下城區集體土地征收補償安置模式思考

杭州市國土資源局下城分局 張 民

下城區集體土地征收補償安置模式思考

杭州市國土資源局下城分局 張 民

2 014年以來，我國房地產市場深刻調整，房地產調控轉向“重長效、去行政化”，國家層面相繼出臺政策，鼓勵探索多元化住房保障體制。2014年杭州市頒布實施的《杭州市征收集體所有土地房屋補償條例》，就集體土地住宅房屋補償安置工作提出了新的要求。2015年市政府相繼出臺了《杭州市人民政府辦公廳關于大力推進住房保障貨幣化的指導意見》和《杭州市征收集體所有土地住宅房屋補償貨幣化安置指導意見》，積極推行貨幣化安置方式。同時，隨著城市化快速推進，以調產安置為主導、政府直接投資建設安置房的拆遷安置模式，其邊際效應正在遞減、后續問題逐步突顯，貨幣化安置方式可以在一定程度上縮短被補償人的過渡期限，緩解補償人的回遷安置壓力。另一方面，提供多種安置方式供老百姓選擇的全新安置模式，不僅有利于破解住房保障難題，推進商品房去庫存化，更有利于豐富安置模式，促進安置方式的轉型升級。

一、下城區集體土地補償安置原有模式

作為全力打造中央商務區的下城區，城市化推進進程迅速，原有的14個村鎮建制也已經全部撤村建居，實行城市化管理，原有的“城中村”也在逐步改造。至今，已有河東、河西、潮王、打鐵關、燈塔、三塘、西文六個村基本完成整村拆遷。下城區原有的集體土地住宅房屋補償安置模式是以調產安置，也就是實物安置為主導，而根據2009年《杭州市集體土地住宅房屋拆遷貨幣化安置實施意見（試行）》（杭政辦函〔2009〕51號）選擇貨幣化安置方式的整個下城區范圍只有1戶，由此可見，原有的貨幣化安置方式在下城區并沒有吸引力。

二、下城區集體土地安置中存在的問題

（一）安置模式較為單一

下城區一直以來以調產安置為導向，對下城范圍內的安置房定點、設計及建設啟動相對較早，以滾動建設為主，如果下城區以貨幣化安置為主導，那么建設完成的安置房勢必會大量的空余，因此，一直以來下城區是主推調產安置的。

（二）貨幣化安置獎勵少

下城區對于選擇調產安置的被補償人設置了一系列的獎勵補貼措施：如搬遷補貼，原合法面積“拆一還一”等，而選擇貨幣化安置的被補償人無法享受有原合法面積“拆一還一”等優惠政策，只有購房后享受不超過貨幣化安置款2%的補貼，因此，被補償人將調產安置與貨幣化安置收益對比后，普遍認為調產安置收益高于貨幣化安置收益，所以，下城區選擇貨幣化安置的人數幾乎為零。

（三）貨幣化安置局限多

2009年《杭州市集體土地住宅房屋拆遷貨幣化安置實施意見（試行）》（杭政辦函〔2009〕51號）這個貨幣化安置政策與當前的實際情況出現了銜接上的空白，特別是貨幣化安置單價的確定、選擇期限過短、適用范圍受限以及貨幣化安置的獎勵政策缺乏等因素的存在，使得被補償人認為調產安置政策更優，寧愿在外過渡，也不愿意選擇貨幣化安置。

三、下城區集體土地補償安置模式新探索

根據市政府《杭州市人民政府辦公廳關于大力推進住房保障貨幣化的指導意見》和《杭州市征收集體所有土地住宅房屋補償貨幣化安置指導意見》，下城區積極推行貨幣化安置方式，并根據下城區的實際情況制定相應的集體土地住宅房屋貨幣化安置的實施細則，以利于貨幣化安置工作的推進及在實際中有可依據的操作規范。

（一）貨幣化安置的效應分析

1.從政府層面

貨幣化安置有利于減輕政府征收及回遷安置的工作壓力。綜合下城區多年的拆遷實踐來看，拆遷工作難，就難在補償安置，“先拆遷、再建房、后安置”的模式，政府承受了巨大的建設壓力、管理壓力和輿論壓力，種種原因造成大量回遷戶到期無法回遷安置，過渡期的延長引發了新的社會矛盾。同時組織回遷安置占用的大量行政成本、安置房空置成本和安置后的物業管理成本等隱性支出雖無法直接計算但對改造成本的影響巨大。而貨幣化安置，少拿房多拿錢，政府回遷安置對應的面窄了量少了，工作壓力得到減輕，工作效率得以提升。

2.從社會層面

貨幣化安置有利于促進城市發展。推行貨幣化安置，可以增強回遷戶的實際購買力，回遷戶拿到貨幣補償款后根據自己的意愿購買合適的商品房，能有效消除空置商品房，盤活房地產市場，提升土地價值，帶動相關配套產業和消費，促進地方經濟繁榮發展。同時貨幣化安置后節約的地塊沒有安置房建設相關標準的束縛，因此建筑布局、體量、標準和功能等因素都可以得到充分考慮，以達到最佳經濟效益、社會效益和環境效益，更能發揮下城區城中村區塊的區位優勢。

