地方政府責任視角下中小城市保障性住房建設研究

高 慧

漢口學院，湖北 武漢 430000

地方政府責任視角下中小城市保障性住房建設研究

高 慧

漢口學院，湖北 武漢 430000

保障性住房的建設與地方政府的支持是密不可分的。本文分析了地方政府在中小城市保障性住房建設中承擔責任的依據，總結了中小城市保障住房建設中政府責任的具體內容，指出了強化地方政府在中小城市保障性住房建設中的具體對策。

地方政府；保障性住房；住房建設

1 中小城市保障性住房建設中政府承擔責任的依據

（一）政府的主體地位

在我國住房保障體系建設的過程中，政府的主體地位至關重要，而中央政府和各地政府的有效配合是政府進行保障性住房建設的重要環節。中央政府從全局出發，建立健全基本的制度框架和戰略方針，各地方政府因地制宜,制定并落實適宜本地的住房保障體系。地方政府是住房保障的主體，中國大地幅員遼闊，各地情況千差萬別，中央政策的制定并不一定與各地實際相符合，從根本上講，需要各地政府積極建立適宜本地發展的住房保障政策。

（二）政府承擔責任的現實依據

住房保障體系建立關系到整個社會的全面發展，需要從宏觀角度全局把控。住房保障體系的建立，需要巨額資本和多方有效協調，這是任何組織和個人都無法單獨承受的，需要由公共財政的支持和政府的宏觀調控。政府作為政策的實施者，應充分調動積極性和主動性，把保障所有居民的基本居住權作為城鎮發展的基礎，改革財政體制、統籌城鄉一體化等，可以在一定程度起到矯正住房分配不公平的作用。

2 中小城市保障住房建設中政府責任的具體內容

（一）政策實施責任

在保障性住房政策的執行過程中，實施中央制定的保障性住房政策是地方政府的首要任務。在保障性住房政策實施之前，中央政府要制定好該政策的目標，出臺政策并給予一定的資金補貼作為財政支持。在中央政府出臺保障性住房政策后，地方政府就要完善相關的法律法規，為保證保障性住房順利建設以及保障其分配過程公平提供堅實的法律支撐。

（二）投資責任

保障性住房政策的受益對象主要為中低收入家庭或特困家庭。由于政府是住房保障的責任主體，所以政府為保障性住房的建設投資是理所當然的。建設保障性住房，可以使國民收入通過再分配向中低收入人群傾斜，滿足中低收入家庭的基本住房需求，發揮社會保障的作用。而社會保障中住房保障占據了主要地位，其在社會保障支出中的所占比例較大。

（三）引導責任

保障性住房是一種“準公共產品”，這決定了在保障性住房建設中政府負有引導責任。在市場經濟中，如果缺乏政府正確有效的引導，房地產企業必然會將人力、物力、財力投入到商品性住房中，而保障性住房的利潤空間小，他們是斷然不會去建設的。因此，在解決中低收入家庭的住房需求這個問題上，必須要有政府的干預和引導。

（四）監督責任

國家為落實住房保障工作，制定了一系列的住房保障法律法規政策，要求各級政府來貫徹落實。如果政策執行不到位，嚴重偏離了政策目標，那么再好的政策也是一張空頭支票。因此，監督體系是保證保障性住房政策有效執行的不可或缺的部分。而地方政府是國家的權力機關，由其監管保障性住房的建設是最直接也是最有效的。

3 中小城市保障性住房建設中政府責任的強化

（一）明確政府責任，強化工作導向

與北京、上海等大城市保障性住房建設相比，中小城市在建設保障性住房的過程中受到的關注程度較低，因而中央政府與地方政府責任不明確，地方政府，尤其是縣區政府積極性不足，重視程度不高，以及政府工作人員缺乏責任意識和服務意識等問題是中小城市保障性住房建設需要解決的首要問題。

（1）處理好中央政府與地方政府的關系。

中央政府在加大住房保障投入的同時，要注重地區間的差異性，地方政府則要結合本地特點，明確保障房的發展方向，應根據本地產業需求和經濟實力制定本地住房保障計劃，這樣既可以使不同素質的流動人口在不同城市之間流動的同時形成競爭，也可有效提高地方政府改善人力住房狀況的積極性，在一定程度上有利于不同地區產業結構和區域結構的調整。

