多元化糾紛解決機制建設的實踐與思考
——以寧波市為例

□王小華

（中共寧波市委政法委員會，浙江寧波　315000）

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多元化糾紛解決機制建設的實踐與思考
——以寧波市為例

□王小華

（中共寧波市委政法委員會，浙江寧波315000）

摘要：建立和完善多元化糾紛解決機制，是全面深化改革的重要內容，也是政法綜治工作的重要目標任務。寧波市經過多年的平安法治建設和社會治理創新綜合試點，在解決矛盾糾紛、促進社會和諧穩定方面積累了一定的工作基礎和經驗。在經濟社會發展新常態下，矛盾糾紛呈現新的特點及發展趨勢，完善多元化糾紛解決機制，要進一步轉變工作理念，強化工作平臺，完善工作機制，促進工作對接，加強組織建設。

關鍵詞：多元化糾紛解決機制；平安建設；社會治理；寧波市

建立和完善多元化糾紛解決機制，是全面深化改革的重要內容，也是政法綜治工作的重要目標任務。寧波市作為浙江省較早進入經濟轉型發展軌道，切身感受增長速度換擋期、結構調整陣痛期和矛盾糾紛凸顯期各種挑戰的地區，雖然經過多年的平安法治建設和社會治理創新綜合試點，在解決矛盾糾紛、促進社會和諧穩定方面積累了一定的工作基礎和經驗，但也存在一些問題、不足和困惑。因此，充分認識構建多元化糾紛解決機制的重要意義，認真分析經濟社會發展新常態下矛盾糾紛的特點及發展趨勢，全面總結化解矛盾糾紛的成功經驗和存在問題，有助于進一步理清多元化糾紛解決機制建設的工作思路，進一步推進平安建設，提升社會治理能力。

一、經濟社會發展新常態下加強多元化糾紛解決機制建設的重要意義

（一）構建多元化糾紛解決機制，是適應經濟社會發展新常態的客觀需求。當前，隨著全面深化改革和依法治國戰略的不斷推進，經濟轉型升級和社會利益格局調整，帶來經濟指標增速減緩、社會利益群體沖突加劇，社會矛盾糾紛處于一個相對活躍甚至集中暴發時期，涉及的各個方面與群眾切身利益密切相關。從總體看，寧波市社會矛盾糾紛總量上升，解決難度也在不斷增大，需要整合部門力量，創新社會治理方式，推動多元化矛盾糾紛解決機制的建立。

（二）構建多元化糾紛解決機制，是推進國家治理體系和治理能力現代化的有效途徑。孟建柱同志指出：“一個治理有效的社會，必然是責任共擔，風險共治的社會。”社會治理在很大程度上，就是政府利益整合功能的發揮，強調政府行政的有效性、時效性和全局性。矛盾糾紛的多發折射出各級黨委政府在社會治理體系和治理能力方面存在的問題和不足。建立和完善多元化糾紛解決機制，可以賦予當事人自主選擇權，實現當事人的意思自治，即矛盾產生后，解決的路徑、方式多種多樣，選擇什么方式解決問題由當事人自己決定。當事人有這種選擇權，就會尊重這種方式解決問題的結果。同時，多元化矛盾糾紛解決機制強調調動各種社會資源，兼顧多樣化社會關系，在化解矛盾過程中注重引入政府資源、社會組織、志愿者隊伍來化解矛盾，群眾既可以是矛盾化解的主體，也可以是矛盾化解的調停者、參與者、建議者，從而實現群眾、政府、社會組織等各方良性互動，推動社會治理體制向黨政主導、社會共治方向轉變。

（三）構建多元化糾紛解決機制，是深化平安建設、法治建設的必然舉措。全面貫徹深化平安中國建設工作會議和省、市平安建設會議精神，必須堅持以法治思維和法治方式推進平安建設，按照依法治理的要求，探索建立多元化糾紛解決機制，綜合利用法律、政策、經濟、行政等手段，運用教育、協商、疏導等方法，在全社會營造尊法信法守法用法的良好環境。建立多元化矛盾解決機制，可以加強對社情民意的分析和引導，通過多方面介入，將可能發生的重大矛盾糾紛苗頭導入正常的社會矛盾糾紛解決體系；可以節約司法成本，將矛盾糾紛化解在訴前、解決在訴外，緩解司法壓力，分流社會矛盾；可以整合部門力量，構筑資源配置合理、機制運轉高效的社會矛盾解決體系，暢通健全群眾訴求表達和解決機制，減少社會對抗，彌合分歧，進而促進社會穩定和諧。

