么，“八二憲法”的制定者為何作出“城市的土地屬于國家所有”的政治決斷呢？對此問題的最權威解釋當然是“八二憲法”的立法原意——當年憲法修改委員會各位委員對此決斷的思考與說明。重溫他們在修憲會議上的發言，可將其作出這一決斷的理由概括為三點：國家工業化、城市化建設需要大量土地；向農民或其集體征地太麻煩，規定城市土地國家所有就方便多了；之所以不同時決斷農村和城市郊區的土地亦歸國家所有，是因為那樣會引起很大震動，且沒有實際意義。例如，方毅委員指出：“國家企業、事業要發展，要用地，而土地有限，郊區和農村土地歸集體所有，變成了他們向國家敲竹杠、發洋財的手段……科學院蓋房用地，付了三次錢，國家財政開支成了無底洞?，F在國家要征地比登天還難。而農民自己蓋房，卻大量占用好地……建議土地一律歸國家所有，集體只有使用權。”楊秀峰委員說：“贊成土地國有，但關于土地的所有權問題牽涉太廣、變動太大，要慎重?，F在農村土地為集體所有，城郊哪些土地屬于國家或集體所有，很難分，是否跟農民交代清楚。土地國有，他們可以依法長期使用，要他們同意接受，不要硬性規定。”胡子嬰委員說：“國家落后，地下要寶。油田在草地下面，問題常發生。草地所有者不斷向國家要錢。遷安鐵礦，這塊土地亦糾紛很大，產生工農之間的矛盾。國家是要開發的，所以應規定土地為國家所有。”錢昌照委員說：“我國人口太多，污染很重，要建衛星城，要開發資源，要建港口，現在規定了土地是集體所有，將來就會扯皮。建議寫明：屆時國有?！迸碚嫖瘑T指出：“無論國家所有，還是集體所有，你用土地，他都得向你要錢?，F在，先把城市定了，規定‘城市的土地屬于國家所有’，郊區的土地則按照法律規定。法律規定為國有的，屬于國有。農村、鎮、城市郊區的土地屬于集體所有，這樣，震動小一些。”楊尚昆委員說：“土地即使國有，扯皮也解決不了。城市土地國有，天津街道拆遷時有3戶硬不搬。北京廣安門也有這種情況。宣布國有，震動太大，有征用這一款，就可以了。逐步過渡較好，先通過土地征用條例。”榮毅仁委員說：“我是贊成國有的。但該不該國有，是個大問題，過去沒有宣布過。所有制問題糾紛很大，阻擾了國家建設……應該原則上土地國有，例外是集體所有。現在呢，原則上集體，法律規定的才是國有。”④以上征引的各位委員的發言內容，參見許崇德：《中華人民共和國憲法史》（下卷），福建人民出版社2005年版，第404頁、第412頁、第425-426頁。

以上討論發言內容表明，當年各位憲法修改委員會的委員都把土地國有化視為解決國家大規模經濟現代化建設用地需求之良方，憲法規定城市土地國有只不過是他們意圖中的城鄉所有土地國有化的先行舉措。⑤類似觀點可參見周其仁：《城鄉中國》（上），中信出版社2013年版，第125-130頁。

然而，對于運用修憲權，宣告城市土地國家所有所導致的諸多問題，委員們沒有也來不及給予太多關注，更未想過借助憲法解釋機制予以化解。如在1982年4月15日的討論會上，江華委員就提出：“宅基地，大城市與中小城市有區別；房改了的與沒有房改的，兩者也有區別。一下子國有，這些區別全沒了?！雹尥白ⅱ?，許崇德書，第426頁。江華提出的這些“區別”問題，可以說與城里所有人的房屋土地占地面積多少息息相關，直接影響到城里所有人的房屋土地權益，但它并未引起憲法修改委員會的重視。

在全民討論憲法修改草案時，湖南省建委辦公室吳民瑞就提出，草案第10條“城市的土地屬于國家所有”，這個規定“概念難解釋清楚，執行時也不好辦”，理由是：“（1）現有城市的市區范圍是不斷變化的。如長沙市解放時市區僅6.7平方公里，現在是53平方公里，今后還可能擴大。而新發展的市區與原有郊區犬牙交錯，很難準確地劃分清楚。（2）今后還將有越來越多的縣鎮和工礦區升級為城市。如1957年以前湖南有9個城市，現在有15個城市。這些新增城市的土地以前屬于集體所有，批準為市后是否就變成為屬于國家所有呢？”⑦同前注④，許崇德書，第450頁。

正像對于江華委員指出的問題一樣，對于吳民瑞的此等質疑，憲法修改委員會在決斷城市土地國家所有時同樣沒有予以認真對待，更遑論提供解決方案加以回應。何以如此，其原因固然紛繁復雜，但作為新增的憲法條款，憲法修改委員會當時只想“快刀斬亂麻”地一舉解決面臨的各項城市經濟建設征地難題，而來不及考慮此等新規定對城市土地權益可能帶來的沖擊，時間匆忙，顧頭難顧尾，實乃內情之一。各位委員的相關發言足以說明，在某種程度上，城市土地國家所有的憲法規定，是解決因改革開放、經濟發展所帶來的征地難題的倉促之舉，其臨時政策性明顯強于長久法律性。至于該條款對城市土地各方面的權益將可能產生的后果及其化解之道，憲法修改委員會無暇思量與斟酌。

關于“城市的土地屬于國家所有”入憲屬倉促憲法決斷，還有一例可資證明。“八二憲法”第10條第5款（該條最后一款）規定“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地”，當年，憲法修改委員會秘書處草擬的《中華人民共和國憲法修改草案（討論搞）》中并無該條款，因而在歷次的憲法修改委員會討論過程中也未涉及該條款。那么，該條款是如何入憲的呢？說起來，不無戲劇性。據當年憲法修改委員會秘書處成員肖蔚云教授的記述，“八二憲法”第10條“最后一款‘必須合理利用土地’，是在憲法通過的前兩天，有人給全國人大主席團打電報，要求在憲法中增寫這一內容。主席團采納了這一建議”。⑧肖蔚云：《我國現行憲法的誕生》，北京大學出版社1986年版，第115-116頁。也就是說，“八二憲法”第10條第5款是臨時“插入”憲法的，整個憲法修改委員會也只在“八二憲法”通過后才知道有此條款的存在。它根本未經憲法修改委員會討論通過，就被載入憲法，其入憲之倉促實屬罕見。其實，倉促的不止是“八二憲法”第10條之規定，有研究指出：“中國現行的土地制度并非出于深思熟慮后的精心設計，或經過幾千年的磨合與演進，能夠與市場經濟的其他部分高度相洽，而是在倉促之間，折中多方利益基礎上的權宜之計?！雹傥呢炛校骸段崦駸o地：城市化、土地制度與戶籍制度的內在邏輯》，東方出版社2014年版，第76頁。誠哉斯言。

上述種種情形表明，“城市的土地屬于國家所有”入憲確屬倉促憲法決斷。至于該條款入憲后所面臨的種種城市土地權益問題，修憲者當時并來不及思考。而三十余年后的今天，我國憲法學者借助種種憲法理論再來解釋城市土地國家所有之憲法決斷，是因為江華、吳民瑞等人當初就發現的諸多疑問不但未隨著時間流逝而消失，反而因市場經濟發展和權利意識增長而變得日益尖銳。研究者在解釋此等憲法條款時，固然要意識到在修憲者眼里它服務于國家現代化建設的高度政策性，但更不應忘記它作為憲法條款應該具有的以限制權力來保障權利的法治意義和要求。

二、城市土地國家所有權研究范式及其反思

關于“城市的土地屬于國家所有”的憲法解釋，盡管我國憲法學者先后提出了多種解釋理論與方案，但總體上看，既有的種種解釋都未跳出“城市土地國家所有權”的研究范式?！俺鞘械耐恋貙儆趪宜小?，意指國家作為所有權主體對城市土地享有私法（物權法）意義上的所有權。這種顧名思義的理解，乃是憲法學者在解釋城市土地國家所有條款時的基本認知。盡管不同的解釋理論的主張者在具體界定國家所有權的內涵與要素方面有差異，從而得出的解釋方案異同互現，但他們都對城市土地國家所有即意味著國家對城市土地享有所有權這一判斷深信不疑，幾乎沒有研究者懷疑此等解釋性“前見”，更遑論予以拒絕。

問題是，這種城市土地國家所有權研究范式在理論上真的融貫自洽，不需要反思嗎？筆者認為未必如此。以下就對這種研究范式下的幾種城市土地國家所有之憲法解釋學說作梳理和反思。

