縣級公安機關實施大警種制改革的實踐與思考
——以嘉興市公安局南湖區分局為例

□張順榮

（嘉興市公安局南湖區分局，浙江嘉興　314000）

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○公安改革研究

縣級公安機關實施大警種制改革的實踐與思考
——以嘉興市公安局南湖區分局為例

□張順榮

（嘉興市公安局南湖區分局，浙江嘉興314000）

摘要：公安機關大警種制改革，是一項系統性工程，必須統籌兼顧，遵循整體治理、機構優化、民主導向等理念。南湖分局實施大警種制改革過程中先明確了機構改革的總體目標、主要原則和基本框架，然后分步扎實推進，目前運行效果良好。要通過頂層設計與基層探索雙同步，共同抓好六個回歸，即讓警務回歸民意，讓警力回歸基層，讓打擊回歸專業，讓社區民警回歸社區，讓派出所回歸主業，讓社會治理回歸社會，使此項改革積極穩妥地加以推進。

關鍵詞：大警種制；公安改革；縣級公安機關；南湖分局

近年來，隨著經濟社會的不斷發展和治安形勢的不斷變化，公安機關現有的機構設置日益與形勢任務不相適應，從上至下都在思考、謀劃新一輪變革。從2013年起，浙江省嘉興市公安局南湖區分局（以下簡稱“南湖分局”）堅持民意主導、問題牽引、改革突破，圍繞做精機關、做專警種、做優機制、做實基礎、做強團隊，不等不靠，能改先改，既全面夯實了基層基礎，又逐步實現了警力無增長改善。在前三年確立并有效破解三輪十大難題、推動警務轉型升級的基礎上，南湖分局抓住全面深化公安改革的有利契機，針對縣級公安機關特別是城市公安分局的治安與工作實際，在實施大警種制方面作了初步探索實踐，通過體制機制創新，取得了一定突破，切實提高了公安工作的能力，提高了維護社會大局穩定的能力，提高了促進社會公平正義的能力，提高了保障人民安居樂業的能力。本文試對南湖分局大警種制改革工作進行梳理，根據習近平總書記關于全面深化改革的重要講話精神和《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關改革方案的要求，及時總結改革的經驗，以期進一步完善改革并使其不斷向縱深推進。

一、實施大警種制改革的理論基礎

（一）整體治理理念。隨著經濟社會的不斷發展與進步，政府所面對的公共事務范圍不斷擴大，內容也愈加豐富，相應的政府部門間分工越來越細，在部門專業化增強的同時，不同部門間協調不足的問題也隨之產生，并且隨著公共事務的日趨復雜和治理過程的碎片化程度加深而愈加嚴重。政府職能部門從加強部門間協調的目的出發對政府各部門進行再造和整合，以減小政府規模，增強不同層級間的綜合協調能力，整體性理念開始在實踐中衍生。公安大警種制改革的整體性主要體現在兩個方面：一方面以強調責任與公共利益為導向，將政府的功能進行整合，使公眾能有效地解決最關心的一些問題，而不是在部門和機構之間疲于奔命；另一方面要求政府各部門之間進一步清晰明確職能，為公眾提供一站式、一體化的，高效的、便捷的服務，避免出現推諉扯皮的現象。

（二）機構優化理念。現代組織理論認為，組織管理層次與組織規模成正比，即組織規模越大，包含的成員越多，則管理層次越多；其與管理幅度成反比，即管理幅度越大，每一級領導者管理人數越多，則管理層次越少。現代管理理論主張組織成員參與組織決策，通過分權、授權等形式加強自我管理、自我控制，因而擴大管理幅度，減少組織管理層級是一種主流趨勢。當前，各地公安機關內設機構管理層級過多、組織運行低效的問題相對明顯，影響了行政效能和警令流轉、落地的速率，因此，推行大警種制改革，精簡機構，明確各層級職能，捋順各部門關系，壓縮從中央到地方的行政管理層級，仍是改革的當務之急。

