以社會保護為重點的安置幫教工作改革探索

柳玉祥（江蘇省司法廳廳長）

以社會保護為重點的安置幫教工作改革探索

柳玉祥（江蘇省司法廳廳長）

安置幫教是黨和國家的一項重要政策，也是司法行政工作的一項重要職責。刑滿釋放人員作為一個特殊群體，是社會治理的重點和難點。長期以來以司法行政為主的安置幫教工作，幫助刑滿釋放人員融入社會、自力更生，為維護社會和諧穩定作出了巨大貢獻。但隨著改革的逐步深入，這項工作既面臨著深化社會主義市場經濟改革所帶來的外部環境壓力，也面臨著傳統方法手段不適應發展需要的挑戰。黨的十八屆三中全會提出，要創新社會治理體制，改進社會治理方式；四中全會明確要求，要推進多層次多領域依法治理，建立健全社會組織和力量參與幫教特殊人群的機制和制度化渠道；五中全會則進一步強調，要堅持以五大發展理念為指引推動改革發展不斷深入。安置幫教工作作為法治社會建設和社會治理創新的重要內容，處在歷史發展的關鍵期，改革已勢在必行。

一、強化社會保護——安置幫教工作改革的新思路

推進安置幫教工作改革必須勇于沖破思想觀念的障礙，擺脫固有的思維定勢，學習借鑒中外有益經驗和做法，因地制宜地推動思維創新、制度創新、方法創新。從世界范圍來看，當今各國都非常重視出獄人員的安置保護。關于刑滿釋放人員的回歸指導和出獄保護，主要有兩種模式：

出獄人保護制度。以歐美國家為代表，歐美出獄人保護制度在原生階段主要“以民間和私人團體為主”①周濤、王淑華：《發達國家（地區）更生保護制度的思考與借鑒》，《沈陽工程學院學報（社會科學版）》，2014年7月。，最初致力于扶助出獄人的生活及就業，后逐步發展成為政府立法指導、提供經費，各種社會力量共同參與的官民合作的制度模式。出獄人保護制度并非一種處分，受保護者并不受任何強制和承擔義務，而是一種以預防犯罪為目的的社會福利措施②王洪祥：《淺評西方國家的“更生保護制度”》，《中南政法學院》，1997年第4期。。此類制度注重為出獄人提供物質支援、精神支持和其他幫助，強調多樣性、福利性、自愿性、通用性。

更生保護制度。以日本和我國臺灣地區為代表，日本政府的法務省專門設立了出獄人更生保護局，統管全國的更生保護工作，注重發揮民間團體和個人在對出獄人更生保護中的作用，打造了包括政府、民間團體和公民個人都參加的“出獄人保護一體化”保護體制③［日］大谷實著：《刑事政策學》，黎宏譯，法律出版社2000年版，第261～264頁。。臺灣更生保護制度與日本頗多相似之處，特別是都采取了“官督民辦”的政府督導型④翟中東：《犯罪控制——動態平衡論的見解》，中國政法大學出版社2004年版，第226頁。在這種模式下，司法行政部門發起設立出獄人保護協會，性質界定為群眾性組織，廣納社會熱心幫教人士參加保護工作，協會的工作任務就是幫助教育已被納入保護范圍的出獄人。司法行政機關檢查、監督出獄人保護協會工作。組織模式。更生保護制度的特點是介入早，其實質上是社區矯正與刑后更生保護的一體化。

安置幫教制度。我國的安置幫教制度是在黨委、政府的統一領導下，依靠各有關部門和社會力量對刑滿釋放人員進行的一種非強制性的引導、扶助、教育、管理活動⑤引自1994年中央社會治安綜合治理委員會、公安部、司法部、勞動部、民政部、國家工商行政管理局6部委聯合出臺的《關于進一步加強對刑滿釋放、解除勞教人員安置和幫教工作的意見》。。各級黨委政府在安置幫教工作中發揮著決策者和指揮者的職能，安置幫教相關部門（包括司法行政、公安、勞動、社會保障、民政、工商行政管理、共青團和婦聯等有關部門和群眾組織），肩負著重要任務和政治責任。政府主導是我國安置幫教制度的主要特點。