二、經濟社會發展新常態下矛盾糾紛的特點及發展趨勢

當前，寧波市除了在全省大環境中共有的一些基層社會矛盾外，比較突出的矛盾糾紛主要有以下幾方面：一是涉及征地拆遷的矛盾糾紛；二是涉及環境保護的矛盾糾紛；三是涉及勞資關系的矛盾糾紛；四是涉及醫患關系的矛盾糾紛；五是涉及歷史遺留問題的矛盾糾紛；六是其他方面的矛盾糾紛。以上六個方面的矛盾糾紛不僅存量、增量較大，而且隨著經濟社會轉型發展，越來越呈現出新的發展特點和趨勢。

（一）矛盾糾紛的類型由傳統向多樣轉變。由于經濟轉型升級和各類重大項目建設不斷推進，各地矛盾糾紛種類由傳統型矛盾，如家庭婚姻、山林田地、承包借貸等民事糾紛，逐漸向征地拆遷、住房、就業、醫患、教育、環保、涉法涉訴等復雜糾紛轉變，此類矛盾糾紛誘因復雜，參與者的合理訴求與不合法方式交織在一起，多數人的合理訴求與少數人的無理取鬧交織在一起，矛盾糾紛的主體也由過去的僅限于公民與公民，發展為公民與企事業單位、公民與行政機關、企事業單位與行政機關等，已不再是單純的公民個人，還包括眾多的經濟個體和行政組織及部門。

（二）矛盾糾紛的特點由單一向復雜轉變。因各類經濟組織和社會組織實現自己利益渠道的多樣化，導致引發社會矛盾糾紛原因復雜化，由過去簡單的“一因一果”，代之為“一因多果”“多因一果”和“多因多果”，矛盾糾紛的演化由直線式變成曲折式，并且在矛盾糾紛的彼消此長的漸進過程中，還關聯諸多不確定因素。從矛盾糾紛的種類來看，由過去比較單一的民事糾紛發展為民事、經濟、行政并存的多種形式的糾紛，不僅包括傳統的婚姻、家庭、宅基、贍養、撫養、借貸等糾紛，而且還表現為土地征用、違章建筑、村務財務、勞動社保以及企業欠薪等新型社會矛盾糾紛。

（三）矛盾糾紛的規模由個體向群體轉變。矛盾糾紛的后果不再涉及一個或幾個人利益，而是牽扯眾多當事人利益。如由于一些房產商和小區物管不依規辦事以及因房地產市場調整引發的“房鬧”等糾紛，眾多業主成為當事人；在征地、城市房屋拆遷中，因利益沖突，企（事）業單位或政府與有共同利益的群眾成了當事人；在企業改制中，因職工下崗、企業內部集資引起的糾紛，眾多下崗職工和有關方面的人員成了當事人；在醫患、勞資糾紛中，相關利益方、相同經歷者成了當事人。這些矛盾糾紛往往與群眾生產、生活關系密切，具有相同利害關系的社會成員對共同利益問題極易產生共鳴，因而參與人員眾多，牽涉群眾少則幾十人，多則上百人。

（四）矛盾糾紛的方式由現實向網絡轉變。隨著網絡的快速普及，網絡傳媒成為一些人擴大事件影響和解決事件的工具，公眾參與矛盾糾紛的方式和信息傳播的格局發生根本性改變。征地拆遷、勞資矛盾、官員腐敗、司法不公等問題由于普遍受到公眾關注，特別容易激化矛盾，如果處置措施不當，極易引發社會較大負面影響，并使矛盾糾紛由局部問題演變為社會問題。

三、新形勢下化解矛盾糾紛的探索實踐

為有效應對矛盾糾紛多發現狀，近年來，寧波市各級黨委政府，特別是政法綜治部門在建立和完善社會矛盾聯合調處機制方面做了大量的探索實踐。早在2006年，市、縣兩級就開始嘗試將基層各種矛盾調解力量進行整合，由市級公、檢、法、司等部門建立聯席會議制度，聯合下發關于訴調、警調、檢調銜接機制的工作意見，推動部門聯合調處矛盾糾紛。自2010年底開始，寧波市根據中央綜治委、省委關于社會管理創新綜合試點工作的部署，以項目化管理、綜合性試點方式，集中推動社會矛盾聯合解決機制建設，先后將建立健全社會矛盾聯合解決機制列入市級重點試點項目和推廣項目，以及《寧波市加強和創新社會管理規劃綱要（2012年—2016年）》，明確提出建立社會矛盾聯合調處平臺、完善行業性專業性人民調解組織，構筑“大調解”工作體制機制等剛性目標，并明確責任部門和完成時限。

（一）搭建縣域三級矛盾糾紛聯調平臺。以縣（市）區為重點，探索建立縣（市）區、鄉鎮（街道）、村（社區）三級矛盾調處網絡，在象山縣、江東區、鎮海區、北侖區等地試點的基礎上，逐步向全市推廣。