（三）民主導向理念。民主是大部制改革的重點之一，旨在整個社會中培養一種民主的氛圍，通過民主來彌補大部制改革中存在的不足和問題。同樣的，在公安大警種制改革中，也要充分發揮民主的作用。機構設置，要綜合考慮黨委政府、上級公安機關、基層民警三方的意見。機制創新，要本著讓老百姓受益，也要讓民警受益的原則，讓更多民警和群眾共享改革紅利，這樣才能使大警種制改革在外部更有影響力，在內部更有生命力，能夠持續地在基層落地見效，開花結果。

近年來，基層公安機關對機構改革、實施大警種制的呼聲比較強烈，但廣大民警對機構改革中可能涉及到切身利益的具體問題也比較關心，主要集中在三個方面：一是機構改革過程中，中層干部的職級、職數是否會減少；二是機構改革后，大警種能否機構升格；三是機關部門整合、警力精簡到基層后，對基層民警的相關政策傾斜力度能否進一步加大，特別是待遇保障能否進一步提升，成長空間能否進一步拓寬。

二、南湖分局實施大警種制改革的總體構想

從2015年9月，根據上級領導要求，南湖分局由主要領導掛帥，改革辦牽頭，圍繞實施大警種制改革，開展了密集調研和反復論證，初步明確了機構改革的總體目標、主要原則和基本框架。

（一）總體目標。一是通過實施大警種制，科學配置現有警力、信息、手段、裝備等各類資源，實現“大警種、小專業”。二是通過實施大警種制，進一步精簡機關警力，推動警力下沉，實現“小機關、大基層”。三是通過實施大警種制，優化警務體系，完善工作機制，打造效能型、服務型、精干型機關，實現“小機關、大作為”。

（二）主要原則。一是有利于工作、有利于實戰。堅持精簡、高效，對相同、相近或交叉、重疊的機構進行整合，減少層級，挖掘潛力，提高效能。二是確保職數不減、職級不降。機構改革，以不損害廣大民警的切身利益為前提，既確保職數不減、職級不降，又為推行警察職務序列分類管理和主辦偵查員制度等改革打下基礎。三是力求科學用警、動態布警。將大警種制改革與警務體系整合緊密結合起來，通過實施大警種制推動現代警務機制建設，提升警務工作的實效性和警力投放的精準度，真正做到人人有事做、事事有人做。

（三）基本框架。南湖分局原有內設機構32個，另有1個消防大隊、12個派出所，5個刑偵隊（4個片區刑偵隊、1個打黑除惡專業隊），經過大警種制機構改革，除消防大隊、派出所維持原有管理體制、職責不變外，將分局機關32個內設機構整合為1個監督部門（執法執紀監督中心）、3個綜合部門（政治處、警令處、警務保障處）、4個執法勤務部門（國內安全保衛局、刑事犯罪偵查局、治安管理局、交通管理局）、1個直屬部門（拘留所）。

三、南湖分局實施大警種制改革的具體探索

在改革推進中，南湖分局按照“先易后難、試點先行，成熟一個、實施一個”的原則，分“四步走”，積極穩妥加以推進。

第一步：按警種明晰職責。針對原有警種與警種間、警種與派出所間職能不清、權責不明、推諉扯皮等突出問題，把明晰警種職責作為大警種制改革的先手環節來抓。在大警種框架下，從有利于工作、有利于實戰出發，累計調整重要職能8項，不僅原先警種間交叉、重疊的職能全部明確由一個大警種負責，而且原先警種推給派出所的職能也重新回歸到了警種。如原先由多警種共同負責的治安突出問題整治職能明確由治安部門牽頭負責后，解決了多頭負責實際沒人負責、最后由派出所負責卻無力負責的問題。

第二步：按警種設置部門。在大警種職責明晰的基礎上，摒棄以往按職能、專業設置部門的做法，通過按“大治安、大刑偵、大監督、大政工”等大警種來設置部門，并同步將各類資源、手段、力量整合進來。同時，明確由一名局領導兼任大警種主要負責人，對大警種內部的警力、資源使用和工作考評等擁有充分自主權。