在比較借鑒中外相關經驗的基礎上，江蘇對改革完善安置幫教工作制度進行了分析、論證，提出了以社會保護為重點，以“四項目標”為內容，緊扣準備、啟動、銜接、照管、解除“五大環節”，積極推廣前置化、協議制、社會化改革措施，努力提升刑滿釋放人員適應和融入社會的能力，構建具有江蘇特色的安置幫教工作制度的改革思路。與傳統的安置幫教工作相比，改革更強調社會保護效果，突出柔性管理，有效彌補了政策不足的缺陷。具體而言，改革體現了四個方面的特點：一是更加注重社會化協同。把對刑滿釋放人員的教育幫扶納入社會治理體系，激發社會組織、各界人士的參與熱情，引導、整合社會資源和社會力量參與安置幫教工作，為刑滿釋放人員營造寬松友善的社會環境。二是更加注重流程化管理。構建從釋前、銜接到安置、幫教等各個環節無縫銜接、全流程服務管理機制，發揮職能部門作用，推動建立目標一致、協同配合、優勢互補的工作體系。三是更加注重法治化推動。改變傳統的行政主導、強化管控的工作模式，建立符合法律規范、尊重安置幫教對象自主意愿的柔性管控機制。比如通過簽訂協議的方式，細化和規范刑滿釋放人員社會保護的權利義務安排和管理措施。四是更加注重人性化關懷。堅持以人為本，服務為先，加強人文關懷、心理疏導，實現工作方式由防范、控制型管理向人性化、服務型管理轉變，最大限度地激發刑滿釋放人員回歸社會的積極性、主動性。這四個特點體現了刑滿釋放人員社會保護的內在要求，深刻認識和把握這四個特點，有利于推進安置幫教工作改革深入開展。

二、監地協同推進——江蘇安置幫教工作改革探索

2015年8月以來，江蘇省司法廳在蘇州、南通、鹽城三個地區和江寧、金陵兩所監獄部署實施了以銜接前置、分類安置、社會支持為內容的安置幫教工作改革試點。監地之間加強協同，主動探索研究，推進安置幫教機制、流程、平臺和方法創新。

一是規范出監教育管理。金陵、江寧兩所監獄分別建立出監監區，配備專兼職民警25人，累計分流接收試點地區籍罪犯177名，占正常釋放人員總數的14.13%，建立“半天教育、半天勞動”出監罪犯管理模式，開展各類專題教育300余場次，有針對性地開設技能培訓項目16個，初步探索形成出監監區建設標準和出監教育管理機制。

二是探索銜接前置模式。設立地方安置幫教工作站，監地之間開展合作共建，南通市構建了“一站五扶”工作機制，“一站”即在試點監獄設立安置幫教“回歸加油站”，“五扶”即給予刑滿釋放人員“扶心、扶困、扶技、扶業、扶學”等方面的幫扶。鹽城市健全了幫教銜接工作機制，對“必接必送”對象實行分級分類銜接，提升了銜接前置效能。

三是推行安幫協議制度。加強法治引領，開展罪犯幫扶需求調查，與刑滿釋放人員簽訂安置幫教協議。蘇州市探索引入社會組織全程化參與安幫工作，在全省首創社會組織與刑滿釋放人員簽訂安置幫教協議，協議簽訂率和履行良好率均達100%，并推行了安幫協議履行百分制考核和多元化的正激勵手段，有效增強了刑滿釋放人員接受安置幫教的主動性和參與度。

四是加強教育幫扶工作。省廳聯合15個省級部門制定出臺《關于加強刑滿釋放人員救助管理工作的實施意見》，新建2個省級過渡性安置基地，有18個縣（市、區）成立了安置幫教工作協會，發展了14個社會組織參與安置幫教工作，建立并推行幫扶對象分類制度，初步形成差異性幫扶、社會化協同的安置幫教新模式。

試點過程中，蘇州、鹽城、南通三市累計接收刑滿釋放人員177名，10名重點幫教對象全部實現“必接必送”，其他167人由親屬等接回，為95人辦理了醫保、低保等社會救助事項，有137名刑滿釋放人員成功就業或自主創業，無一重新犯罪。