縣（市）區層面，建立由黨政分管領導為召集人，由綜治或司法部門牽頭，維穩、信訪、法院和相關部門參加的矛盾糾紛聯合調處委員會或聯合調處會議制度，整合縣級司法行政法律服務中心資源，設立矛盾糾紛聯合調處辦公室（聯調中心），要求至少配備3名專職工作人員，并加強軟硬件建設。目前全市除北侖區外，其余縣（市）區都已建立縣級社會矛盾聯合調處中心，并逐步推進規范化建設，完善相關運行機制。江東區社會矛盾聯合調處中心，與區社情民意調查中心合署辦公，搭建司法行政法律服務、勞動爭議聯合調解、職工維權幫扶等三個窗口和矛盾糾紛調處平臺，明確權責，落實到人；鎮海區社會矛盾聯合調處中心設立7個固定工作室和相應窗口，并臨時設立聽證評判室和若干專門調處室，集中處理信訪案件、調處社會矛盾和處置群體性事件。

鄉鎮（街道）層面，參照縣級相關設置，建立矛盾糾紛聯合調處會議制度，在鄉鎮（街道）社會服務管理中心設立社會矛盾聯合調處辦公室，實現與縣級聯調中心工作對接，要求至少配備2名專職人員。海曙區在街道社情民意接待站設立社會矛盾聯合調處窗口，對各類矛盾糾紛進行統一受理、分流、交辦和督辦；江東區健全街道“大調解”工作組織體系，實現條、塊全覆蓋，同時推廣“六診”工作法，搭建立體化矛盾聯調體系；鎮海區依托鄉鎮（街道）社會服務管理中心，整合部門力量，聯合調處屬地矛盾糾紛，有效化解“村（社區）管不了、部門管不好”的棘手糾紛和社會矛盾。

村（社區、企業）層面，主要依靠原有治保調解、和諧法治促進力量，加大矛盾調處力度，同時推行專職調解員制度，要求至少配備1名專職人員，并視情建立矛盾調處平臺。江東區依托社區綜治警務室，建成社區鄰里糾紛調解中心，定期召開中心例會，整合社區資源，打造“十位一體”的矛盾聯調模式；海曙區建立社區社情民意接待服務室，建立“十加十社區和諧促進團隊”，為基層受理民意訴求、化解矛盾糾紛；鎮海區完善村（社區、企業）調解工作室，明確“一把手”負總責，調處村（社區、企業）層面的矛盾糾紛，指導、檢查、督促和諧促進員開展矛盾糾紛調處工作。

（二）推動多元主體參與矛盾糾紛化解。

一是人民調解組織。人民調解組織屬于群眾性自治組織，主體為鄉鎮（街道）、村（社區）、企（事業）單位，以及延伸至市、縣兩級區域和行業內設立的人民調解委員會，主要負責公民、法人、企（事）業單位之間各類涉及民事權利義務爭議的糾紛。人民調解屬于訴訟外調解的一種。寧波市嚴格按照《人民調解法》和相關法規推進人民調解工作。2008年，市政府頒布《寧波市醫療糾紛預防和處置暫行辦法》，成為省內第一部相關地方性法規；2014年，市人大常委會通過《寧波市人民調解條例》，有效解決《人民調解法》過于原則的問題。加強人民調解質量工程建設，除在專業、行業領域推行人民調解員準入制度外，積極指導調委會規范調解程序、調解協議書標準格式，并組織大檢查等。加大人民調解經費保障力度，依靠財政支持，落實基層調解組織和人民調解員補貼經費，并在行業性專業調委會調解、辦公以及律師和基層法律服務工作者參與調解、咨詢的“一村一顧問”工作的經費保障方面取得進展，2008年全市建立按照調解案件的性質、數量和質量進行獎勵的“以獎代補”激勵保障模式。通過以上措施，基本建立起一支素質較高、專業性較強、人員相對穩定的人民調解隊伍。目前，全市共有各類人民調解組織4593個，覆蓋鄉鎮（街道）、村（社區、企業）兩級，有專職和兼職人民調解員18895名，年平均化解矛盾糾紛12余萬件，調處成功率在98%以上。有5個人民調解委員會和19名人民調解員獲得國家級榮譽稱號，其中交通事故糾紛、醫療糾紛和勞動爭議人民調解工作模式被贊譽為“寧波解法”，在全國推廣。