（一）秉持國家所有權研究范式的解釋學說舉要

其一，名義所有權說。最早提出并系統論證名義所有權說的是張千帆教授。②后來也有學者認為“憲法意義上的國家所有權對政府而言只是一種名義所有權”。參見肖澤晟：《憲法意義上的國家所有權》，《法學》2014年第5期。他從中國、美國、加拿大等國的比較分析出發，論證了土地所有權與使用權分離的可行性與必然性，土地名義所有權完全可以和實際土地使用權相分離。他認為：“對于城市‘國有土地’，‘全民’所有權只能是一種名義所有權，土地使用權實際上屬于特定個人、企事業單位、政府機構，街道、廣場等使用權不隸屬于特定主體的公地則由政府‘托管’。1982年憲法宣布城市土地‘國家所有’并未剝奪任何個人或單位的土地使用權，而至多是確認了政府作為‘無主’公地的管理主體?！雹蹚埱Х骸冻鞘型恋亍皣宜小钡睦Щ笈c消解》，《中國法學》202 2年第3期。

該學說盡管虛化了國家作為城市土地的所有權主體地位，但其理論前提——承認城市土地國家所有意味著國家對城市土地享有所有權，它屬于國家所有權研究范式中的一種解釋學說當無疑問。

其二，可以國家所有說。該學說認為，從法律規范的性質上說“城市的土地屬于國家所有”是授權性規范，對它最合適的理解是“城市的土地可以屬于國家所有，也可以不屬于國家所有”。結合我國《憲法》第10條第3款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”之規定，我國《憲法》第10條第1款的規范內涵主要是：（1）城市可以建設在國有土地上，也可以建設在非國有土地上；（2）如果不是基于公共利益的需要，國家不得將城市或者農村的土地征收為國家所有；（3）基于公共利益的需要，國家可以（不是必須）將城市的土地征收為國家所有，也可以通過平等的市場交易來購買非國有土地，不過，后一種選擇應具有優先性；（4）國家不能通過規范性文件制定或者城市規劃的方式將非國有土地所有權“概括國有化”。①程雪陽：《論“城市的土地屬于國家所有”的憲法解釋》，《法制與社會發展》2024年第1期。

有關研究者在闡發“可以國家所有說”時，還特別指出：“憲法所規定的國家所有也應該是私法上的所有權，其與集體所有，抑或私人所有一樣，都是一種民法上的所有權。不能僅僅因為國家所有權是由憲法所確認的，就將其理解成‘憲法上的公權’或者‘公法上的管理義務’，或者認為存在公法上所有權和私法上所有權兩個不同的術語和體系?！雹谕白ⅱ伲萄╆栁?。此等論述明顯地說明，可以國家所有說對城市土地國家享有所有權的立場持完全肯定的態度，堪稱秉持國家所有權研究范式諸學說中的代表。

其三，社會正義說。針對呼吁土地私人所有權的學者對我國憲法中的城市土地國家所有條款提出的諸多批評，張睿博士撰文提出社會正義說予以回應。他認為，從規范視角進行分析，土地全面歸公并不導致個人失去土地權利，關鍵在于何種地權結構符合社會正義之要求。他指出：“憲法第10條所確立的土地所有權公有制并沒有剝奪個人對土地的全部權利，就地權而言，自古而今并不存在自由主義式的絕對所有權結構，我國當前地權問題的關鍵在于如何實現對國家在土地征收、土地利用監管以及土地收益分配中權力行使的民主監督，而不是將土地權利絕對化和集中化于個人?！雹蹚堫＃骸? 2憲法中土地所有權條款的正當性基礎——基于社會正義與市場經濟理論的分析》，《法制與社會發展》2023年第2期。

從張睿博士行文中也不難發現，他同樣把我國《憲法》第10條理解為國家對城市土地享有所有權。與張千帆教授一樣，張睿博士亦認為，該條款并未剝奪個人對城市土地享有使用權等地權。同理，他闡述的社會正義說和張千帆教授的名義所有權說一樣，均未走出國家所有權研究范式。

其四，三重含義說。該學說認為，我國《憲法》第10條第1款有以下三重規范內涵。（1）政治內涵：消除剝削，實現社會正義，城市土地國家所有的具體制度建構，必須圍繞此目標而進行。（2）公法意義：此條款確立了城市土地的國家所有制、它賦予了國家成為城市土地所有者的權能和資格、該條款本身并不導向特定的法權結構、國家所有權是一個不容回避的地權條款、應當建立有效的違憲審查制度以防止相關立法偏離憲法目標。（3）私法意義：城市土地國家所有權的內容包括占有、使用、收益和處分等多項權能，國家所有權的取得、內容、行使等應當于法有據，城市土地國家所有權受到法律的保護等。④參見成協中：《城市土地國家所有的實際效果與規范意義》，《交大法學》2025年第2期。從其表述的規范內涵上看，三重意義說堅持城市土地國家所有權的基本立意，屬于典型的秉持國家所有權研究范式的學說。

對于我國《憲法》第10條“城市的土地屬于國家所有”，上述較有代表性的四種解釋學說有一個明顯的共同點，那就是它們均把國家看作是當然的城市土地所有權主體。值得人們反思的是，國家適合作為城市土地所有權主體嗎？這種城市土地國家所有權研究范式在理論上能夠自圓其說嗎？

（二）國家所有權研究范式之反思

1.抽象的國家能成為城市土地所有權主體嗎

近年來，越來越多的我國學者開始省思所謂國家所有權理論，而所有的質疑都是從國家本身的抽象性開始的。在法律制度上，作為所有權主體的必須是具體的自然人或法人，任何抽象的東西都不可能作為所有權主體，因為它自身不可能擁有獨立的意志和行為，無法行使所有權本身所包含的各種權能。一個法學常識是：“國家是人民的約定，只存在于我們的心中，既看不見也摸不著?！雹伲廴眨蓍L谷部恭男：《法律是什么？法哲學的思辨旅程》，郭怡青譯，中國政法大學出版社2025年版，第144頁。無論在國際法上還是國內法上，國家都是一種高度抽象的擬制存在，而不像自然人或法人那樣是一種可以看得見、摸得著的具體存在。國家自身的抽象性決定了它無法扮演城市土地所有權主體這樣一個角色，難以行使城市土地所有權內含的占有、使用、收益、處分等權能。只有在所有權與主權難以區分或者無區分之必要的特殊情況下（如荒漠、荒島），抽象的國家才能視為所有權之權利主體，而此等情況下的國家所有權不過是國家主權的外衣。

城市的任何一塊土地都是一筆價值不菲的財產。任何城市的任何土地，其主權問題都特別清晰，屬于所在地的國家。包括憲法在內的國內法律，對于城市土地所要解決的不是主權問題而是所有權、使用權問題。也就是說，在法律上城市土地的主權、所有權和使用權，不但容易分辨而且必須加以分辨。對于城市土地，抽象的國家只能享有主權，而不應該亦無法行使所有權和使用權，否則，就是城市土地的所有權、使用權與主權三者合而為一了。這種合而為一的開始之日，無疑是城市土地權利作為財產權被取締之時。

2.國家享有城市土地所有權如何正當、公平保護城市土地不受侵害呢

土地所有權概念的誕生史表明，在游牧社會、狩獵采集社會，因為土地不是勞動投入的對象，所以，那時是否承認土地所有權完全無關緊要；但自人類進入農業社會之后，土地就成為生產資料，確立土地所有權概念的社會需求，“不僅來自于對勞動投資者個人的保護，還來自于對社會整體生產最大化的追求”。②［日］加藤雅信：《“所有權”的誕生》，鄭芙蓉譯，法律出版社202 2年版，第85頁。在現代社會，城市由于大量的人口聚集，其土地價值遠遠高于農耕土地和農村土地。正因為城市土地價值巨大，所以明確其所有權歸屬無論對投資人還是對社會生產率都至關重要，相應地，防范城市土地不受侵害就成為規范和保護城市土地所有權的應有之義。