三、問題驅動發展——深化安置幫教工作改革的再思考

改革是由問題倒逼而產生，又在不斷解決問題中而深化。深化安置幫教工作改革，就是要有強烈的問題意識，抓住重大問題、關鍵問題研究思考，加強頂層設計，認真謀劃改革舉措。江蘇在推進安置幫教工作改革過程中，尤其注重問題導向，強化各項改革舉措的針對性、關聯性和系統性，以破解難題驅動改革攻堅，重點在三個方面的問題上取得明顯突破。

（一）關于職責定位、制度建設問題

推進安置幫教改革，首先要解決職責定位和制度缺失的問題。要樹立法治思維、底線思維和系統思維，積極推動政策完善和制度創新，努力提高安置幫教工作規范化水平。一是理順組織運行機制。堅持以黨政主導與社會參與有機結合為要求，建立健全司法行政機關為主的安置幫教工作機制。各級司法行政機關要建立專門的安置幫教工作部門，配備專職人員⑥為更好地履行江蘇省綜治委賦予的全省特殊人群服務管理和刑滿釋放人員安置幫教工作兩項職能，從實體型實戰化運作出發，江蘇省司法廳于2014年將兩項職能辦事機構合署辦公，設立了特殊人群服務管理辦公室，并實行獨立運轉。。省、市、縣三級安置幫教工作辦公室充分發揮指導員、協調員、監督員角色作用，牽頭抓好工作責任分解和任務分工，做到“兩個為主”：在推動相關政策制定上發揮主導作用，積極承擔特殊人群管理領導小組辦公室的職責，爭取黨委政府、綜治部門支持，開展聯合調查研究，強化頂層制度設計，推動刑滿釋放人員社會救助、就業扶持、社會保險等政策制度的出臺，增強政策的支持力度。在統籌力量上強化主動協調，推動增加安置幫教工作在平安建設、綜治工作等考核中的權重，將成員單位履職情況納入單位部門績效評價內容，定期通報履責情況，切實將軟任務變成硬指標，提升安置幫教工作合力。二是健全制度規范體系。我國安置幫教制度經歷了由強制到非強制的發展過程，性質逐漸軟化，但在功能上仍承擔一定的監控管理等硬性任務。西方國家和我國臺灣都實行軟硬兩種相結合的制度，對刑滿釋放人員實施保安處分的硬性制度和非強制的社會保護軟性制度。在我國現階段沒有完整保安處分制度的情況下，只能通過增強安置幫教制度的政策硬度來解決這一問題。比如通過簽訂協議，將安置幫教納入治安管理，并加強與治安管理、社會保障、社會服務等方面的政策銜接和制度對接，延伸拓展協議制的內涵、載體與形式，將其貫穿于安置幫教各個階段和環節，充分發揮協議對刑滿釋放人員的激勵約束功能和效用。目前，中央、省委對安置幫教工作已有專項工作意見，要進一步加強制度建設，推動地方立法，建立健全危險評估、跟蹤幫扶、動態管控等方面的配套制度，研究制定標準化工作手冊和操作指引，構建科學、完備、實用、可行的安置幫教制度體系。三是完善服務管理政策。安置幫教工作從法治角度來看，是避免刑滿釋放人員重新犯罪的一種預防措施，從社會視角來看，是幫助和促進刑滿釋放人員再社會化，從“監獄人”過渡轉變為合格的“社會人”⑦《社區矯正促“監獄人”盡快向“社會人”轉變》，《晶報》，2006年11月1日，轉引自深圳新聞網。。為此，在研究制定刑滿釋放人員服務管理政策時，要以推動構建社會司法體系建設、社會關系損害修復為方向，考慮再犯預防和社會保護的雙重目標定位，其中再犯預防是前提，社會保護是方向。在再犯預防方面，要將安置幫教納入平安建設領域中，抓住刑滿釋放人員重新違法犯罪率這個關鍵評價指標，更加突出對重點人員的風險干預和預防。在社會保護方面，要堅持以人為本，推動建立社會保障、生活幫扶等方面的社會保護制度，為其提供人性化服務和幫助，促進其順利回歸融入社會。