二是司法調解組織。司法調解也稱訴訟調解，是民事訴訟法規定的一項訴訟制度，主體是各級人民法院、檢察院。當事雙方在法官、檢察官主持下，通過處分自己權益解決糾紛，以此優化司法訴訟和人民調解效能，實現優勢互補，節約司法資源，緩減法院、檢察院案多人少壓力。寧波市各縣（市）區均建立了涉訴糾紛調委會，基層法院（法庭）也將在立案場所普遍設置人民調解工作室。目前，全市設在法院的調解窗口共有12個，設在法庭的調解窗口共11個，均配有專、兼職調解員。全市涉訴糾紛調解成功率為90.6%。全市檢察系統著力推進以刑事和解和刑事案件民事賠償為主要內容的“檢調銜接”機制建設，將司法救助工作作為化解矛盾糾紛、促進社會和諧的重要舉措來抓，在公開審查、第三方參與矛盾化解等方面進行了探索實踐，并對經濟特別困難的刑事被害人或涉法涉訴信訪案件當事人開展救助，發放救助資金，取得了較好效果。

三是行政調解組織。其主體為各級行政機關。各級行政機關依據法律規定，對屬于行政機關職權管轄范圍內的行政糾紛，通過說服教育，使糾紛雙方互相諒解，在平等協商基礎上達成協議，從而解決矛盾糾紛。寧波市、縣兩級普遍建立行政調解工作領導小組及其辦公室（設在政府法制辦）和聯席會議制度；市政府于2013年出臺《關于加強行政調解工作的意見》和《寧波市行政調解工作暫行規定》，著力推動行政調解工作機制和協調配合機制建設。加強行政調解能力建設，發揮行業性專業調解組織作用，落實行政調解場所，如市場監管局組建投訴處理指揮中心，承擔處理消費者權益保護有關工作，構筑全市集中接聽受理、統一指揮、分工協作辦理的三級聯運網絡；海曙區建立勞動爭議調解中心，通過整合工會、勞動、法院、司法等部門資源，形成較為完善的勞動爭議預防、預警、處理機制；象山縣在環境保護、食品藥品、勞動爭議、交通事故等14個行業建立專業性調解組織，歸并至象山縣矛盾聯調中心統一管理；余姚市各鄉鎮（街道）依托綜治辦、司法所、社會服務管理中心等，落實行政調解場所，明確行政調解人員。據統計，2013—2014年，全市各級行政機關共辦理行政調解案件209601件，其中行政爭議11782件，民事糾紛197819件；調解成功182517件，成功率為87.1%；全年行政調解涉案金額103772.36萬元，涉案當事人267620人次。從案件分布區域看，寧波市鄞州、余姚、慈溪等經濟相對發達的縣（市）區，年均行政調解案件數達8000件以上；涉及政府部門的以市場監管和公安行政調解案件居多，年均1萬件以上。從案件涉及內容看，主要集中在消費權益、治安管理、勞動工資、征地拆遷等領域。

四是社會組織。主體為在市、縣兩級民政部門登記或備案的各類社會組織以及高校老師、律師、心理醫生等，如全市推廣的和諧促進會、“老娘舅”，縣（市）區獨有的海曙“和好屋”、江東“鄉音調解工作站”、慈溪“小墻熱線”等。各地通過政府購買服務，提供公益崗位、項目策劃、技能培訓、工作場所等，培育社會組織參與基層社會治理，使基層治理模式從政府單一的參與主體、應對手段與評價方式，向以政府為主導的多元共治模式轉變，實現了糾紛解決的參與多元化，暢通了群眾參與渠道，擺脫了原先政府單打獨斗的困境；應對多元化，補充大調解體系，多維度開展基層矛盾調處疏導；評價多元化，引入群眾和第三方組織參與評價，避免政府處于矛盾對立面，同時增強了糾紛調處公信力。江東區劃船社區“多元共治”做法在深化平安中國建設工作會議、全國綜治辦主任會議上作經驗介紹，得到中央綜治委領導高度肯定。

五是群眾自治。主體為所有在基層社會治理體系中的人民群眾，是整個社會和諧穩定的基本依靠力量。寧波市各地著力加強基層社會治理創新，建立健全“三位一體”新型城鄉社區治理機制，提高社區自治能力，積極發揮居民群眾在化解因公共利益而引起的矛盾糾紛中的作用。江東區華僑城社區積極探索群眾自治破解老小區電梯更新難問題，引導群眾自我管理、自我服務、自我解決。2014年，該社區廣大業主在沒有電梯更換經驗、沒有物業專項維修金的情況下，發揮自治作用破解難題，籌集資金156萬元，在短期內將6部電梯更換到位，實現了“政府省心、群眾滿意”的雙贏結果，探索出一條政府引導、政策扶持、業主協商自治的路子，為解決城市社區基層治理中出現的矛盾糾紛提供了樣本。北侖區大港工業社區創新治理的做法被《人民日報》頭版頭條報道。