毫無疑問，防范城市土地不受侵害的責任最終都由國家肩負。國家設立立法機關、執法機關和司法機關，由其分別運用憲法賦予它們的立法權、執法權和司法權，來擔負起規范城市土地所有權，并保障其不受非法侵害的責任。而一旦城市土地所有權被配置給國家，那原本抽象的國家要行使城市土地所有權，也只能通過其設置的法人組織來實現城市土地所有權。根據我國《土地管理法》第2條“全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使”之規定，具體行使城市土地所有權的是國務院。而在我國憲法和法律上國務院原本就是保護城市土地所有權和使用權的最高執法機關，它怎么能夠同時是城市土地所有權的權利主體呢？城市土地所有權由國務院行使，城市土地所有權受到侵犯亦由國務院運用其行政執法權來保護，這種所有權權利主體和保護義務主體合一的城市土地所有權法律構造，在有效保護城市土地所有權不被侵犯方面是存在疑問的。它似乎違反權利主體與義務主體非同一性的基本法治邏輯。總之，當個人的城市土地權益受到侵犯時，國家運用行政執法權可以給予救濟，但當城市土地的所有權歸屬于國家時，一旦出現侵犯所有權的情形，那救濟的正當性、公平性就存在問題。是故，城市土地國家所有權的傳統理論必將嚴重阻礙對城市土地所有權和使用權的保護。

3.堅持城市土地國家所有權解釋如何解決我國憲法修改時的疑問呢

如前所述，1982年我國憲法修改時，江華委員就對“一下子國有”所帶來的“區別”突然被人為消除之后果深表擔憂；吳民瑞先生亦指出，“城市的土地屬于國家所有”之憲法新規定，面臨諸多難題，如城市市區會日益擴張、城市市區與城市郊區的邊界難以劃分清楚、新的城市在原本屬于集體所有的土地上不斷涌現出來等。這些擔憂和難題源于城市土地由國家享有所有權的法律內涵，且一旦把城市土地國家所有權作為“城市的土地屬于國家所有”的內涵，則江華、吳民瑞等人提出的問題將一直難以解決。

正因為意識到城市土地國家所有權解釋面臨著一系列無法解決的難題，有學者曾主張或者“修改《憲法》第10條，刪除‘城市的土地屬于國家所有’，保障農民在集體土地上進行城市建設的權利”，或者“不修改憲法，繼續維持‘城市的土地屬于國家所有’，但明確城市的涵義，同時分離土地所有權與使用權，虛化土地國家所有權，實化農村集體組織的土地使用權”。①曲相霏：《消除農民土地開發權憲法障礙的路徑選擇》，《法學》202 2年第6期。還有學者認為：“八二憲法城市土地國家所有條款僅僅適用于憲法生效時既存的城市土地（或更具體的，城市建成區的土地）。對于憲法生效之后形成的城市土地，該條款既不會導致自動國有化，也不要求國家最終征收?！雹谂礤T：《“征地悖論”成立嗎？——八二憲法城市土地國有條款的再解釋》，《法制與社會發展》2026年第2期。

顯然，刪除我國《憲法》第10條第1款并不現實，憲法應有的權威性和穩定性不能容許隨意刪改其條文。而將該條款中的“城市”界定為僅限于1982年我國憲法修改時的城市范圍，之后必須經過征收程序才可以成為國有土地的解釋方案，同樣是不可取的。因為正如當年憲法修改委員會秘書長胡喬木所言：“即使憲法規定了國有，將來國家要征用土地時，也還是要給農民報酬?！雹弁白ⅱ蓿S崇德書，第426頁。也就是說，即便城市擴展到哪里，哪里的土地的所有權就屬于國家，那國家也不可能在不經征地程序、不給農民適當補償的情況下，就強行將農民的土地收歸國家，否則后果之惡劣難以想象?？梢哉f，一旦將城市土地國家所有權作為不可動搖之正解，當時江華、吳民瑞等人提出的疑問必然得不到一個合理的解釋。

4.城市土地國家所有權如何從根本上有效遏制地方政府對“土地財政”的依賴呢

“城市的土地屬于國家所有”→國家行使城市土地所有權→各地政府掌握當地城市土地所有權→各地政府經由拆遷獲得城市土地→各地政府規劃開發以賣地→各地政府是當地城市建設用地唯一供應者→各地政府深陷“土地財政”。地方政府“土地財政”鏈條就這樣形成。地方政府陷入“土地財政”依賴所造成的危害是多方面的。首先，它直接導致各地恣意征地、非法拆遷的案例頻繁出現。④近年來這方面的案例，參見孫憲忠等：《物權法的實施第二卷：城鎮拆遷與物權》，社會科學文獻出版社2023年版，第32 2-373頁。其次，在征地拆遷過程中，不斷發生侵害公民財產權、人身權等基本人權的狀況。與此同時，“土地財政”又是城市房價上漲的直接推手，妨礙到人民的住房權等社會權之享有。⑤參見周剛志：《地方“土地財政”之合憲性控制》，《北方法學》2024年第1期。再次，各地政府追求政績、貪大求洋，使得“土地城市化”快于“人口城市化”的趨勢愈發明顯，⑥世界銀行統計數據顯示，我國過去一段時期內城市面積擴張的速度達到年均7%，城市人口的年均增長率略高于3%。而一旦將我國常住人口與戶籍人口的統計差異考慮在內，則我國“土地城市化”快于“人口城市化”的特征就更加顯著。2010年，我國以常住人口統計的城市化率達到49.95%，但按戶籍統計的城市化率僅為33.77%，兩者相差16個百分點。參見劉守英：《直面中國土地問題》，中國發展出版社2014年版，第116頁。從而導致土地資源浪費。最后，由征地、賣地引起的惡性腐敗事件頻發，嚴重影響到各地政府的社會信任度。“土地財政”的直接間接后果遠不止這些，但以上幾個方面的后果已足以表明，遏制地方政府“土地財政”依賴事不宜遲、時不我待。

放棄了城市土地國家所有權說，城市土地所有權制度才能走向多元化，各地政府才不致于居于城市土地唯一供應者的地位，“土地財政”及其消極影響才能隨之得到有效遏制。

總之，關于城市土地國家所有權的現有學說在理論上有缺陷，在實踐中則帶來諸多不良后果，城市土地國家所有權研究范式理應拋棄。對“城市的土地屬于國家所有”應該作制度性保障解釋，其中的“國家所有”并非旨在創設和構造私法意義上國家所有權，其目的在于要求國家從立法、執法和司法等方面切實保障城市土地得到合理的規劃和利用，并有效保護個人在城市土地方面的合法權益。

三、城市土地國家所有條款的規范特性及其價值目標

對城市土地國家所有作憲法解釋時，還有兩點值得注意。其一，“1982年憲法是在對社會主義尚沒有完全認識清楚的情況下制定的”。①劉松山：《憲法監督與司法改革》，知識產權出版社2025年版，第10頁。可以說，當時的修憲者僅僅把城市土地視為一種生產資料，至于城市土地對于國民的財產權價值，他們尚缺乏足夠的認知。其二，社會主義現代化建設被提到了前所未有的高度。“八二憲法”序言第七段規定“今后國家的根本任務是集中力量進行社會主義現代化建設”，1993年我國憲法作出修改時，此句被改為“我國正處于社會主義初級階段。國家的根本任務是，根據建設有中國特色社會主義的理論，集中力量進行社會主義現代化建設”，而1999年修憲時，它又被修改為“我國將長期處于社會主義初級階段。國家的根本任務是，沿著建設有中國特色社會主義的道路，集中力量進行社會主義現代化建設”。從這兩次修訂內容上看，對社會主義現代化建設任務的重視不但未隨著社會經濟的發展而有所減弱，反呈不斷強化之勢。而值得一提的是，在強化社會主義現代化建設任務的同時，我國憲法對財產權的保障也在日益加強，其突出表現是2004年我國憲法修改時“公民的合法的私有財產不受侵犯”的表述正式載入憲法。在解釋我國憲法城市土地國家所有條款時，理應意識到現代化建設與財產權保障在憲法上的并存地位。

有鑒于此，對“城市的土地屬于國家所有”不宜作國家所有權理解，而應作制度性保障解釋。當然，作此解釋的根本原因在于該憲法條款的自身特性，以及由此特性所決定的該條款的價值目標。

（一）該條款屬于原則規范而非規則規范

包括憲法規范在內的法律規范，大致可以劃分為兩類，即原則規范和規則規范。它們兩者如何區分以及彼此之間的關系，是個聚訟紛紜的學術理論難題，不同的法學流派在這個問題上長期爭辯不休，形成法理學上一道外人殊難理解之風景?？傮w上看，在內容方面，規則比原則更具體、更確定；在適用條件方面，原則比規則更寬泛、更抽象，適用原則的前提往往是窮盡了規則；在效力方面，原則在更多時候高于規則，彼此相沖突時原則優先于規則。關于原則與規則，美國法學家龐德曾簡明扼要地指出，“一項規則是對一個確定的具體事實狀態賦予一種確定的具體后果的法令”，“一個原則是一種用來進行法令論證的權威性出發點”，在法律原則中，“沒有任何預先假定的確定的具體事實狀態，也沒有賦予確定的具體法律后果?？墒俏覀儏s不斷地依賴這些原則作為論證的出發點”。②［美］羅斯科·龐德：《通過法律的社會控制》，沈宗靈譯，商務印書館2020年版，第27-28頁。