（2）明晰政府責任并分工落實。

政府構建保障性住房責任體系是一項復雜的工程。政府要對政府應承擔的規劃設計、制度安排、法律保障、財政支持、資源供給、保障監管等不同責任分清理順，對不同層次的責任履行要分工到不同的行政部門，與此同時更要加強各部門的工作合作與協調，全面有效地推進各項工作。

（二）因地制宜，合理規劃建設模式

與大城市相比，中小城市的人口壓力和房價的矛盾相對緩和，但大量農民工不斷涌入城市也帶來了更多新的問題，傳統住房觀念以及特定的生活習慣使得保障性住房建設又多了另一層考慮。因此,中小城市的保障性住房建設應堅持因地制宜原則,合理規劃適宜本地的建設模式。

（1）中等城市保障性住房體系構建

隨著現代經濟的快速發展，絕大多數中等城市也具備一些大城市的發展特征，快速城鎮化使得我國的中等城市人地矛盾逐漸尖銳，但與大城市令人咋舌的房價相比較，中等城市房地產市場顯得較為溫和。中等城市房源壟斷程度較輕，房價相對較低，但居民整體收入也相對較低，而且深受以購代租傳統理念的影響，因此在設計其保障性住房種類時，宜以租賃型為主，以出售型為輔。定向安置房、回遷房等參照大城市設計方案，歸入保障性安居工程。

（2）小城市保障性住房體系構建

縣城鄉鎮很可能成為新型城鎮化的主戰場。解決廣大農民上樓問題成為新的著力點，農民思想更為傳統，也有其特定的生活習慣，安置房或回遷房應以購買型為主。在中小城市構建“租售并舉”的多層次保障性住房供應體系，以滿足不同待保群體的不同需求。中小城市之間差異很大，地理位置、資源占有、發展水平和發展目標等截然不同，這必然影響到保障性住房體系建設的發展思路。因此各地政府在大量調研的基礎上，要充分發揮主體作用，合理規劃適宜本地發展的保障性住房模式。

（三）完善配套政策，健全法律法規

政府在保障性住房建設過程中的多重身份角色要求其不僅要充當戰略規劃者，還要為建立完善的政策制度和健全的法律保障，為整個保障性住房建立一系列的分配規則和流程。

（1）完善配套政策制度

第一，建立個人收入核查制度

目前，迫切需要建立完善的個人收入核查系統來保障保障性住房的合理公平分配。要完善個人征信系統，通過建立專業機構進行個人信用信息的釆集和記錄，并提供個人信用報告以供參考；可通過銀行建立個人收入實名制查詢系統，作為保障房準入的判斷依據；各地政府可建立工資結算系統，與個人征信系統和銀行系統相配合，以確保公民信息的真實性和權威性。

第二，強化和改進專項督查制度

保障性住房建設最大難度在于政策制度不能有效落實，因此建立健全嚴格規范、科學有序的督查制度刻不容緩。首先優化督查隊伍結構，擴大專業管理人員、人大和市民代表，同時充分發揮新聞媒體力量，從體制內自我督查轉變成多元參與的社會監督；其次改進督查方法，從現行情況上報、抽樣督查轉變為區域間跨地交叉點的工程審計、項目督查，形成縱向檢查和橫向督查有機結合,避免文過飾非和形式主義。

第三，實行大部門制度，解決協調瓶頸

為解決保障性住房的難點，破解手續難辦、辦理周期長等問題，有必要將發展改革委員會、工商、公安、財政、規劃、國土、街道辦事處等住房保障相關部門整合成立一個聯動部門，定時召開聯動會議，就保障性住房項目進行表決，并對各部門分管的工作進行監督、催辦、檢查，最后完成工作。

（2）健全相關法律法規

發達國家注重發揮法律的作用解決住房保障問題取得了顯著效果，不僅通過法律解決保障性住房在資金、土地、管理等問題，同時對違反法律的行為予以嚴懲。反觀我國，住房保障制度的規定仍然停留在行政法規、行政規章和地方性法規的層面，缺少立法層面作為，因此出現許多無法可依、政出多門、管理混亂的問題。我國急需加快住房保障立法的進程。首先，加強保障性安居工程的立法工作，盡快頒布全國性的保障性住房法律、法規，通過法律的形式對公民的居住權利、保障性住房發展計劃和實施細則、政府預算支出、土地供應、保障方式和標準、融資途徑、準入退出、獎懲措施等諸多方面進行明確規定。其次，進一步完善保障性住房的配套法律法規。修訂保障性住房準入及退出、監管等法規，明確“保障房”的產權類別，并對其含義、管理內容、準入和退出機制等作出規定。