（三）完善人民調解、行政調解、司法調解銜接機制。

一是推動訴調銜接。2006年，寧波市探索建立人民法院與司法行政部門聯席會議制度、訴前調解機制、委托調解機制等，把人民調解引進訴訟領域，推動訴調銜接機制初步形成。2009年，市中級法院、市司法局聯合下發《關于建立訴訟調解與人民調解對接機制的若干規定（試行）》，進一步規范深化訴調銜接機制。近年來，寧波市兩級法院在加強多元化糾紛解決機制方面，推出一系列舉措，如在構建機制平臺方面，與各行業協會加強訴前對接工作，與保監局建立保險糾紛訴訟與調解對接機制，與科技局下屬知識產權維權中心建立專利糾紛案件訴調對接機制，與司法局建立醫療糾紛訴訟與人民調解對接機制；在延伸對接功能方面，加強訴前調解、委托調解、協助調解，建立定期下訪和跟蹤回訪制度，并加強業務培訓指導與溝通；在聯合行政調解方面，協調勞動爭議、交通事故行政主管部門，積極處理相關矛盾糾紛；發揮婦聯調解婚姻家庭糾紛優勢，化解家庭糾紛；推進律師、法律工作者參與調解，出臺職業共同體倡議書和合作框架；推進司法確認工作等。通過以上措施，基本形成了以人民調解為主力、訴前化解為先導、司法確認為后盾、司法聯動為輔助的訴調銜接機制。

二是推動警調銜接。2006年，寧波市、縣兩級以公檢法司聯合發文的形式，啟動“警調銜接”工作，規定公安機關委托人民調解的案件類型、委托調解程序、工作配合等要求，并探索在基層派出所設立治安糾紛人民調解委員會或人民調解工作室，受理涉及治安案件糾紛的人民調解工作。2013年，市公安局、市司法局聯合下發《關于在全市全面推行“警調對接”機制建設的工作意見》，2015年，市公安局又出臺派出所工作指導意見，把推進“警調銜接”工作作為優化派出所勤務機制的重要措施。目前，寧波市“警調銜接”實行兩級銜接機制，即派出所與鄉鎮（街道）人民調解委員會銜接，采取派駐式；警務站（室）與村居（社區）人民調解委員會銜接，采取聯動式，重點抓好以派駐式為主的派出所與鄉鎮（街道）人民調解委員會銜接工作。

各地對先期處置、分流調處、后續處置等三道工作流程嚴格把關，健全公開調解、崗位責任、檔案管理、調解統計分析和報告等工作制度，強化組織、硬件、人員、經費、考核等保障，使兩級對接機制推進順利，運作正常。自推行“警調銜接”機制以來，全市90%以上的糾紛類警情被分流調處，調處成功率達95%以上，極大地緩解了接處警壓力，有效地解放了警力，受到基層派出所的普遍歡迎。在調解實踐中，各地首創了一批調解工作法，涌現了一批調解能手，使一大批久拖不決的疑難糾紛得到成功化解。江東區東柳派出所聘請調解能手潘明杰成立全市首家以個人名字命名的“老潘聯調工作室”，每年調解糾紛300起以上，成功率100%，其調解事跡曾被中央電視臺等多家媒體專題報道，個人被授予全市“金牌調解員”稱號。

三是推動檢調銜接。由于檢察院工作對象的特殊性，近年來，寧波市在推進以刑事和解和刑事案件民事賠償為主要內容的“檢調銜接”機制建設方面困難較多。2006年，市人民檢察院、市司法局、市公安局、市人民中級法院等聯合出臺《關于情節輕微的人身傷害和財產損害案件委托人民調解的若干意見》，鄞州區作為省試點單位，于2009年由檢察院、司法局聯合制定《關于人民調解委員會主持刑事和解的若干意見》，建立人民調解與刑事和解對接工作機制，推進輕微刑事案件委托人民調解工作。2011年，海曙區成立區刑事和解聯合工作辦公室，由司法、檢察相關人員組成，明確檢察院在審查起訴過程中對符合刑事和解條件的輕微刑事案件，由當事人提出申請后委托犯罪嫌疑人、被害人所在地或案發地人民調委會對案件涉及的民事賠償等問題進行調解，人民調委會調解達成調解協議的案件，經檢察院審查，可根據案件具體情況，依法對犯罪嫌疑人作出不起訴、建議法院從輕處理或作出變更強制措施的決定，至2014年，已接受委托案件12件，成功6件，相對不起訴4件，建議法院從輕處理2件，總體效果較好，但工作力度和進度還有提升空間。

四、多元化糾紛解決機制存在的問題

經過多方面的探索實踐，寧波市在推動社會矛盾糾紛聯合調處方面積累了一些工作經驗，在完善多元化糾紛解決機制的過程中，以下問題具有一定的普遍性，需要我們進行深入的分析與思考。