（二）關于方式方法手段創新問題

安置幫教工作對象特殊、事務繁雜，要按照突出重點、分類指導，規范程序、強化措施的要求，科學、全面、系統地推進改革，加強方法創新，積極探索安置幫教工作新模式。

第一，在程序上構建無縫化銜接新流程。圍繞準備、啟動、銜接、照管、解除等五大環節，明確和完善各環節的基本程序、基本內容、基本方法和基本要求。在準備環節，監獄和地方安置幫教部門共同抓好三項工作：一是綜合調查，開展預釋放人員的基礎信息對接、回歸需求調查和出監綜合評估，為研究制定針對性安置幫教措施提供指引和依據；二是政策宣講，向預釋放人員宣傳介紹安置幫教政策和規定，鼓勵引導其刑釋后積極主動申請和接受安置幫教；三是技能培訓，聯合社會力量為預釋放人員開展職業技能培訓和就業推介、創業指導，增強回歸謀生能力。在啟動環節，對自愿申請或經教育引導同意的服刑人員，結合共性和個性需求，組織簽訂安置幫教協議，逐一制定銜接安置方案，其中對“三無”、“三假”、老弱病殘等重點人員，要提前與民政、人社、衛生、公安等部門溝通協調，為符合條件的罪犯辦理涉及過渡安置、臨時救助、社會保障、疾病收治等方面對接工作，有效防范和化解“釋放難”問題。在銜接環節，對“必接必送”人員特別是重點幫教對象實行“一人一案”，確保重點幫教對象接送率100%。對一般幫教對象，動員親屬、家庭、社區多方力量，做好接送工作，確保接送率不低于70%。在照管環節，依托政府、社會、家庭三位一體的工作體系，以幫助和促進刑滿釋放人員自我發展、回歸社會為落腳點，采取就業扶持市場化、基本保障社會化、救助幫扶多元化的基本方式，為刑滿釋放人員提供臨時性、階段性、延續性的社會保護和服務。其中“臨時性”包括刑釋回歸接送、過渡生活安置、給予臨時補助、社會保障銜接等，“階段性”包括申辦社保指引、職業技能培訓、社會就業推介等，“延續性”包括創業扶持、心理健康服務、特困幫扶等。在解除環節，根據政策規定，監所刑滿釋放人員安置幫教滿5年的，以及解除社區矯正滿3年的，按期解除幫教。幫教解除由司法行政、公安等部門和村居、社區等基層組織參與進行合議。對自主生活能力差、確有必要延期幫教的刑滿釋放人員，應適當延長幫扶期限，建立長期跟蹤機制。對回歸適應能力較好、重新犯罪風險較低的刑滿釋放人員，結合協議履行情況，有條件地提前解除幫教。