第三步：按職能設置專業。在大警種下設若干個專業崗位，最大限度確保一項具體職能就一個專業崗位負責，并嚴格控制每個專業崗位負責人配置數量，既進一步壓縮了指揮層級，又有效解決了隱性減員問題。

第四步：按專業配置警力。在大警種專業崗位明確的基礎上，確立機關警種“專科醫生”和基層所隊“全科醫生”的警力配置導向，從全局范圍內遴選專業能力水平相對高的警力分別配置到各專業崗位，不僅骨干、專業人才培養的方向更加明確，而且也為下一步實施主辦偵查員制度、人民警察分類管理制度等打下了基礎。

四、南湖分局實施大警種制改革的成效

習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第十次會議上講話指出，要“把改革方案的含金量充分展示出來，讓人民群眾有更多獲得感。”在實施大警種制改革過程中，南湖分局以習總書記的講話精神為推進各項改革的方向和根本遵循，堅持系統謀劃、整體推進，體制、機制同步調整，硬件、軟件同步發力，素質、能力同步提升，有效突破傳統路徑依賴，成功實現警務轉型升級。

一是解決了專業警種化問題。通過大警種制改革，不僅解決了原先因職能或專業警種化導致的部門林立、機構臃腫、分工過細、職能交叉等突出問題，而且以往分散在多個部門的警力、信息、手段等資源全部整合到大警種內，賦予大警種自主調配權，形成了縱向扁平化指揮、橫向合成作戰的格局，既解決了以往警種間的信息壁壘問題，又防止了動不動就抽調基層所隊警力參加集中抓捕等情況，真正實現了資源共享共用、互通互聯。

二是解決了警種機關化問題。大警種制改革后，不僅局領導既掛帥、又出征，而且專業崗位負責人既領兵、又參戰，有效減少了指揮層級，提高了工作效能。加上原先多個部門都要涉及的綜合性事務現在統一由大警種一個內設崗位負責，原先多個部門都要負責人參加的會議現在只要一人參加，把一些專業力量特別是原先從基層所隊選拔上來后卻陷入文山會海的中層干部真正解放出來，一門心思圍繞自己的專業定位來開展工作，有效解決了隱性減員問題。

三是解決了機關警種與基層所隊同質化問題。在大警種的框架下整合部門和職能，使得警種內部專業分工更加精細，每個專業崗位都有全局范圍內相對最專業、最權威的人來負責，不但沒有削弱原有的專業優勢，反而進一步滿足了警種專業發展需求，為下一步推行主辦偵查員制度和警察職務分類管理奠定了基礎。如通過建立刑事案件分級辦案機制，派出所、刑偵隊、刑事犯罪偵查局案審隊之間一環緊扣一環、一級監督一級，實施改革5個月來，在全局刑事打處增量28.4%的基礎上，涉法舉報投訴信訪總量同比下降26.7%，執法效能與執法公信力同步提升。

四是解決了派出所全能化問題。通過大警種制改革，機關進一步做精做專，基層進一步做強做大，特別是同步調整了對派出所的績效考評機制，引入社會治安評估，不再向派出所下達打處任務，由片區刑偵隊承擔起偵查、辦案、技術三個專業化重擔，不僅刑事打擊明顯提質增量，而且助推派出所跳出了全能化的枷鎖，把工作重心轉向區域治安整體掌控，派出所民警更能夠潛心做好以人口管理為重點的基層基礎工作，真正對轄區底數清、情況明、信息靈、管得牢。實施大警種制改革以來，打擊與防控實現了雙輪驅動、兩翼齊飛，全局刑事打處同比增量28.4%，11個派出所轄區110報警數和刑事警情數同比分別下降15.7%、20.3%，派出所人均接處警數較去年同期下降15.68%，可以說改革既惠民更惠警。