（一）多元化糾紛解決機制的結構發展不夠均衡。一是訴訟與非訴訟糾紛解決方式發展不均衡。在“訴訟慣性”思維下，習慣于將法治與訴訟簡單掛鉤，過多強調通過訴訟解決糾紛，將資源重點投放在正式的法律制定和司法機關建立健全上，而對非訴解紛組織制度建設和投入相對較少，導致大多基層調解組織由于辦公條件簡陋、經費缺乏，很難滿足新時期形式、主體、內容多樣性、復雜性的矛盾糾紛的調解要求，而工作人員素質參差不齊，不少人缺少執業所需要的專業知識和技能，客觀上制約了非訴解紛方式功能的發揮，導致當事人認同感和主動要求度不高。二是非訴訟糾紛解決方式之間結構失衡。因體制機制原因，近年來，寧波市行政機關參與處理民間糾紛的機制總體呈衰落之勢，當前行政參與調處的民事糾紛，主要集中在交通事故、治安案件、勞動糾紛、消費者權益保護等方面，調解力度和工作細致程度相比以往有所減弱。

（二）多元化糾紛解決機制的銜接互動不夠順暢。一是訴訟與非訴訟糾紛解決方式之間缺乏有效的銜接配合。法院與行政機關、人民調解組織等非訴訟糾紛解決主體缺乏正常聯系溝通渠道。同時，法院在糾紛解決過程中，借助訴外力量開展工作尚待強化。二是非訴訟糾紛解決方式之間缺乏應有的銜接與配合。各種非訴訟糾紛解決方式未形成有效且和諧的整體，相互之間銜接和互補性差，既存在虛置的情況，也存在過于單一的情況，導致盡管有各種非訴訟解決方式，但在實際糾紛解決中可選擇利用的非訴訟解決方式較少，一些糾紛的解決效果不盡如人意，致使許多本可通過非訴途徑解決的糾紛最終還是進入訴訟渠道。另外，由于各種非訴解決方式往往隸屬于不同的主管部門，各自為政，未能形成整體合力。

（三）多元化糾紛解決機制的力量整合不夠到位。多元化糾紛解決機制要求各相關職能部門相互協調、配合，形成社會合力，共同化解矛盾糾紛。要使社會各種力量形成合力必須有統一的組織領導機構，由其領導、組織各方相互協調配合，有效調配社會資源，解決相關部門間的銜接協調和經費保障問題。從多年的探索實踐看，寧波市、縣兩級盡管通過建立矛盾糾紛聯調委員會、聯席會議等形式，統籌整合部門和社會資源，但此項工程畢竟牽涉條、塊行政體制，特別是人、財、物等資源由部門主導的傳統屬性，使得各地盡管普遍設立了縣（市）區、鄉鎮（街道）兩級社會矛盾聯合調處中心，但在實際解決矛盾過程中，往往還是依靠綜治辦或司法局（所）等部門為主牽頭，其他相關部門相互配合。這其中，牽頭部門的強勢程度和整合能力，直接決定著矛盾糾紛解決的力度和效果。另外，事實上也無任何一個部門有權力對某項糾紛是適用人民調解還是法院訴訟或者其他解紛方式作出指揮與協調。

（四）多元化糾紛解決機制的自身發展不夠完善。一是相應糾紛解決機制尚未制度化。靈活性是訴訟外糾紛解決方式的優勢，但隨意性也是其發展瓶頸。寧波市各級社會矛盾聯合調處中心建設雖然取得較大成效，但其人民調解員的選任、調解程序等，尚未真正做到制度化、規范化，很多工作有一定的隨意性，這使得很多本身很有意義的做法和經驗難以形成常態化、流程化的工作機制，進而推廣到其他地區。二是缺乏專業化人才。社會矛盾聯調中心人員來自各個方面，其專業素質需要進一步培養，特別是相關法律知識、醫學知識、調解技巧、服務技能、團隊磨合等。如何使調解員向專業化方向發展，特別是建立一支專職調解員隊伍，是寧波市當前迫切需要解決的問題。三是存在一定程度的資金不足。各地投到矛盾糾紛調解的辦公經費和專項工作經費相對不足，導致有些地方在信息收集上不夠及時，進而制約調解工作。僅靠調解員自身的主觀能動性，從長期看，不利于調解工作開展，也不利于調解員隊伍穩定。

五、加強多元化糾紛解決機制建設的工作思路

新形勢下加強寧波市多元化糾紛解決機制建設，要以黨的十八大和十八屆三中、四中全會及習近平總書記系列重要講話精神為指導，按照中央關于“四個全面”戰略布局，認真貫徹落實中辦、國辦《關于加強社會治安防控體系建設的意見》和省兩辦《關于創新基層社會治理的若干意見》精神，堅持源頭治理、基層為先，以法治思維和法治方式推進多元化糾紛解決機制建設，最大限度地激發社會活力，最大限度地增加社會和諧因素、減少社會不和諧因素，為寧波市實現“兩個基本”目標、建設“四好示范區”創造和諧穩定的社會環境。

