由“六五”普法經驗看“七五”普法的重點難點問題——以北京市民法律素質評估報告為例

王超軍　鄧錦云（北京市司法局）

由“六五”普法經驗看“七五”普法的重點難點問題——以北京市民法律素質評估報告為例

王超軍鄧錦云（北京市司法局）

社會指標是一種量化的社會研究工具，是描述和評價社會整體及其各方面存在和運行狀況的關鍵性、具有戰略意義或概括性的度量①朱慶芳、吳寒光：《社會指標體系》，中國社會科學出版社2001年版。。通過市民調查問卷的形式，科學設置評估項目，收集整理實時數值，可以反映一定區域或一定階段普法工作狀況，并為下一步工作提供決策依據。

一、北京市民法律素質評估項目背景及概況

（一）項目背景和目的

自2011年起，北京市實施了第六個五年法制宣傳教育規劃。為檢驗“六五”普法成果，更直觀地體現法治宣傳教育工作成效，同時按照“六五”普法規劃“健全完善評估指標體系，實行年度評估、階段性檢查和五年總結驗收相結合的考核辦法”的工作要求，在全市各區各行業自查、市領導小組集中檢查的同時，北京市司法局委托北京市社情民意調查中心對市民法律素質狀況進行了調查和評估。

北京市社情民意調查中心是北京市統計局下轄事業單位，負責制定本市社情民意調查工作計劃并組織實施，負責社情民意方面統計情況的分析、研究、上報工作。委托市社情民意調查中心對全體市民進行法律素質的抽樣評估調查，旨在通過社會公眾的視角，了解市民對法律的認知、遵守與運用狀況，獲取市民對全市法治宣傳教育工作的評價和需求，以及對法治環境的感受，全面客觀評價“六五”普法工作成效，總結經驗，查找問題，更好地促進全市法治宣傳教育工作不斷深入開展。

（二）項目方案設計

1.項目內容。核心在于評估北京市民法律素質水平以及市民對北京市普法宣傳工作的評價和需求，具體從市民的法律認知、法律遵守、法律運用、法律評價、法律關注五個方面開展調查（見表1）。

2.項目評分說明。市民法律素質水平是一個綜合評分，包括法律認知評分、法律遵守評分、法律運用評分三部分，由其中15道題目測算得出。根據題目的不同類別、答案程度給出相應分值，根據原始分值測算綜合評分，分別得出法律認知評分、法律遵守評分、法律運用評分，并換算成百分制評分；將法律認知評分、法律遵守評分、法律運用評分加權平均，得出市民法律素質綜合評分。按照上述方法計算全市及各區不同人群法律素質綜合評分。

表1　具體項目內容

（三）項目實施控制

1.調查范圍和對象。調查范圍是全市十六區10-70歲居住2年以上人員。調查對象即法治宣傳教育工作對象，按照“六五”規劃內容包括領導干部和公務員、青少年、企事業單位經營管理人員、流動人口和社區（村）居民五類人群。要求調查人群覆蓋面廣，評價層次豐富。

2.樣本量及配額要求。按照統計學最小樣本量的比例估計公式，設定置信水平95%，最大允許抽樣誤差控制在5%，計算可得樣本量n=384。在滿足調查精度要求的前提下，為保證各區數據可比，各區樣本量設定均等，即每個區樣本量均為400，共6400個樣本。

考慮各類調查人群的實際情況，以及調查目的與需求，每個區完成調查樣本分布（見表2）：

（四）被訪者基本情況

為使調查結果客觀、準確，調查對象均為在本區居住2年以上人員。在被訪者年齡、性別、文化程度、收入等方面做到分布均衡、比例持平。力爭最大程度地體現北京市民的代表性，可以基本反映全市市民的整體法律素質水平。

表2　各區完成調查樣本配額分布

二、由項目數據看北京“六五”普法成效

（一）主要成效

1.市民法律素質水平總體提升。調查結果顯示，2015年北京市民法律素質水平綜合評分為79.71分，比2010年提高5.61分。其中，北京市民法律遵守表現為82.56分；與2010年相比提升了14.06分。較為突出的是，市民對憲法在整個法律體系中的主導地位以及制定其他法律的依據，有明確的認識。88.6%的市民認為憲法是我國的根本法，75.8%的市民認為任何法律都要以憲法為依據，分別比2010年提高9.8%和21.9%。