五、實施大警種制改革的幾點思考

實施大警種制改革，是一項系統性工程，必須統籌兼顧、積極穩妥地加以推進，特別是在實施過程中，要通過頂層設計與基層探索雙同步，共同抓好六個回歸。

（一）要讓警務回歸民意。受傳統“唯考核論”“唯數據論”的影響，民警普遍把注意力集中在如何應對考核上，導致思維固化、觀念僵化、內耗嚴重、外部誤解。大警種制改革必須跳出考核的框框，堅持民意、實戰和問題導向，把警力、精力投放到老百姓呼聲最強烈、治安形勢最緊迫、治安問題最突出的領域中去。在回歸民意之外，也要注意讓民警共享改革紅利，要通過各警種機制、流程再造，建立一套更加簡便、易操作的標準警務流程，最大限度提高警務效益。

（二）讓警力回歸基層。如何布警，縣級公安機關最有發言權。上級應賦予縣級公安機關配置警力的更大自主權，讓縣級公安機關可以根據區域內的治安特點、突出問題、民意訴求等，因地制宜、因時制宜地配置現有警力，進一步實現科學用警、動態布警。在派出所和各警種的警力配置、使用上，應再向所隊下放一定的自主權，讓派出所和警種能夠各自統籌塊與條上的警力配置，最大限度做到人崗相適、集約用警。

（三）讓打擊回歸專業。要加強片區刑偵隊規范化建設，優化分級分類辦案、現場統勘機制，建設縣級公安機關刑偵隊二級實驗室，提升刑事犯罪偵查的專業化和科學化水平；要大力推行主辦偵查員制度，建立案審民警星級化評定機制，將片區刑偵隊打造成兼具專業性和綜合性的執法隊，切實緩解派出所偵查辦案的壓力，助推派出所把重心轉向治安防范，在基礎管控、巡邏防控、服務群眾等方面同步走專業化發展道路。

（四）讓社區民警回歸社區。要厘清社區民警“責任清單”，解決社區民警“干什么、怎么干、干到什么程度、干得好不好”的問題。要大力實施社區民警專職化聘任，為每個警務室各配一個專職社區民警，不參加派出所值班、不參加非本轄區臨時性勤務、不承擔偵查辦案任務；要規范推行專職社區民警星級化評定，根據社區治安平穩度、掌控度，居民群眾安全感、滿意度，公平公開公正地評選出五星、四星、三星級專職社區民警，分別享受中層正副職和警探長待遇，激勵社區民警扎根社區。要加強社區民警先進典型選樹，在社區民警中間形成良好的爭先創優、干事創業氛圍。

（五）讓派出所回歸主業。實施大警種制改革后，要通過推進警種專業化發展和社會應急聯動體系、警調銜接機制建設，更進一步緩解派出所在打處工作和非警務警情處置上承擔的壓力，推動派出所去全能化，在基礎管控、治安防控、服務群眾上同步走專業化發展道路。要同步調整對派出所的評價考核導向，引入社會治安總體評估，把工作任務與民意測評、刑事警情直接掛鉤，引導派出所把主要的警力、精力放在社會治安整體控制上，持續地夯實基層基礎，推進立體化治安防控體系建設。

（六）讓社會治理回歸社會。要大力探索實施以公安為主導，廣泛拉動社會資源投入治安綜合治理的“公安+”模式，也要積極探索公安機關主動融入社區基層管理組織，借勢借力借資源的“+公安”模式，擴大南湖義警、警物合作、警商合作等社會治安組織動員機制成果。要進一步完善警校合作、警企合作等多種模式。探索實施智慧安防“視頻+”工程建設，進一步提升視頻、物聯網技術實戰應用效能。

（責任編輯：常洵）

中圖分類號：D631

文獻標識碼：A

文章編號：1674-3040（2016）03-0101-04

收稿日期：2016-03-05

作者簡介：張順榮，中共浙江省嘉興市公安局黨委委員、嘉興市南湖區委常委，嘉興市公安局南湖區分局局長。