（一）要進一步轉變社會矛盾糾紛預防化解工作理念。一要實現由部門單打獨斗向多方合力轉變。構建各級黨委政府統一領導、政法綜治部門綜合協調、相關職能部門參與落實的矛盾排查調處工作組織領導體制，形成以專業調解為主導，社會調解為補充，社會各界廣泛參與，各調解主體、調解方式相互銜接、相互配合的一體化預防和化解社會矛盾糾紛工作體系。二要實現由部門受理向平臺終結轉變。加快推進縣（市）區、鄉鎮（街道）兩級社會矛盾聯合調處中心規范化建設，結合縣級社會公共服務平臺、鄉鎮（街道）社會服務管理中心、村（社區、企業）以綜治工作室（站）建設，整合部門資源，以一個平臺對外受理群眾訴求，實現“一條龍”受理、“一站式”服務、“一攬子”解決的矛盾糾紛工作機制，讓群眾少跑路。三要實現由被動調處向主動化解轉變。主動掌握各類矛盾糾紛底數，強化矛盾糾紛預警、分類、化解、追蹤、監督機制，自覺引導全社會參與矛盾糾紛預防化解，不斷提升矛盾糾紛排查率和調處率，力爭做到小事不出村（社區）、大事不出鄉鎮（街道）、難事不出縣（市）區，區域內矛盾糾紛數得到有效控制。

（二）要進一步強化社會矛盾糾紛預防化解工作平臺。一要強化縣（市）區“樞紐化平臺”建設。加強縣（市）區社會矛盾聯合聯調中心規范化建設，健全組織網絡、配強工作人員、完善基礎設施、嚴格工作流程，提高條、塊協作的緊密度、暢通性、指揮力，使聯調中心成為有效銜接人民調解、司法調解和行政調解，銜接專業調委會、鄉鎮（街道）調委會和基層調委會，銜接社會服務管理中心、司法行政服務中心和法律援助中心的樞紐。各級人民調解組織、各類行業性、專業性調解組織成為社會矛盾聯調中心對外工作的窗口和延伸。二要強化鄉鎮（街道）及以下“基礎化平臺”建設。以鄉鎮（街道）社會矛盾聯合聯調中心、社會服務管理中心，村（社區、企業）綜治工作室（站）為依托，完善縣（市）區、鄉鎮（街道）、村（社區）、網格四級矛盾糾紛防范化解體系，逐步形成以縣（市）區社會矛盾聯調中心為樞紐，以鄉鎮（街道）社會矛盾聯調中心為主導，村（社區）調委會為基礎，以網格員、調解員為觸角，向企（事）業單位和專業性、區域性、行業性輻射的“縱向到底、橫向到邊、遍布城鄉、扎根基層”的社會矛盾糾紛預防和化解網絡體系。三要強化區域“信息化平臺”建設。繼續推廣和應用浙江省平安建設信息系統和“平安e通”，提升各級各部門對各類矛盾糾紛采集收納、分流處置、數據匯總、分析預警的功能，及時動態地反映基層矛盾糾紛工作情況，并推動縣（市）區、鄉鎮（街道）、村（社區）、網格四級和相關成員單位的多層多方互聯互通。深化基層網格員在社會矛盾糾紛排查中的主體作用，并積極鼓勵和支持平安法治志愿者、和諧促進員、網軍，以及“兩代表一委員”、社會賢達等社會力量參與矛盾預防調處化解工作。

（三）要進一步完善社會矛盾糾紛預防化解工作機制。一要完善矛盾排查預警機制。嚴格落實矛盾糾紛排查調處工作協調會議紀要月報制度，健全重大矛盾糾紛排查化解、分析研判、領導包案、掛牌督辦機制，做到每月一分析、每月一通報、每季一掛牌，全面把握矛盾糾紛基本態勢和發展趨勢，促進矛盾糾紛化解工作制度化、規范化。探索落實社會矛盾糾紛星級預警機制，按照預警等級，確定辦理責任主體，對涉及重大復雜矛盾糾紛和可能引發群體性事件的矛盾糾紛，通過部門會商、專案化解或掛牌督辦等形式，落實責任部門、責任領導和調處時限。二要完善社會參與和群眾評判機制。借助人大、政協、人民團體、行業協會以及大眾傳媒等平臺，完善公共決策社會公示、公眾聽證、專家咨詢論證等制度，暢通網絡公眾參與渠道，引導群眾理性合法表達利益訴求。依托各類社會組織孵化基地，扶持矛盾糾紛化解、心理干預等社會組織建設，建立健全個人心理醫療服務體系。落實矛盾糾紛群眾滿意度回訪測評制度和矛盾糾紛處置后風險評估制度，并建檔做到有據可查。三要完善社會風險評估機制。把社會穩定風險評估納入平安、綜治、法治工作考評體系，完善考評標準和實施細則，優化評估方法和評估機制，推動科學民主依法決策，從源頭上預防和減少矛盾糾紛。凡是涉及人民群眾切身利益的重大政策制定、重大項目審批、重大工程立項、重大舉措出臺前，都要采取公示、聽證等方式廣泛聽取意見，把社會穩定風險評估作為前置程序、剛性門檻。同時探索建立多元主體協同評估模式，邀請專業機構、專家學者以及公共媒體等第三方機構進入評估過程，最大限度地預防和化解社會矛盾的發生。