3.從個體層面

貨幣化安置有利于被補償人融入城市。長期以來，下城區回遷安置一直以調產安置方式為主，被補償人從老的“城中村”搬離后仍然群體性居住在一起，從而形成新的“城中村”“大村變小村”量變質未變，各種矛盾與問題依然存在甚至更為集中。實行貨幣化安置后，被補償人可自由選擇購買不同區域、地段的商品房，與城市居民為鄰，原有的生活、居住習慣都會逐步改變，有利于被補償人真正融入城市，從而逐步消除“城中村”的存在。

（二）貨幣化安置的原則分析

下城區原有的安置模式單一、安置房建設周期長、在外過渡期久，維穩壓力大，如何改變這一現狀，其根源在于安置的原則及安置方式的導向問題。筆者認為，符合下城區的安置方式應遵循三個原則。一是多元化組合原則。由原先較為單一的調產安置方式向調產安置與貨幣安置兩種安置方式并舉轉變，被補償人可選擇全調產安置、全貨幣化安置和部分調產部分貨幣化的安置方式，使得被補償人的“選擇多元化”。二是保障被補償人合法權益原則。縮小調產安置與貨幣化安置兩種安置方式的政策差距，促進貨幣化安置價值與調產安置價值基本相當，讓被補償人“可以選，有的選”，確保其選擇權。三是因地制宜平穩推進原則。不搞“一刀切”，獎勵補貼標準結合下城區的實際合理確定，引導被補償人理性選擇貨幣化安置方式，減少對房地產市場和當前拆遷安置工作的干擾，積極“鼓勵貨幣化”。

（三）貨幣化安置的價值分析

1.被補償人自身的意愿

從座談走訪中了解到，被補償人一直在被拆遷地居住，大部分被補償人一般都愿意在回遷安置地選擇一套或二套安置房，即使自己不住，也可用于出租，也可以去選擇自己喜歡的商品房，也使原有的人脈親戚關系得到保持，也使自己的意愿得到充分體現。

2.上市交易后收益測算

為確定合適下城區的貨幣化安置方式，對全貨幣化安置、部分貨幣化安置、全調產安置三種安置方式的不同組合下，不同批建類型的被補償人將調產安置房上市交易后的收益與貨幣化安置的收益進行一系列的對比分析，可得出：選一套安置房然后上市交易加余下面積貨幣化安置的收益大于全調產安置上市后的收益，也大于全貨幣化安置的收益。

3.新增總成本的增加值分析

對三種安置方式的不同組合下政府新增總成本進行研究，通過分析認為，采用全貨幣化安置方式的新增總成本將大大高于選擇部分貨幣化安置方式的新增總成本。

因此，建議引導選擇部分貨幣化安置與全調產安置相結合的安置方式，提高部分貨幣化安置比例，合理控制成本，以利于下城區城中村改造的可持續推進。

四、下城區集體土地貨幣化安置獎勵補貼設置的思考

與其他城區相比，下城區的區域位置相對較好，城市化推進較早，宅基地房屋出租率高、租金收益較大，對拆遷來說，難度增大不少，因此，根據下城區實際情況制定相應的貨幣化安置獎勵補貼政策，對后續的征收補償工作將起到至關重要的作用。

貨幣化安置的獎勵補貼分兩大部分考慮。經補償人與被補償人協商一致，被補償人可以選擇全部或者部分貨幣化安置。

（一）選擇全部貨幣化安置補償補貼獎勵的設置標準及理由

1.選擇全部貨幣化安置的可享受調產安置中區定獎勵及補貼（除搬遷補貼費外），其中搬遷補貼費按標準一次性發放12個月。

根據補償與安置相分離的原則，該補貼獎勵設置是與房屋拆遷補償時的標準相一致的，搬遷補貼費按照12個月設定與市定的貨幣化安置的過渡費發放時間一致。

2.適用市城中村改造政策的被補償人，選擇全部貨幣化安置的，原合法建筑面積超過安置面積部分，可給予一次性補償。具體計算如下：原合法建筑面積超過安置面積部分面積×貨幣化安置單價×50%。

制定該補償方案的理由：原合法建筑面積超過安置面積部分，在調產安置時以綜合價由被補償人回購，產權性質為使用權，按目前的政策無法上市交易，以建設單位及被補償人共有的性質存在。原合法建筑面積超過安置面積部分的，畢竟是被補償人經審批同意建造的面積，該部分面積以重置價結合成新的兩倍約2000元/平方米的價格對被補償人補償，價值太低。因此，制定以上補償方案，可以解決該矛盾。