基于這些認知，“城市的土地屬于國家所有”就應該被認定為原則規范，而非規則規范（當然，如上所述，該條款的政策性色彩鮮明，它首先是政策性規范，其次才是法律性規范）。最為明顯的是，該憲法規范不但未包含確定具體的事實狀態，而且不含有任何具有明確性內容的違犯后果。且不說國家是一種高度抽象的存在，事實上不可能對城市土地行使占有、使用、收益、處分等權能；不管是該條款入憲之時還是入憲之前或之后，城市土地的占有、使用、收益、處分都處于一種高度復雜的不固定狀態，同一塊城市土地，其占有、使用、收益、處分主體各不相同實乃司空見慣。除極為少量的城市荒蕪土地由國家作為主權者擁有外，絕大多數的城市土地都是由自然人或法人行使占有、使用、收益或處分權能。易言之，對于城市土地而言，國家處于一種抽象的存在，絕大多數城市土地的占有、使用、收益、處分等所有權權能，都不是由國家享有或行使的。

從所有權的維度上看，我國《憲法》第10條第1款并未包含某種關于城市土地所有權的具體的事實狀態。至于違反此條款的后果狀態，該條款更是絲毫未涉及。故“城市的土地屬于國家所有”只能被視為憲法原則規范，其憲法上的規范功能僅僅在于：作為有關城市土地權益具體如何分配的論證的出發點。將該條款理解為憲法原則規范，其之后的我國《憲法》第10條第1款之后的三款便能與之融貫地構成一個城市土地權益配置的規范體系。但如果將我國《憲法》第10條第1款視為憲法規則規范，并將城市土地所有權賦予國家，那該條第1款之的后三款就會與第1款構成規范內涵上的沖突。

（二）該條款的規范目的只能從體系解釋中獲得

在法理學上，我國《憲法》第10條第1款屬于一種命令性內容相當含糊的定義規范，①有關定義規范的理論，參見［德］魏德士：《法理學》，丁曉春、吳越譯，法律出版社2005年版，第55-63頁。它只不過是描述了一項涉及城市土地的權利或義務構成要件之要素而已，它本身不足以構成一個行為規范和裁判規范均具備的完全法條。作為一種說明性的不完全法條，它并不包含司法裁判規則，不能獨立產生法效果，而是“只有與其他法條相結合，才能開展共創設法效果的力量”。②［德］卡爾·拉倫茨：《法學方法論》，陳愛娥譯，商務印書館2003年版，第138頁。因此，要正確地詮釋城市土地國家所有條款的含義，就必須在我國憲法承載的根本目標和價值秩序的指引下，檢視我國憲法其他相關條款之規范旨趣，并將它們結合起來做體系解釋，才能正確地設定該條款的法效果。概言之，城市土地國家所有是一個原則性而非規則性法條，其法律秩序意義上的規范價值須在考察其他相關憲法規范條款之后，才能得到準確的詮釋和確定。

其一，拋開我國《憲法》其他規范條款孤立地對我國《憲法》第10條第1款進行文義解釋，結果只能是一葉障目。試想，如果國家所有權說能夠成立，那我國《憲法》第10條第5款“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地”就成為“自我承諾”。既然國家是城市土地的所有權主體，那么國家對城市土地是否做到“合理利用”，就無須在憲法上專門予以“承諾”。況且，所有權是一種絕對的支配權，在具體如何占有、使用、收益及處分問題上，立法者通常不必過多地干涉。

其二，如果我國《憲法》第10條第1款將城市土地所有權賦予國家，而接下來的該條第5款卻又規定國家必須合理地利用，那國家對城市土地就扮演著兩種完全不同的角色。且難以理解的是，該條第5款規定的義務是國家對國家的義務——作為所有權主體的國家向主權者國家承諾它會“合理地利用”所有權客體。合適的理解應當是：城市土地國家所有并不意味著國家作為一個權利主體對城市土地享有所有權，即第1款不能作為規則規范來理解，它只是原則規范，而第5款實乃第1款所旨在達到的法效果條款。

其三，假如把我國《憲法》第10條第1款視為規則規范，進而將城市土地的所有權賦予國家，那么該條第4款的部分內容同樣是無法解釋的。③“八二憲法”第4款規定：“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地?！?988年該款被修改為：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓?！币驗橐坏┏鞘械耐恋厮袡啾辉摋l第1款賦予了國家，那任何組織或個人“不得侵占”城市土地就是當然的法律后果之一。如此說來，該條第4款“任何組織或者個人不得侵占土地”之規定，豈不淪為純屬冗余之條款？由是觀之，我國《憲法》第10條第1款并非有關私法意義上的城市土地所有權歸屬條款，否則，包括第10條第4款在內的第10條的其他款項無法得到合理的解釋，第10條中各款項之間的沖突在所難免。由此可知，要正確完整地理解我國《憲法》第10條第1款，解釋者的目光必須在該條的五款規定之間流轉往返，對該條作體系化解釋，才能探究到其規范價值目標所在。

（三）該條款的價值目標

“七八憲法”制定后兩年就要全面修訂，為什么呢？鄧小平的回答是：“中央將向五屆人大三次會議提出修改憲法的建議。要使我們的憲法更加完備、周密、準確，能夠切實保證人民真正享有管理國家各級組織和各項企業事業的權力，享有充分的公民權利?！雹佟多囆∑轿倪x》（第二卷），人民出版社1983年版，第339頁。當時憲法修改委員會副秘書長王漢斌認為，鄧小平的上述提法“實際上為起草198 2年憲法確定了重要的指導思想”。②王漢斌：《王漢斌訪談錄——親歷新時期社會主義民主法制建設》，中國民主法制出版社202 2年版，第50頁。也就是說，使“八二憲法”成為一部保障公民權利的憲法，乃是當時修憲的重要動機和目的之一。在解釋“八二憲法”的任何條款時，都不應游離于此價值目標。

上述分析表明，城市土地國家所有條款的價值目標，不是承認并保護國家對城市土地的所有權，而是通過國家的立法、執法和司法行為來保障城市土地得到合理地開發與利用，保護自然人和法人在城市土地方面的合法權益，治理城市土地資源浪費或破壞現象，以促進城市土地與城市人口協調發展。簡言之，城市土地國家所有條款不是要賦予國家對城市土地的所有權，而是要授予國家對城市土地實施管理的公權力，以有效保護國民的城市土地權益。

誠然，對于有效保護國民的城市土地權益這種價值目標，持城市土地國家所有權說的人并不反對。關于國家所有權的一個流行的說法是：“國家系代表全體人民行使所有權，其本身沒有特殊的利益，國家所有權的享有和行使的利益，最終是為了滿足全體社會成員的物質和文化生活的需要。同時，國家在行使所有權的過程中，也應當充分反映全體人民的利益?！雹哿夯坌恰㈥惾A彬：《物權法》（第5版），法律出版社2020年版，第1 28頁。此等國家所有權觀念，當然可以適用于城市土地國家所有權。也就是說，對于保護國民的城市土地權益，城市土地國家所有權說的主張者是完全可以認可和接受的。問題只在于把城市土地國家所有條款解釋為確立了國家所有權還是國家規劃管理權，哪一種解釋更有利于達成此等價值目標？

經驗業已證明，城市土地國家所有權方案導致城市土地供應處于完全的國家控制與計劃之中，它適應的是傳統的計劃經濟體制。而1993年我國修改憲法，就宣告“國家實行社會主義市場經濟”。市場經濟體制要求城市土地供應告別國家壟斷的計劃體制，轉入市場化供應模式。與之相應的是，城市土地所有權理應多元化。從歷史經驗上看，市場經濟發達國家城市化過程走的都是城市土地所有權多元化道路，迄今尚無一個市場經濟發達國家是在國家獨占城市土地所有權、壟斷城市土地供應的情況下，開展城市化建設的。因而，與國家所有權的解釋相比，對城市土地國家所有作國家規劃管制權解釋更有利于促進城市化發展，從而更有利于保護國民城市土地方面的權益。

龐德曾說過：“我們必須永遠記住：在我們的法律中記錄著為理性所發展的經驗和被經驗所考驗過的理性這樣一種教導傳統。文明史中的一個重要現象就是這些教導傳統的生命力。”④同前注25○，羅斯科·龐德書，第30頁。我國《憲法》第10條第1款要彰顯這種“教導傳統”的生命力，要擔負起其所承載的保護國民城市土地權益之價值目標，就不應做已然缺乏經濟體制背景的國家所有權解釋。筆者認為，城市土地國家所有制度性保障說能夠使城市土地國家所有條款真正實現其價值目標。