第二，在措施上建立科學化幫教新機制。緊緊圍繞“三大重點”改革內容，完善機制、細化舉措、規范管理，全面提升安置幫教工作整體質效。一是推動銜接前置化。銜接前置是推進刑罰執行一體化建設、強化監獄刑罰執行與地方安置幫教工作無縫對接的一項制度創新。堅持以地方為主、監獄協同，著重圍繞出監評估、信息對接、回歸指導、人員接送等方面，細化銜接前置相關措施。在出監評估方面，要突出監獄機關作為出監評估工作主體單位的作用，立足提高教育改造質量，對每一名服刑人員在監管改造各個環節的教育改造效果進行評估、建立檔案。刑釋前一個月對預釋放人員的服刑表現以及回歸社會危險性進行綜合評估⑧陳尚明主編：《安置幫教工作理論與實務》，河海大學出版社2002年6月版，第137頁。。同時，安置幫教部門要提前介入，參與監獄機關對預釋放人員的出監評估，詳細了解評估過程和結果，根據監獄出具的綜合評估意見和幫教建議，制定針對不同對象的服務管理方案和措施。在信息對接方面，縣一級司法局及基層司法所與監獄要通過安置幫教信息平臺，從線上、線下兩個層面，做好預釋放人員特別是重點人員信息的錄入核查、對接互換和分析研判。在回歸指導服務方面，縣一級司法局采取單獨組織或多地聯合的途徑，為本地戶籍預釋放人員提供必要的回歸指導服務和幫助，在本地戶籍預釋放人員較多的監獄，定期開展專場活動，在其他監所可采用委托監獄發放宣傳材料、播放視頻等方式開展回歸指導。在人員接送方面，縣一級司法局要分級分類落實好人員銜接責任和要求，重點牽頭協調對“必接必送”人員的個案管理，對需由公安、信訪等部門單獨負責或協同參與接送的刑滿釋放人員，要主動聯系，提前通報，確保“無縫銜接”到位。二是實行幫教協議制。通過簽訂幫教協議，不僅可以明確安置幫教對象接受管理監督的義務，強化必要的行為約束，也是對安置幫教工作本身的規范和約束。主要由縣一級司法局負責對協議簽訂的管理、指導和監督。協議內容要結合需求調查情況，堅持平等、互信的原則，由協議雙方確定。強化協議履行，充分運用法律服務、特殊人群幫扶、社會組織等方面的資源，幫助刑滿釋放人員解決生活困難、順利融入社會。對安置幫教對象履行協議不到位的，要結合實際追究其違約責任，提高協議履行質量。三是促進幫教社會化。樹立融合、開放、共享的理念，不斷完善多元參與、多方聯合的社會化幫扶工作機制。一方面，加強政府各部門之間的協同。依據有關法律法規和政策文件，根據不同部門的業務職能，細化和明確刑滿釋放人員安置幫扶的責任劃分，協同落實安置幫扶政策和措施⑨舒宇光、李曙華：《加強安置幫教工作 推進社會管理創新》，湖北省司法廳門戶網站（2011-11-10）。。涉及多個部門參與或聯動的，通過建立聯席會議制度等多種途徑，提升協調能力和幫扶效率。另一方面，加強與社會組織之間的合作。推動將刑滿釋放人員安置幫扶納入政府購買社會服務范圍。向刑滿釋放人員提供的所有安置幫扶服務內容，均可通過項目化運作，采取有償或公益的方式，委托有資質、有意愿的社會組織直接辦理。同時，要重視引入和運用志愿者等社會公益人士或團體，開展結對幫扶等活動，提升安置幫教社會化水平。

第三，在場所上打造實戰化運作新平臺。一是加強過渡性安置基地建設。以實戰、實用、實效為導向，深化過渡性安置幫教基地建設⑩司法部安置幫教工作完善與創新研究課題組：《安置幫教工作完善與創新研究》，《中國司法》，2014年第7期。。對自主型安置基地要采取政府投入、社會參與、監地共建等多種途徑，確保各設區市及所轄的縣（市、非主城區市轄區）至少建立1個集辦公管理、咨詢服務、教育培訓、心理輔導、臨時安置等功能為一體的自主型安置基地，用于過渡安置“三無”“三假”等重點人員。對依托企業設置的安置基地，可以通過出臺和落實稅費減免等優惠政策，引導和爭取各類社會企業、機構或社會組織支持、參與安置幫教工作，幫助安置刑滿釋放人員臨時就業。司法行政機關要按照層級對等要求，加強不同級別安置基地的評估認定和運行管理，探索引入社會組織參與日常運行，有效提升基地的影響力和社會效益。二是加強出監監區建設。推進出監功能監區體系建設，圍繞組織體系、運轉流程、工作模式、基礎配套等內容，研究出臺出監監區建設與管理標準。在出監功能監區設置上，充分考慮不同監獄的戒備等級、押犯特點、場所條件等因素，對押犯基數大的，設立出監監區；對出監罪犯流量相對較少的，可以設立出監分監區或小組；對短刑犯，可采取學分制的方式完成出監教育。加強以“出獄人、社會人”為特質的監區文化建設，科學配置回歸適應模擬實訓、回歸輔導教育等功能區域及設施，滿足鞏固教育改造成效、促進罪犯回歸社會的需求。三是加強安置幫教工作站建設。安置幫教工作站是開展銜接前置、社會幫教等工作的重要載體。要按照實體化管理、實戰化運作的要求，加強安置幫教工作站建設，建立健全工作站的運行模式和管理規范。工作站日常管理由監獄教育改造部門負責，監獄方面涉及安置幫教的工作人員全部進駐工作站開展工作，強化對外聯絡協調、信息交換、會商會辦等功能；地方司法行政機關以及社會組織以工作站為主陣地、主平臺，進監聯系開展銜接前置、社會幫教等活動。