（四）要進一步促進社會矛盾糾紛預防化解工作對接。一要強化行政調解。完善行政調解工作領導體系和工作機制，建立調解首選和矛盾糾紛移轉、委托調解等制度。行政機關在受理平等主體間涉及民事權利義務爭議的糾紛時，要做到行政管理和調解手段并重，在遵循當事人自愿原則的前提下，優先使用調解方式解決矛盾，也可將糾紛委托給設在社會矛盾聯調中心的行業性專業調解組織或其他人民調解組織進行調解。二要深化行業調解。加強工作指導，做強做大現有行業性專業調解組織，如醫療、交通事故賠償、勞資、環境保護、消費者權益、校園學生安全、婚姻家庭等矛盾糾紛相對集中、多發的行業領域的專業調解組織，引導中介組織、行業協會等社會力量參與調處工作，促進糾紛和解，降低群眾維權成本。拓展新型行業性專業調解組織，針對區域特點，推進在非公經濟組織、集貿市場、行業協會、景區、流動人口聚居區域等建立人民調解組織。工青婦等社會團體要加強對各自職責職能范圍內相關糾紛的調解。三要實現五調對接。暢通訴調對接。法院在審理民、商事案件時，堅持能調則調，當判則判，調判結合，案結事了，同時加強法院人民調解室規范化建設，完善人民調解與訴訟調解銜接運行機制。暢通檢調對接。檢察院依法履行法律監督職能，依托矛盾聯調中心工作平臺參與糾紛化解；依法將簡單刑事案件引導至調解途徑，對民事申訴等案件，堅持抗訴與息訴并重，引導和促使當事人達成和解。暢通警調對接。完善在公安派出所設立人民調解工作室的做法，利用人民調解組織網絡，建立律師參與警民聯調等工作模式，最大限度地將矛盾糾紛解決在萌芽狀態。暢通訪調對接。對可以通過人民調解途徑解決的信訪案件，且當事人愿意調處的，要通過聯調中心及時分流移交各級調委會調處，并邀請特聘調解員定期或不定期參與信訪接待。暢通仲調對接。整合人社、工會等部門合力，加強勞動爭議仲裁工作指導，樹立“調解優先”理念，形成維權、調解、仲裁共通共促的工作機制與工作合力。

（五）要進一步加強社會矛盾糾紛預防化解組織建設。以貫徹實施《寧波市人民調解條例》為有利契機，著力建立健全鄉鎮（街道）、村（社區、企事業單位）人民調解組織。規范推進區域性、行業性、專業性人民調解組織建設，加強婚姻家庭糾紛、學生傷害糾紛、商會糾紛人民調解，深化行業協會人民調解試點工作，重點圍繞物業管理、環境保護、金融消費等矛盾糾紛較為集中的行業和專業領域，培育發展人民調解組織，不斷擴大覆蓋面。加強人民調解員隊伍建設，指導各地探索強化婦女調解員隊伍、專業（兼職）人民調解員隊伍，并建立人民調解工作專家庫，發揮基層金牌人民調解員作用，完善使用機制。加強完善人民調解員崗位培訓、年度培訓、考試考核等業務培訓制度，按照《寧波市人民調解員業務培訓大綱》開展有針對性的人民調解理論實務培訓；會同法院等部門，舉辦全市骨干人民調解員培訓班，醫療糾紛等行業性、專業性人民調解員培訓班，提高調解員的工作能力。組建市、縣兩級人民調解師資庫，為人民調解業務培訓提供支持。

（責任編輯：潘晶安）

主持人：劉鵬

中圖分類號：C916

文獻標識碼：A

文章編號：1674-3040（2016）03-0018-07

收稿日期：2016-04-10

作者簡介：王小華，中共寧波市委政法委員會綜治協調處副處長。