四、城市土地國家所有制度性保障說的闡釋

在系統闡述城市土地國家所有制度性保障說之前，先有必要評介一下憲法學上的制度性保障理論（institutionelle Garantie）。起源于德國魏瑪憲法時期的制度性保障理論，其最主要創立者是著名學者卡爾·施米特（CarlSchmitt）。①關于施米特的制度性保障理論，參見［德］卡爾·施米特：《憲法學說》，劉鋒譯，上海人民出版社2005年版，第175頁、第177頁。作為一種憲法權利保障學說，該理論在當今德國、日本及我國憲法學上都具有一定的地位和影響，②關于制度性保障理論，參見李建良：《“制度性保障”理論探源》，載吳庚“大法官”榮退論文集編輯委員會：《公法學與政治理論》，元照出版有限公司2004年版（臺北），第219-266頁；陳春生：《“司法院”“大法官”解釋中關于制度性保障概念意涵之探討》，載李建良、簡資修主編：《憲法解釋之理論與實務》（第二輯），“中央研究院”中山人文社會科學研究所2000年版，第273-324頁；吳庚：《憲法的解釋與適用》，三民書局（臺北）2004年版，第120-124頁；［日］阿部照哉等編著：《憲法》（下冊），周宗憲譯，中國政法大學出版社2006年版，第80-84頁；林來梵：《從憲法規范到規范憲法——規范憲法學的一種前言》，法律出版社2001年版，第160-161頁、第194-196頁?？胺Q一種不可或缺的憲法解釋理論。

制度性保障理論的思想基礎，是基本權利根據其重要性而被劃分為絕對基本權利和相對基本權利兩種類型。所謂絕對基本權利，主要指那些先于國家或凌駕于國家之上的原初性自由權，它包括良心自由、人身自由、住宅不受侵犯、通信秘密和私有財產權等。然而，并非所有由憲法保障的基本權利都具有像人身自由、私有財產權那樣的優越地位。有些規定基本權利的憲法規范，僅為這種權利提供一種針對普通立法的保護機制，故這些基本權利具有相對性，屬于原則上受限制的權利。憲法對它們的保護旨在形成制度性保障，國家的立法或已有的制度除非侵犯此等基本權利的核心內容，否則就不構成違憲。正因為如此，一個流行的認知是，制度性保障僅限于對權利核心內容之保障。

然而，在權利保障日益細密周延的當今社會，制度性理論亦不應固守權利核心內涵之保障的原初宗旨和內涵，而理當與時俱進，不斷擴展并強化其權利保障之邊界。誠如我國臺灣地區憲法學家吳庚所言：“制度性保障是從個人基本權中產生的保障功能，舉凡從憲法實施時起已存在的各種保障基本權的制度，以及衡量社會生活現實及國家發展狀況，所應建立的保障制度都包含在內。”③同上注，吳庚書，第1 23頁。對制度性保障作廣義之理解及適用，實乃基本權利保障走向全面化、精細化的時代發展需要。

運用制度性保障理論，通過其提供的“權利-制度”分析框架來解釋我國憲法中的城市土地國家所有條款，不但切合該條款的上述規范特性，而且能更好地實現該條款的價值目標，同時還可以避免既有的國家所有權解釋范式所面臨的諸多缺陷，是一種值得嘗試的解釋方式。具體而言，筆者所主張的城市土地國家所有制度性保障說，可從如下四個層面予以詳解。

第一，城市土地國家所有制度性保障說要求立法者針對城市土地問題建立完備的法律制度體系。

城市土地國家所有制度性保障說所指向的重點對象是立法者。一方面，它要求立法者就基本權利建立多層級的法律制度體系，以使該種權利能依法得到保障；另一方面，它又要求所建立的法律制度必須不得侵犯其權利之核心內容（這是古典的制度性保障說所持之觀點，但在當代，保障的范圍不再局限于權利之核心內容），換言之，這些法律制度必須是合乎憲法的，而不是違背憲法規范或其精神旨意的。借用制度性保障理論集大成者施米特的話來說就是：制度性保障“提供了一種特殊的保護機制來防止立法權的濫用，提供了一種特殊的保障手段來確保權力的區分，維護法治國的法律概念。它們禁止立法者采取主權行為，也就是說，立法者不得打破現行法秩序”。④同前注①，卡爾·施米特書，第192頁。不難看出，作為一種判斷和解析憲法規范旨意之理論工具，制度性保障理論的要義在于維護現行的法秩序，防范立法者廢除或取消某些憲法規范所承載的基本權利內涵。

表面上看，我國《憲法》第10條第1款只規定了城市土地制度，與基本權利沒有任何關系，實則不然。土地乃財富之母，正所謂“地者，萬物之本原，諸生之根菀也”，⑤《管子·水地》。因此土地乃是人類最為重要的財產。如上所述，城市土地國家所有條款的價值目標，在于保護國民在城市土地方面的權益，它具體表現為自然人或法人對城市土地的占有、使用、收益和處分等權能。對該憲法條款作制度性保障解釋，那就要求立法者建立多層級的法律制度體系，以充分保障國民行使對城市土地的占有、使用、收益、處分等各項權能，進而使國民在城市土地方面的各種權益都得到切實之保護。

為此，作為立法者的全國人大先后制定了《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱：我國《土地管理法》）、《中華人民共和國城市規劃法》（以下簡稱：我國《城市規劃法》）、《中華人民共和國城市房地產管理法》（以下簡稱：我國《房地產管理法》）、《中華人民共和國物權法》（以下簡稱：我國《物權法》）和《中華人民共和國城鄉規劃法》（以下簡稱：我國《城鄉規劃法》）等涉及城市土地合理利用和權益保護之法律。為了適應我國城鄉社會發展變遷的需要，這些法律還經過多次修訂，有的甚至被新的立法取代。例如，制定于1986年的我國《土地管理法》先后于1988年、1998年和2004年被三次修訂，且我國《土地管理法》新一輪的修訂準備工作正在進行；又如，1994年頒布的我國《房地產管理法》亦先后在2007年和2009年被兩度修訂。而2007年我國《城鄉規劃法》頒布實施后，原來的我國《城市規劃法》就被廢除了，至2015年我國《城鄉規劃法》亦被修訂。盡管這些法律并非專門規范城市土地權益之立法，但它們中的諸多條款卻是有關城市土地合理利用及權益保護的重要的法律規定。全國人大制定和修訂此等法律，其目的之一便是為了我國《憲法》第10條第1款所預設的價值目標，能夠通過此等具體的法律規范制度得到實現。

與此同時，作為行政法規和規章制定主體的國務院及其職能部門、作為地方法規制定者的地方省市人大，均發布了相當數量的實施以上法律的細則性和程序性法規與規章，從而形成了多層級的法律制度體系，以使高度抽象的城市土地國家所有之憲法規定，在社會經濟實踐中變得容易被理解、具有可操作性。例如，2011年國務院發布了《國有土地上房屋征收與補償條例》（1991年和2001年發布的《城市房屋拆遷管理條例》被廢止），《〈中華人民共和國土地管理法〉實施條例》（1998年制定，2011年修訂，以下簡稱：《土地管理法實施條例》）；國土資源部發布了《確定土地所有權和使用權的若干規定》（1995年制定，2010年修訂）；住房和城鄉建設部發布了《城市國有土地使用權出讓轉讓規劃管理辦法》（1992年制定，2011年修訂）；1995年陜西省人大發布了《陜西省城市房地產市場管理條例》（分別于2002年、2004年、2010年修訂）；2000年浙江省人大制定了《浙江省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》等等。

以上不完全列舉的法律、法規和規章較為有力地證明，從全國人大到各省市人大，各級立法者均較好地行使其立法職能，為城市土地合理利用構建了較為完備的法律制度體系，城市土地國家所有的憲法規定不再只是一條抽象的條文，而是統率著一套易掌握、可實施的有關城市土地權益的保障制度，城市土地國家所有制度性保障說的要義之一正在于此。