（三）關于充實力量、強化管控問題

安置幫教是一項群眾性工作，其屬性和功能要求參與力量和可用資源的多元化。要抓住深化社會治理創新的有利契機，加快構建黨委政府領導、司法行政主抓、成員單位協同、政社雙向互動的安置幫教工作格局，依托“大數據”應用，推動建立安置幫教信息大平臺與公安聯網的控制系統、與社會相關部門聯網的幫教系統、與監獄單位聯網的銜接系統，做到基本信息數據聯通、交換和共享，為實施精準教育幫扶提供支撐。

第一，將重點人員管理納入社會治安防控體系。要依托公安機關的治安管理和防控體系，建立信息化平臺，建立信息共享、業務協同的聯動機制，進一步做好刑滿釋放人員穩控工作。強化風險防范意識，針對少數再犯風險高的安置幫教對象，明確管控責任主體。協調公安部門將“必接必送”等有明顯重新違法犯罪傾向的人員以及人戶分離人員列為重點人員，制定管控方案，落實管控責任。安置幫教部門通過專題會商等形式，定期向有關部門集中收集和反饋刑滿釋放人員動態信息。

第二，注重發揮政府各部門的作用。主動加強與各政府部門的聯動，按照安置幫教工作成員單位職責分工要求，對各類資源進行統籌協調和優化配置，形成安置幫教工作齊抓共管的格局。協調公安機關，嚴格落實對重點刑滿釋放人員的管控措施；協調人社、民政、財政、稅務、銀行等部門和單位，進一步完善刑滿釋放人員社會救助、失業保險、養老保險、基本醫療保險等社會保障政策體系，做好培訓、就業和社會保障工作，鼓勵、引導刑滿釋放人員回歸社會11王華菊、才鳳偉：《診斷、干涉和重塑：安置幫教工作的運行邏輯》，《中國人民公安大學學報（社會科學版）》，2015年第4期。；協調衛生部門，對患有嚴重疾病刑滿釋放人員落實托底治療和醫療救助事宜；協調共青團、婦聯等群團組織，調動社會資源和力量，幫助解決刑滿釋放人員思想、工作、生活上的困難和問題12司法部安置幫教工作完善與創新研究課題組：《安置幫教工作完善與創新研究》，《中國司法》，2014年第7期。。

第三，重視社會力量的建設與運用。一是建強安置幫教協會。按照司法行政領域社會組織培育發展的總體要求，重點推進縣（市、區）安置幫教協會建設。借助和依托安置幫教協會，構建社會資源、社會力量的引入和整合機制，切實發揮好樞紐作用。二是優化社會工作者。逐步配全配強安置幫教社工，有條件的地區，推動社工隊伍從兼職型向專職型轉變，以專業化、職業化為要求，加強社工日常管理、教育、培訓和監督，提高專業素質和能力水平。三是用好社會組織和志愿者。著力培育發展一批植根基層、運作專業、管理規范的專業型安置幫教社會組織，直接面向安置幫教對象，承擔起服務管理具體事務13司法部安置幫教工作完善與創新研究課題組：《安置幫教工作完善與創新研究》，《中國司法》，2014年第7期。。積極探索政府購買服務的方式，創新社會組織參與安置幫教工作的途徑和渠道。加強志愿者隊伍建設，強化志愿服務的統籌和指導，以幫教小組為主要形式，與刑滿釋放人員開展“多對一”“一對一”的跟蹤幫教和結對幫扶，提升幫教效果。

安置幫教工作改革是一項系統工程，同時也是全面深化改革和社會治理創新的有機組成部分。推進安置幫教工作改革要堅持以黨的十八屆三中、四中、五中全會精神為指引，把握當前的歷史機遇，從大局著眼，從問題入手，以深化改革為驅動力，以強化社會保護為重點，導入社會資源力量，夯實推進安置幫教工作改革的深厚基礎，推動安置幫教工作不斷創新發展。

（責任編輯張文靜）