（四）加大政府各項投入，推進保障性住房建設

政府在完善配套制度和法律法規的同時，加大各項投入也是保障性住房建設不可缺少的物質基礎，這也是中小城市在發展保障性住房建設的過程中主要面臨的現實困難。加大政府各項投入，主要包括增加資金投入、加大財政支持、完善相關土地政策、多渠道籌集房源等。

（1）拓寬資金籌集渠道，增加資金投入。

第一，集中利用中央政府投資，切實解決地方政府資金難題

中央政府對各地區有明確的財政投入計劃，各地政府應將中央劃撥的各項保障資金集中利用，用資金的加法理念贏得投資的乘數效應，將中央財政資金的作用真正落實并放大。中央補助資金的使用范圍主要用作發放租賃補貼，購買、改建、租賃保障性住房，我們可以根據實際情況，按照一定比例用于新建保障性住房，以擴大保障范圍。

第二，提高省級補助水平，控制實物配租比例

鑒于各中小城市政府財政實力有限，省級政府或其他相關上級部門既可以通過轉移方式補助地方，也可以通過直接增加對中小城市保障性住房建設的資金補助進行財政支持。在保障性住房保障形式上，宜采取貨幣補貼和實物配租相結合，并以發放租賃補貼為主的方式,以增強低收入家庭在市場上承租住房的能力，并使其生活水平得到一定程度的提高。

第三，拓寬資金來源渠道，最大限度撬動外部資源

鑒于保障性住房可持續發展的要求，政府應不斷探索擴大直接融資的渠道以支持保障性住房建設，例如發行中長期債券、引入保險資金等方式，可作為保障性住房建設的長期融資渠道，保障資金的充足；同時可從銀行體系著手，探索適宜的銀行貸款模式；在充分整合內部資源的基礎上，最大限度撬動外部資源。

（2）拓寬房源，減輕政府壓力

政府應制定好各年度保障性住房實物配租工作，采取“多條腿走路”的辦法，統籌考慮各種可能的途徑和辦法，制定出“一攬子”方案，達到既能滿足省政府要求，又能解決低收入家庭住的實際困難，還能減輕各級政府即將面臨的保障房管理壓力和資金壓力的多重目標。要通過購、租、修、建等多種渠道解決保障性住房來源，扭轉傳統的新建保障房的“單打一”建設模式。

（五）完善保障性住房監督機制

（1）政府部門加大監督力度

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保障性住房建設過程中，政府應對工程的建設情況、資金的使用情況、申請人資格審查、分配、管理等各個環節進行定期、不定期的檢查和督查。在保障性住房分配過程中，不僅要加強立法監督和制度監督，還要合理確定和調整保障房的政策門檻，細化自主申報、入戶調查、鄰里訪問、社區匯總、部門審核等必要環節,建立相應的懲罰機制和激勵機制，增強保障性住房建設的約束力和公信力。

（2）建立專業監督機構

各級地方政府應積極建立監督機制，以保證保障性住房的建設和分配過程的公平性和公開性。迫在眉睫的是建立專門的保障性住房監督機構，重點對保障性住房的前期建設進程進行監督，以防患于未然。可以引入專業機構進行監督。政府可以和專業機構簽訂合同，委托他們在某些方面進行監督，發現問題及時通報相關部門，并配合相關部門積極解決問題。

（3）拓寬社會監督渠道

民眾是保障性住房建設工程的直接受益者，因此對于這樣一件與他們息息相關的事情，他們既有監督的權利，更有監督積極性。政府應當積極推進政務公開，提高權力運作的透明度，對保障性住房建設各個環節的工作及時向公眾公開，積極關注公眾的反饋意見。可以鼓勵民眾成立監督小組，發現問題及時向有關部門舉報，相關部門在收到舉報后要及時展開調查，迅速將調查結果反饋給民眾，使得保障性住房建設事業更加陽光、更加透明。

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高慧（1980-），女，漢族，湖北襄陽人，碩士，講師，研究方向：房地產經營與管理。

本文是2015年湖北省教育廳科學技術處項目“湖北省保障性住房建設的整體性治理模式研究”（課題編號：B2015505）研究成果，項目負責人：高慧