第二，城市土地國家所有制度性保障說的基本手段是政府對城市土地的規劃管制。

在上述人大立法和國務院行政法規中，有諸多涉及城市土地的條款，是直接賦予國家對城市土地規劃管制權的。如我國《土地管理法》第4條規定“國家實行土地用途管制制度”，第17條規定“各級人民政府應當依據國民經濟和社會發展規劃、國土整治和資源環境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規劃。土地利用總體規劃的規劃期限由國務院規定”；我國《城鄉規劃法》第3條規定“城市和鎮應當依照本法制定城市規劃和鎮規劃。城市、鎮規劃區內的建設活動應當符合規劃要求”，第17條規定“城市總體規劃、鎮總體規劃的內容應當包括：城市、鎮的發展布局，功能分區，用地布局”；我國《房地產管理法》第7條規定“國務院建設行政主管部門、土地管理部門依照國務院規定的職權劃分，各司其職，密切配合，管理全國房地產工作”，第25條規定“房地產開發必須嚴格執行城市規劃”；《土地管理法實施條例》第13條規定“各級人民政府應當加強土地利用年度計劃管理，實行建設用地總量控制。土地利用年度計劃一經批準下達，必須嚴格執行”，第35條規定“在臨時使用的土地上修建永久性建筑物、構筑物的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期拆除；逾期不拆除的，由作出處罰決定的機關申請人民法院強制執行”。上述規定中，類似此等規劃管制城市土地的賦權條款為數不少。在制度性保障理論看來，此等規范條款乃是城市土地國家所有之憲法規范的法律化。沒有此等具體的賦權及其程序規定，城市土地國家所有的制度性保障內涵就不具有可操作性而變得無從實現。正是通過此等下位的法律法規，城市土地國家所有的制度性保障功能才有了施展的基本手段。

人類對土地規劃利用的認識由來已久。早在十七世紀，洛克就曾指出：“改進土地和正當地利用土地是施政的重要藝術。”①［英］洛克：《政府論》（下篇），葉啟芳、瞿菊農譯，商務印書館1964年版，第28頁。近代以來的城市化發展更是土地規劃法律化的最大推手。1909年英國議會制定了第一部包含城市土地規劃的法律，即《住宅、城鎮規劃及其他事務法》（Housing，Town Planning，etc.Act，1909），其規定“本法案綱領性目標和期望是能確保家庭健康、住房美好、城鎮宜人、城市具有品位、郊區有益健康”。②［英］巴里·卡森沃思、文森特·納?。骸队青l規劃》（第14版），陳閔齊等譯，東南大學出版社2022年版，第17頁。1926年，美洲大陸第一部城市區劃（z o n i n g）法律在美國紐約誕生。美國的城市區劃實際上就是我國通稱的城市規劃，其理念“隨著城市發展需要和案例具體情況的變化而不斷演進，從鄰里之間有害侵擾的調整，到超越鄰里關系的市政立法阻止不合理的土地使用，再發展為藉由管理權全面規劃城市土地，保護公共安全、健康、道德和福祉，自始至終都在圍繞居民土地的使用和享受做文章”。③崔蘭琴：《從被動阻止侵擾到主動增進福祉——美國法中土地區劃理念的變遷》，《環球法律評論》2025年第1期。也就是說，美國的城市區劃實乃城市土地區劃，即城市土地利用規劃，美國最高法院曾在其受理的訴訟中判決這種限制私人土地財產權的管制權（the police power）并不違反美國聯邦憲法，因為“城市人口密度的持續增長、工業種類的成倍擴張和社會文明的日益復雜，使得這一點變得必不可少，即國家——不管是直接還是通過經其批準的公共代理機構——要比以前更為廣泛地限制個人的行為。隨著國家的生長發育，管制權力必然要在合理的范圍內得到擴大，以適應這種環境變遷”。④Vi l l ageo f Euc l i dv.Amb l e r Rea l t yCo.，272U.S.365，392（1926）.時至今日，國家對城市土地的規劃管制已然是深入人心的一項政府職能。

我國第一部有關城市規劃的基本法規是1984年國務院發布的《城市規劃條例》。1989年全國人大常委會制定了我國《城市規劃法》，2007年我國《城鄉規劃法》出臺后，我國《城市規劃法》同時被廢止。與英美發達國家相比，我國相關立法的時間比較晚，這個遲來之事實表明，在我國，城市土地規劃管制權尚為一項經驗匱乏的新型權力。我國政府的城市土地規劃管制權運行存在諸多不足之處，如“規劃制定缺失以人為本的理念，支撐規劃管理的土地所有權制度過于意識形態化，規劃管理權限過于集中，規劃的技術性規范過于機械刻板等問題突出”，⑤黨國英、吳文媛：《土地規劃管理改革：權利調整與法治建構》，《法學研究》2024年第5期。另一個亟待解決的問題是，“政府的裁判員與運動員身份不分，將規劃權包括規劃變更權和土地變性收益權混在一起，土地收益與土地自身的必要基礎投入支出賬目不獨立，賣地收入在形式上完全進了政府的口袋。因此，政府自己在瓜田李下，缺乏執法的獨立性和公正性”。⑥華生：《新土改：土地制度改革焦點難點辨析》，東方出版社2025年版，第46頁。

從法學的維度審視我國的城市土地規劃管制權，其無論在立法還是執法方面都存在諸多缺陷，城市土地規劃管制權的民主化、法治化和科學化均有待改進和提升。例如，立法授權過于寬泛，我國《城鄉規劃法》第4條規定“制定和實施城鄉規劃，應當遵循城鄉統籌、合理布局、節約土地、集約發展和先規劃后建設的原則，改善生態環境，促進資源、能源節約和綜合利用，保護耕地等自然資源和歷史文化遺產，保持地方特色、民族特色和傳統風貌，防止污染和其他公害，并符合區域人口發展、國防建設、防災減災和公共衛生、公共安全的需要”，“這里的‘合理’、‘防止’、‘改善’、‘保持’和‘公共安全’等，簡直就是立法機關無奈地撕給行政機關一張‘空白支票’”。①章劍生：《現代行政法基本理論》，法律出版社2008年版，第238-239頁。具體的規劃管制內容與權限任由各地城市土地規劃部門自由裁量，將導致政府的規劃管制權難以受到人大立法的有效制約。又如，城市土地規劃公眾參與和信息公開，乃是城市土地規劃管制滿足“最低限度的公正”的兩個要件，但至今還有不少城市的土地規劃管制事前沒有信息公開、事中沒有公眾參與、事后無人承擔責任。②我國《城鄉規劃法》第26條規定“城鄉規劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉規劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見”，但有研究表明我國城市規劃許可聽證制度的現狀并不理想，不少城市甚至缺乏基本的規劃許可聽證制度。參見王郁、李燁潔、董黎黎：《城市規劃行政許可聽證制度的現狀與發展》，《城市發展研究》2010年第2期。再如，城市土地規劃管制權的權力配置不但存在不合理之處，而且權力配置本身較為模糊，缺乏足夠的清晰度，尤其是在政府與人大之間的權力調配和中央與地方的權力劃分方面有待廓清的地方甚多。③參見胡耘通：《生態維度下土地規劃管理及其法制考量》，經濟管理出版社2023年版，第137-146頁。另如，我國《城鄉規劃法》第17條規定“城市總體規劃、鎮總體規劃的規劃期限一般為二十年”，但“一任市長，一個規劃，一張藍圖”的現象普遍存在，城市土地規劃管制權被恣意濫用問題相當嚴重。④仇保興：《我國城鎮化中后期的若干挑戰與機遇——城市規劃變革的新動向》，《城市規劃》2020年第1期。城市土地規劃管制權乃城市土地國家所有制度性保障說的基本手段，其本身的法治化程度在我國明顯偏低之現狀，對城市土地國家所有制度性保障說的核心內容造成了較深的負面影響。

第三，城市土地國家所有制度性保障說的核心內容是保護國民的城市土地權益。

作為一種憲法解釋理論，城市土地國家所有制度性保障說的要義就是權利如何保障。對城市土地國家所有作城市土地國家所有制度性保障說解釋，其核心內容當然是保護國民的城市土地權益，即承認并維護國民對城市土地的占有、使用、收益和處分等權能。人們固然不可能說城市土地國家所有之憲法規定，是賦予國民的城市土地所有權，但國民對城市土地享有的占有、使用、收益和處分等權利，不應依據城市土地國家所有條款予以否認。城市土地國家所有制度性保障說不但不否認國民的此等權利，而且強調正視并保障國民的此等權利，乃是該憲法條款的價值目標所在。而以往的國家所有權研究范式下的種種解釋方法，對此均未予以足夠的關注，此乃城市土地國家所有制度性保障說與城市土地國家所有權說之間最大的不同。