3.選擇全部貨幣化安置的，調產安置中的區定增擴面等優惠不再享受。

下城區因農戶批地建房的時間不同，各歷史階段的宅基地批建的標準也不相同，為解決歷史遺留問題，在農居調產安置時對大、中、小戶的批建標準予以明確，且同意以市場優惠價的形式擴面。該擴面為區定調產安置享受的政策，全部貨幣安置不涉及該部分面積，不應補貼。

4.選擇全部貨幣化安置的，可按貨幣化安置款的5%給予獎勵；對在簽訂征地房屋補償安置協議之日前后12個月內購買杭州地區商品住房的，可憑購買商品住房的購房發票按貨幣化安置款的5%給予補貼。

這是根據《杭州市征收集體所有土地住宅房屋補償貨幣化安置的指導意見》第九條進行制定，并將購房時間設定為簽訂貨幣化安置協議之日前后12個月，為了讓被補償人可以提前去選看自己心儀的商品房。

（二）選擇部分貨幣化安置補償補貼獎勵的設置標準及理由

1.選擇部分貨幣化安置的，按其安置面積所占份額發放12個月搬遷補貼費，剩余選擇調產安置的，按其安置面積所占份額按標準發放。

該標準的設定將調產安置、全貨幣化安置統盤進行了考慮，部分貨幣化安置部分與前款全調產安置標準相同，部分調產安置的按其安置面積所占的份額享受其應有的政策，最大限度地保障了補被償人的權益。

2.適用市城中村改造政策的被補償人，選擇部分貨幣化安置部分調產安置的，原合法建筑面積超過安置面積部分，給予一次性補償，不享受調產安置。具體計算如下：原合法建筑面積超過安置面積部分面積×貨幣化安置單價×50%。

3.選擇部分貨幣化安置的，調產安置中的區定增擴面等優惠不享受，選擇部分調產安置的被補償人根據其安置面積所占份額享受區定增擴面補貼，不再享受調產安置。區定增擴面補貼計算如下：可享受的區定增擴面份額部分的面積×貨幣化安置單價×50%。

部分貨幣化安置中選擇調產安置的人員按其選擇調產安置面積所占的份額享受補貼，不調產安置，給予補貼是與全調產安置對等，同時也可控制安置房建設的規模和戶型，便于拆遷時確定房源戶型。

4.選擇部分貨幣化安置的，可按貨幣化安置款的8%給予獎勵；對在簽訂征地房屋補償安置協議之日前后12個月內購買杭州地區商品住房的，可憑購買商品住房的購房發票按貨幣化安置款的2%給予補貼。

設定上述獎勵標準的依據：一是根據成本測算，不管是全貨幣化安置還是部分調產安置部分貨幣化安置，總的成本均要超過全調產安置的成本，全貨幣化安置的成本增加最多。當容積率達到2.5，融資成本爭取最低，且樓面地價達到最高時，部分貨幣化安置的選擇為50%時，新增加的成本可控制在相對較低的區域。二是簽約獎勵設定8%是為了鼓勵貨幣化安置,購房補貼2%是根據市政府去商品房庫存的指導意見制定，沿用了原51號貨幣化安置文件中對購房的補貼政策。

5.對于選擇一套調產安置房，剩余面積貨幣化安置的，則再增發貨幣安置款的4%作為獎勵。

從走訪中了解到，被補償人大部分愿意在原居住地拿部分安置房，同時他們也希望可以有機會去選擇自己喜歡的商品房，享受更好的居住環境和物業服務?；谶@點，假設主推一套安置房，其余貨幣化安置。我們通過全調產安置與全貨幣化安置的收益對比、部分調產安置與貨幣化安置的收益對比、選擇貨幣化安置人數不同所產生的收益對比，得出：當獎勵標準為簽約時8%，購房補貼2%，選一套獎勵4%時，批建面積為75*3和110*3的被補償人，選一套安置房然后上市交易加余下面積貨幣化安置的收益大于全貨幣化安置的收益，也大于全調產安置上市交易后的收益；作為主導戶型批建面積95*3的被補償人，全貨幣化安置的收益低于全調產安置上市交易后的收益；選一套安置房然后上市交易加余下面積貨幣化安置的收益大于全調產安置上市后的收益，也大于全貨幣化安置的收益。由此可見，選一套安置房余下面積貨幣化安置時，被補償人可獲得的收益相對較大。因此，下城區適合部分貨幣化部分調產安置，設置“只選擇一套調產安置房的，剩余面積貨幣化安置的，則再增發貨幣安置款的4%作為獎勵?！睒藴适菫榱酥票谎a償人選一套安置房自住，其余貨幣化安置。

貨幣化安置將是未來的發展趨勢和工作要求，貨幣化安置也將逐步成為城中村改造的主流安置方式，其所產生的社會效應也是巨大的。雖然短期內貨幣化安置對區財政會造成一定的壓力，但對于被補償人來說，他們有更大的機會去選擇自己喜歡的商品房，享受更好的居住環境和物業服務。從長遠來說，鼓勵貨幣化安置，也降低了政府管理成本和社會管理壓力。