從對象看，領導干部、公務員和企業經營管理人員法律素質保持較高水平，不同人群之間法律素質差距縮小。領導干部、公務員和企業經營管理人員的法律素質評價得分均在84分以上，這和三個群體的學歷和職業素養直接相關；青少年、居民和流動人口群體的法律素質評分均上升至70分以上，使不同人群之間法律素質差距縮小。其中，青少年評分為82.94分，上升了15.42分；城鎮居民、農村居民、流動人口分別為77.87分、77.24分和74.57分，分別上升5.58分、11.17分和7.11分。

從地區看，各區法律素質水平均有提升，遠郊區表現整體好于城區。其中，密云區、延慶區分數最高，分別為82.57分和82.04分；緊隨其后分別為昌平、平谷、豐臺、通州、門頭溝和順義6個區，評分均在80分以上。縱向看，石景山、密云、延慶、平谷、房山和昌平6個區提升幅度均在10分以上，地區之間的差異逐漸變小。

2.市民學法意愿主動積極，獲取途徑日趨多元化。調查中，78.6%的被訪市民都表示參加過法治宣傳教育活動，相關組織單位分別為工作單位（39%）、學校（29.1%）、所在社區居（村）委會（26.9%）、新聞媒體機構（24.3%）。74.3%的被訪市民認為自己對法律知識的了解程度是“了解一些”；有9%認為自己“了解很多”法律知識，特別是領導干部中有26.7%的人認為自己“了解很多”。這部分被訪市民中，35.8%的人學習法律知識是為“提高法律素質，規范個人行為”，31.5%是為“保護自身利益”，10.9%出于“興趣愛好”，說明市民對學習法律知識的意愿比較強烈，態度比較主動。另外27.3%是由于“工作需要”或“合法經營”而學習法律知識。

對于獲取法律知識的途徑，傳統媒體的作用仍非常明顯，包括電視（85.3%）、報刊/雜志/書籍（27.6%）、廣播（20.7%）；網絡媒體的影響力逐漸凸顯，包括網站（26.3%）、微信微博等網絡平臺（18.3%）；單位組織的形式也是市民法律知識的重要來源，具體為工作單位法治教育活動（14.3%）、學校教育宣傳（13.8%）、社區（村）組織的法律活動5.1%。認知途徑多元發展（見表3）。

表3　市民了解法律知識的途徑（N=5332）

3.市民法律運用水平較高，維權意識增強。

一是市民運用法律途徑多元化，新穎便捷途徑受歡迎。遇到法律問題或自身的合法權益受到侵害時，市民的選擇多傾向于通過第三方咨詢或解決，包括向律師咨詢（62.7%）、找熟人或朋友幫助或咨詢（40.1%）、找司法部門咨詢或調解（35.5%）、打法律服務熱線咨詢（30.8%）；其次是到法院起訴（25.4%）、找有關政府部門解決（23.5%）。其中，市民的律師代理意識或意愿逐步增強。45.2%的市民認為及時請律師介入可以防范風險，更有效解決問題；25.8%的市民認為律師精通法律程序，可以減少自己的時間和精力投入。兩項比例合計比2010年提高了20.1個百分點。

二是市民運用法律的主動性增強，對法律保護權益的有效性表示認可。七成以上受訪市民會選擇法律手段進行維權，“法律是保護自己權益有效手段”為主要動因。調查中，盡管只有18.7%的受訪市民有過運用法律的經歷（包括住房拆遷、消費權益投訴、勞動糾紛、財產糾紛、離婚等），但是當合法權益受到侵害時， 71.9%的受訪市民表示會選擇法律的手段（“打官司”）來解決，占絕對優勢。

對于運用法律的動因，74.6%的市民都認為法律是保護自己權益的有效手段；表示忍無可忍進而采取法律手段的市民占18%，而被逼無奈被動運用法律手段的比例只有4.6%。主動維權意識遠高于被動選擇，說明市民對法律保護合法權益的效果給予了充分的肯定，這與多年來的法治宣傳是分不開的。

（二）存在問題和不足

1.絕對數值不理想或者有下降。法律認知評分為72.07分；法律運用評分為74.04分。分別下降了2.33分和4.96分。從具體指標看，城鄉居民和流動人口的法律認知水平相對較差，維權意識較弱，評分集中在70分上下。與2010年相比，領導干部、公務員和企業經營管理人員三類人群法律素質仍然保持較高水平，但評分與2010年90分以上的高分相比有所下降，下降幅度分別為5.24分、8.45分和6.59分。