在當今社會主義市場經濟背景下，該如何定位城市土地使用權呢？曾有學者研究認為，城市土地使用權應成為一種獨立的物權類型，主張：“在保有（國家對）土地所有權最高監督權（前提下），提供相當于所有權職能的使用權，強調現代地權觀念與所有權社會化，承認土地所有權與土地使用權分離之正當性，架構土地使用權占有、使用、收益、處分等權能的實現條件，形成一套完整的土地使用法律制度?！雹輨⑽溺骸墩撝袊鞘型恋厥褂脵嗟姆尚再|》，《法學家》2000年第2期。而事實正是朝著這個方向發展的。關于城市土地所有權，2007年制定的我國《物權法》僅僅在第47條中“照搬”我國《憲法》第10條，規定“城市的土地，屬于國家所有”，甚至連“所有權”的表述都未出現。然而，關于城市土地使用權，我國《物權法》卻用了其第十二章中的大量條款作了非常詳細的規定。對此，有學者評論說：“在中國實現城市土地一律歸屬于‘國家’之后，在土地物權的領域里，就產生了一項獨特的城市土地占有和使用制度，這就是土地使用權制度……來滿足自然人、法人占有和利用土地的需要。”⑥同前注④，孫憲忠等書，第23頁。此等評論可謂洞悉了城市土地使用權的本質。

可以說，使用權實質化而所有權虛化正在成為城市土地的一種法律實踐。筆者試以我國《物權法》第149條第1款為例予以說明。該款規定：“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期?！惫P者認為，這一規定的出臺正式宣告，普通國民在城市土地上最主要的權益即住宅土地使用權，已經不是《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第12條所規定的70年使用期限的土地使用權，而是以“自動續期”的方式長期延展使用期限。與此同時，城市住宅土地使用權可以交易和繼承，土地使用權證還可以抵押，所以，國民的城市土地使用權已經具備了較為完整的權能結構，與城市土地所有權相差無幾。易言之，國民的城市土地使用權盡管在名義上與所有權有所差別，但實質上已經接近于后者。城市土地使用權的此等發展趨勢，完全符合制度性保障理論對城市土地國家所有條款的期待。不寧唯是，面對城市土地使用權的此等發展趨勢，既有的種種憲法解釋方式均難以證明其存在的合理性與合法性，而城市土地國家所有制度性保障說解釋恰恰不會遭遇這種理論上的尷尬。

最近發生于溫州的城市土地使用權到期繳費續期爭議事件，正考驗著城市土地使用權的本質。對于我國《物權法》上“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期”之規定，溫州當地國土部門視而不見，指出：“到目前，國家尚未出臺關于出讓土地續期的實施細則，更沒有對出讓土地使用權續期出讓金收取標準作出規定。立法的滯后，使得基層國土部門在實際操作過程中陷入無法可依、無章可循的尷尬局面?！雹訇懡　⒑暧睢⑴硖煜瑁骸丁白蚕薹俊逼诖M快破“限”》，《光明日報》2026年4月18日，第5版。殊不知，所謂自動續期，符合常識的解釋當然是：不附帶任何條件地續期，不需要補交任何費用，亦無需再次辦理不動產登記手續，自動地繼續合法地使用房屋土地。既然如此，就無所謂“出臺關于出讓土地續期的實施細則”，更不致于產生“續期出讓金收取標準”問題——任何相關的規定其實都是違反我國《物權法》“自動續期”之規定的。在2007年我國《物權法》制定之前，一些地方政府曾出臺有關城市土地使用權到期續期政策，如2004年深圳市政府就發布《深圳市到期房地產續期若干規定》（深府［2004］73號），其第3條規定續期須一次性補交基準地價的35%。我國《物權法》實施后，這種與該法規定明顯相沖突的地方政府規章應立即失效。②我國《物權法》實施后，還應該對我國《土地管理法》第58條有關國有土地使用權收回的第3項規定作限縮解釋，即“土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批準的”之規定，不適用于住宅建設用地。我國《物權法》自動續期之規定具有多重價值：第一，它彰顯了對土地使用人的信賴保護；第二，如果不自動續期將面臨拆房還地，此乃對社會資源的極大浪費；第三，正所謂“有恒產者有恒心”，就合理利用并保護城市土地及其地上房屋而言，自動續期優于任何附條件續期。在城市土地使用權續期問題上，城市土地國家所有制度性保障說必然堅持對“自動續期”作符合常識的解釋，以保護城市土地使用權的發展趨向。

當然，與相對簡單的城市土地使用權續期問題相比，政府對城市土地的規劃管制對國民的城市土地權益影響更為復雜。不管是土地私有制還是公有制，城市土地的開發利用都要受政府的城市土地規劃控制。即便是與所有權相差無幾的城市土地使用權，也不能不服從于政府的規劃管制權，此乃基本的城市土地利用常識。所以本質上“政府的土地規劃管理權是對土地產權的一種分割，此項權力的配置意味著關于土地的私權與公權的邊界劃分”。③同前注⑤，黨國英、吳文媛文。既然如此，那么對于國民的城市土地權益保障來說，城市土地使用權在立法上的發展和完善固然重要，但如果政府的規劃管制權本身不受制約，那么不管城市土地使用權已然發展至何等程度（即便是已經和所有權沒有任何差別），依舊無法保障國民在城市土地方面的權益不受侵害。職是之故，如何有效推進政府規劃管制權的民主化、法治化和科學化，防止城市土地國家所有制度性保障說的基本手段反而淪為城市土地國家所有制度性保障說核心內容的最大隱患，實乃當下我國城市土地法治建設的重中之重。當然，對于城市土地國家所有制度性保障說而言，一旦其核心內容即國民的城市土地權益受到了侵害，事后的救濟手段也應當有，這種手段便是借助司法裁判來救濟有關權益。

第四，國民城市土地權益的司法救濟乃城市土地國家所有制度性保障說的應有之義。

城市土地國家所有制度性保障說，不但有立法和執法層面的內涵和要求，還有作為權利救濟手段的司法內容。對于國民在城市土地方面的權益損害，一旦缺少了作為社會正義最后一道防線的司法之救濟，那么城市土地國家所有制度性保障說就徒有制度保障之名而無保障之實了。關于城市土地權益救濟，最高人民法院的態度是較為積極的，例如鑒于城市土地使用權接近于所有權的物權性質，它專門發布了《關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋［2005］5號），為相關訴訟案件的審理提供了法律適用上的指導；又如它在一則答復中明確“土地行政主管部門通過拍賣出讓國有建設用地使用權，與競得人簽署成交確認書的行為，屬于具體行政行為。當事人不服提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理”。①《最高人民法院行政審判庭關于拍賣出讓國有建設用地使用權的土地行政主管部門與競得人簽署成交確認書行為的性質問題請示的答復》（2010年12月21日，［2010］行他字第191號）。然而，總體上看，當前我國各級法院所發揮的相關司法救濟功能尚未滿足國民的期待，對此，城市土地國家所有制度性保障說含有兩項重點內容。

其一，允許對直接限制國民城市土地權益的拘束性詳細規劃提起行政撤銷之訴，并嚴格依法裁判城市房屋拆遷糾紛案件。我國《行政訴訟法》第12條第4款明文規定“對行政機關作出的關于確認土地……等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的”可以提起行政訴訟，但事實上面對城市規劃中的“控制性詳細規劃”和“修建性詳細規劃”對城市土地權益所造成的損害，以司法訴訟的方式尋求救濟并最終獲得成功的案例甚少，可以說還處于摸索階段。②參見蘭燕卓：《城市規劃變更的可訴性研究》，《湖南社會科學》2023年第3期。而在日本、美國、德國，就城市土地規劃所造成的權益侵害，提起行政訴訟乃至憲法訴訟的案例不勝枚舉。城市土地詳細性管制規劃這種政府權力性行為侵害國民城市土地使用權等權益現象在我國往往很難通過提起行政訴訟獲得應有之救濟。與之相比，因城市房屋拆遷引發的行政訴訟案件更為普遍。城市房屋拆遷所針對的往往是房屋所對應的城市土地，為了公共利益進行房屋拆遷固然具有合法性，但如果未嚴格按照《國有土地上房屋征收與補償條例》所規定的程序和補償標準，那么它對公民的城市土地權益造成的損害就更嚴重。如果被拆遷戶即作為城市土地權益受害方的原告常常難以通過行政訴訟贏得權利救濟，則司法的最后保障功能將明顯不彰。

筆者認為，在有關城市土地權益的糾紛中，我國法院理應進一步嚴格執行我國《行政訴訟法》，積極審理因城市土地規劃和城市房屋拆遷引起的城市土地權益行政訴訟案件，尤其應強化被告人的舉證責任，要求行政機關負責人出庭應訴、加大對責任人員的處罰力度等，唯有如此才能真正有效防止政府規劃管制權以及土地征收權侵害國民的城市土地權益的現象。城市土地國家所有的憲法規定，也將由此起到為個人權利辯護之價值，從而具備拉德布魯赫所說的“法之名分”。③德國法學家拉德布魯赫曾指出：“一項法規，如果只想為公共利益服務，卻拒絕為個人利益作任何辯護，那它也就根本不可能要求獲得法之名分?！保鄣拢莨潘顾颉だ虏剪敽眨骸斗芍腔劬浼?，舒國瀅譯，中國法制出版社2001年版，第6頁。

其二，提升司法自身的法治化程度，乃國民城市土地權益獲得司法救濟之關鍵。隨著國民經濟的發展，我國的司法公信力越來越受到社會的廣泛關注。筆者認為，司法公信力受到社會的廣泛關注大抵有這樣幾個原因：（1）司法實現法治化的前提是克服司法行政化的弊端，但歷來司法改革的主導者對此缺乏充分的理論自覺；（2）整個法院的科層化體制是法院“案多人少”的關鍵原因，但這種法院內部的科層積弊尚未革除；④參見劉練軍：《法院科層化的多米諾效應》，《法律科學》2025年第3期。（3）法官的天職是判案，此乃司法之常識，⑤參見劉練軍：《法治的謎面》，中國民主法制出版社2024年版，第3-6頁。但法院內部一線法官無論在人數還是地位上都未獲得應有的提升。毫無疑問，法治化的司法有賴于如何化解這三方面的問題。

沒有司法自身的法治化，就難以期望通過司法訴訟來實現權利救濟?！巴缴撇蛔阋詾檎?，徒法不足以自行。”不管有關城市土地的法律制定得多么詳盡完美，如果沒有足夠良好的司法制度，城市土地國家所有條款的價值目標終究會因司法救濟不力而難以實現。

五、關鍵是城市土地使用權——代結語

關于我國《憲法》第10條中的城市土地國家所有條款，以往的解釋都糾結于城市土地所有權問題，并形成了城市土地國家所有權研究范式。而一旦跳出城市土地國家所有權范式的束縛，對此憲法規定作制度性保障解釋，那就不難發現，與城市土地使用權相比，城市土地所有權由誰享有并不重要，問題的關鍵在于如何有效控制政府對城市土地的規劃管制權和征收權，以切實保障國民的城市土地使用權。如果這兩項政府公權力得到了有效制約，那么國民在城市土地方面的權益就能夠獲得足夠的保障，城市土地國家所有條款所承載的價值目標就可以實現。

在現代社會，包括城市土地在內的所有權都很難具有絕對性，就是在由古典自由主義理論所構建的土地權利秩序中，所有權亦非絕對而是相對的，誠如法國憲法學家狄驥所言：“今天的所有權已不再是民法定義為‘以最絕對的方式支配事物的權利’（第544條）的個人主體權利，不再是絕對的權利、個人自律的特殊表現……而趨向于成為動產及不動產持有者的社會職能。所有權對所有財富持有者來說包含了利用所有權增加社會財富的義務和由此引出的社會的相互依存?！雹伲鄯ǎ萑R昂·狄驥：《憲法學教程》，王文利等譯，遼海出版社1999年版，第239頁。在馬克思主義學說看來，任何土地的私有權（所有權）都不是永久的，任何人都只是暫時性地占有和利用土地而已：“從一個較高級的經濟社會形態的角度來看，個別人對地體的私有權，和一個人對另一個人的私有權一樣，是完全荒謬的。甚至整個社會，一個民族，以至一切同時存在的社會加在一起，都不是土地的所有者。他們只是土地的占有者，土地的利用者，并且他們必須像好家長那樣，把土地改良后傳給后代?！雹凇恶R克思恩格斯選集》（第2卷），人民出版社1995年第2版，第574-575頁。此等認知，道出了一個重要的事實，那就是對土地的占有和利用即土地的使用權，才是土地權益的核心問題。首先，從時間上看任何人都只能是有限的土地所有者，自然規律決定了沒有人可以長生不死。其次，主張土地所有權不是目的，對土地的使用才是目的，一旦土地的使用權能得到保障，那么所有權將無關緊要。

至于主張國家對土地擁有所有權，就更不必了，因為在法律上與國民相對的國家并非擁有自身獨特利益的人格主體，所以，對包括城市土地在內的所有土地它只需要行使規劃管制權，而不必對其主張私法意義上的土地所有權。不寧唯是，一旦它主張對城市土地所有權，那么任何自然人或法人都不可能真正對土地享有具有獨立物權性質的使用權。對此，康德早就提出過警告。康德認為，統治者作為土地的最高所有者，不是物權意義上的所有者，“這種最高所有者的身份只不過是公民憲法的一種觀念”，最高所有者不應該擁有任何私人產業，“因為，如果他有私人產業的話，他占有多少就全憑他的高興了，這么一來，該國就會出現危險，因為所有的土地都被拿到政府的手中，所有臣民都將當作土地的奴隸來對待……對于土地的最高所有者，可以這樣說，他不占有任何東西作為他自己的，除了他自身而外”。③［德］康德：《法的形而上學原理——權利的科學》，沈叔平譯，商務印書館1992年版，第154頁。

由是觀之，國家自身特性決定了不應對城市土地國家所有作國家所有權解釋，該憲法條款中的“國家所有”只能是政治主權意義上的所有，而非法律規范意義上的所有權。在法治秩序上國家所有僅僅意味著國家對城市土地的規劃管制權和純粹基于公益的征收權，如何有效制約此兩項政府公權力，才是城市土地國家所有條款所面對的真正難題。此問題解決了，國民的城市土地權益就能免予侵害，該條款所蘊涵的制度性保障功能就會展現出來。

為此，政府公權力制約就是當下我國亟需做更多努力的問題。目前，立法、執法和司法三個層面還存在諸多問題，導致土地使用權存在著較大的不確定性。有研究者指出：“在政治與法律各自的活動領域及活動原則未經區分（分化）的安排下，不存在包含確定性原則和限定性合法性聲稱的法律系統，事實上是多種土地規則并存以‘備’選擇。這些規則包含有不同乃至對立的原則，各自有著合法性聲稱來源，在實踐中通過力量競爭被選擇使用，這個選擇過程使法律事件政治化：它不是根據確定的法律規則辨認正當利益，而是根據利益競爭對規則做出取舍，并且‘允許’利益政治進入法律過程，通常力量大者對選擇有影響力。因此，土地使用規則隨著利益、力量的變動而不確定?！雹購堨o：《土地使用規則的不確定：一個解釋框架》，《中國社會科學》2003年第1期。盡管該研究者主要是針對農村土地的使用得出上述結論的，但筆者認為，在使用規則不確定問題上，城市土地與農村土地只有量的差別而沒有質的不同。

最近還有學者分析認為，我國土地執法實踐呈現“搖擺現象”，即有時執法有效，有時執法失靈，它“始終沒有從根本上擺脫權力運作的隨意性與短期性，從而使執法在‘嚴懲-默許-配合’之間搖擺不定”。②何艷玲：《中國土地執法搖擺現象及其解釋》，《法學研究》2023年第6期。筆者認為，此等土地執法“搖擺現象”同樣存在于城市土地執法，尤其是既定的城市土地規劃和城市土地征收補償標準在實踐中往往得不到嚴格執行等問題。如何有效制約城市土地的規劃管制權和征收權，是我國城市土地問題的核心所在。

總之，對于我國《憲法》第10條中城市土地國家所有之規定，應該將國民的城市土地權益保障視為其核心內涵，對其作制度性保障解釋，強化對政府規劃管制權和征收權的制約與監督，并對由這兩種權力所造成的土地使用權侵害給予司法救濟。以往對該條款的研究將政治主權意義的國家所有解釋為法律意義上的國家所有權，而未意識到無論是國家還是城市土地所有權均具有自身的特殊性。將國家所有解釋為國家的一種制度性公權力，并將公權力所指向的目標定位為保障國民的城市土地使用權，可以使該條款的政策性宗旨和內涵轉化為法律性規范，從而發揮它的價值與功能。單純地將該條款解釋某種公權力或私權利規范，而無視其法治秩序的制度構造功能，都是較為片面的理解。

（責任編輯：陳歷幸）

DF2

A

1005-9512（2016）09-0065-18

劉練軍，杭州師范大學法學院教授。

*本文曾由筆者宣讀于2016年4月17日《法學研究》編輯部等單位在蘇州大學舉辦的“城市的土地屬于國家所有”專題學術研討會。此次研討會上，韓大元、王鍇、鄭磊等與會學者對本文提出了寶貴的修訂意見，特此致謝。