2.地區差異及發展不均衡依然存在。在法律遵守方面，各區差異較明顯，最高分與最低分之間相差8.76分。延慶、密云、昌平和豐臺位列前四，評分均在84分以上。在法律應用方面，昌平評分最高，為76.25分，比分數最低的區高4.17分。在法律認知方面，各區縣的差異也較明顯，最高分與最低分之間相差7.31分。

部分市民對法律的認知還存在一定的誤區或偏差。比如一些市民對律師的工作持否定態度，不選擇律師的理由分別為：“律師代理費太高，一般老百姓請不起”（16.2%）；“請律師也要是熟人介紹，不然不放心質量”（8%）；“律師服務是商業行為，他們以賺錢為目的，一般情況下沒必要請”（4.8%）。近三成市民對運用法律有顧慮，維權成本高是最大障礙。

3.最后必須強調，調查評估項目自身的欠缺和不足。首先，評估指標涉及價值判斷，受實施主體自我評價以及公正公開的程度影響，數據搜集會影響評估的客觀性和準確性。其次，評估一個社會現象本身有其天然的局限性，必須依靠與方法緊密相關的特定地區民主法治的實現程度、普法實踐主體法治思想意識等法治資源和法治基礎，才能實現評估科學化。最后，客觀上講，評估指標本身只是一種科學計量方法，不具有過多價值評判依據的內容。因此，類似的評估項目更多是工具性、適應性、應用性的價值取舍。

三、“七五”普法重點難點問題

市民法律素質評估報告只是北京市“六五”普法工作成效的一個直觀體現，相關數據分析也從一個側面證明，隨著社會的發展進步和市民個體、群體的成長，法治宣傳教育既要繼續發揮基礎性、先導性作用，又要從解決重點難點問題入手，進一步提高普法宣傳的實效性，實現自身的科學發展。

（一）規劃的制定要做到有的放矢，未雨綢繆。根據國家“七五”普法的要求結合北京市工作實際，要高起點、高標準、高質量編制北京市“七五”普法規劃。對完善國家工作人員學法用法制度、健全普法宣傳教育機制、建立以案釋法制度、把法治教育納入精神文明建設等十八屆四中全會明確的重點任務，能立即落實的要在規劃中明確具體措施細則，不能立即落實的要厘清工作思路，明確主責部門和具體路線進度，提升規劃的可操作性。

（二）以機制建設為抓手，提升法治宣傳工作整體水平。健全落實“誰主管誰負責”“誰執法誰普法”的責任制。要在政府機關、社會服務機構的服務大廳和服務窗口增加法治宣傳教育功能，特別是要注重發揮各級組織、宣傳、文化、教育、流動人口管理等部門以及相關人民團體、社會組織的職能作用。健全媒體公益普法制度，強化各類媒體尤其是新媒體在普法工作中的責任擔當，實現法治宣傳全網絡、全覆蓋、資源共享。

（三）從供給側入手，以需求為導向，實現靈活的個性化的精準普法。以大數據為支撐，在扎實開展“法律六進”活動的基礎上，結合北京經濟社會發展現狀，開展“法律進軍營”“法律進市場”“法律進景區”“法律進商務樓宇”等活動，進一步豐富深化載體形式，將法治宣傳教育延伸到百姓的身邊，延伸到群眾的日常生活之中，使更多的對象群體增進法治宣傳教育的參與感和受益感，提升滿意度。

（四）注重社會普法力量建設。發揮北京的資源優勢，整合全市法學學者、精英律師、實務專家、普法志愿者、法治新聞工作者、文藝工作者等各類資源，重組專家顧問團，建立法官、律師、青春船長三個法律宣講服務團，結合“法律六進”活動的延伸創新，把重點法律宣傳、重點對象普法、法治創建等工作任務串聯起來，為上述工作開展提供支撐服務，營造濃厚的法治宣傳氛圍。

（五）完善績效考核，加強對經費的管理、監督和績效評價。把法治宣傳教育項目列入政府購買服務目錄，加大政府購買法治宣傳教育服務的力度。積極利用社會資金開展法治宣傳教育，擴大社會影響。充分發揮法宣辦的職能作用，加強分類指導，強化督導考核，堅持從嚴要求，確保法治宣傳教育的各項任務落到實處，確保法治宣傳教育從“軟任務”變成“硬指標”。

（責任編輯趙海鷗）