治理能力現代化視閾下的政府職能轉變

張巖鴻

治理能力現代化視閾下的政府職能轉變

張巖鴻

隨著全面深化改革的鋪開，完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化成為總目標。經濟新常態下，實現經濟發展方式轉型，實現全面建成小康社會，實現中國夢，政府職能轉變都是決勝關鍵。治理能力現代化視閾下，政府職能轉變尤其必須遵循現代原則把握好大方向，圍繞服務國家社會公民使命推進服務型政府建設，以促進經濟發展方式轉型為目標切實完善中國特色社會主義市場經濟體制。

政府職能；治理能力；現代化；經濟發展方式

黨的十八屆五中全會提出“必須按照完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的總目標，健全使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用的制度體系，以經濟體制改革為重點，加快完善各方面體制機制，破除一切不利于發展的體制機制障礙，為發展提供持續動力”。在推進國家治理體系和治理能力現代化視閾下，健全使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用的制度體系，首先必須要做到讓每一位政府官員都明確無誤地知曉政府職能轉變的方向、內容及重點。

一、必須遵循現代原則把握政府職能轉變大方向

黨的十八屆三中全會強調要“堅持社會主義市場經濟改革方向，以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點，進一步解放思想、解放和發展生產力、解放和增強社會活力，堅決破除各方面體制機制弊端”，這要求各級政府所從事的所有工作及改革必須有利于實現三大目標：激發市場和社會活力、規范市場和社會秩序以及提高政府服務和管理的質量效益。實現此，各級政府未來必須要大范圍大幅度退出市場賽場的運動員角色，強化賽場規則制定者及裁判員角色，并在一定時期里加強教練員和后勤保障員職責，努力建成現代服務型政府。

（一）服務民生為本，不與民爭利

改革開放以來，以經濟建設為中心的基本路線，加之以經濟調節位列第一的政府職能表述，以GDP論英雄的政府績效評價及官員晉升實際，以及以物質財富作為成功主流標準的利益意識泛濫等因素作用，不少地方政府不僅深度介入市場經濟的運行之中，甚至想盡一切辦法謀取經濟利益，推諉履行基本民生責任，推卸提供基本公共服務義務，熱衷于從事有經濟利益或關涉經濟利益的事務或項目，偏離了地方政府應以服務民生為宗旨的本分。

（二）維護公平正義，不袒護特權

作為市場活力的激發者，社會活力的催生者，各級政府應擺正自身定位，超越現實利益尤其是非分或過分現實利益羈絆，勇于放棄關涉自身整體或部門切身利益但卻不利于公平市場營造、公正社會形塑、公民合法權利保障的權力行使，真正成為公平正義的守護者。

（三）依法行政，穩定制度環境

我國實行社會主義市場經濟體制，而市場經濟是法治經濟。法治經濟的環境營造內在要求政府必須在法治框架下依法行政，打造出穩定、可預期的制度環境。法治理念的切實確立及法治手段的優先應用對于具有悠久人治歷史的我國執政者和普通公眾來說，依然是一個艱巨挑戰。

（四）制定規則體系，整肅市場社會秩序

引導市場和社會有序健康發展的前提條件是每個事項、每個行為都有著明確無歧義且對每個當事人都一視同仁的規則體系。該規則體系應滿足三個條件：其一，符合科學發展觀，可持續；其二，符合人性公理，達共識；其三，符合現代管理原則，有成效。

（五）鼓勵自治自律，培育市場及社會主體

現代治理體系中強調多元共識，現代治理能力意蘊協商共議。現代服務型政府管理社會公共事務不可能獨霸至尊、獨占大權、獨享大利。服務型政府所提供的服務種類、品質、數量應由社會公眾而非政府確定。大量特定領域、地域、行業的公共事務應由該特定領域、地域、行業的利益相關者通過依法成立運作的社會組織或行業組織自我管理自律發展。

二、必須圍繞服務國家社會公民使命推進服務型政府建設

（一）構筑有限政府

限制權力。十八屆三中全會全面深化改革的核心思想強調未來我國政府改革對于簡政放權的堅定不移。目前，中央及省市各級政府面向基層轉移下放更多更廣的經濟社會審批事項，這些轉移下放的權力不是放給地方政府的權力，而是放給市場和社會的權力，地方政府增加的是更多更廣服務市場、服務社會的責任和義務，對此，地方政府必須要有清醒認識并及時做好充分準備。

限制利益。未來政府、市場、社會的邊界會越來越清晰，政府只能作為服務者、監管者、保障者的角色定位會得到越來越多公眾的認同和監督。希圖通過公共政策制定、公共服務提供、公共項目運作而獲得經濟利益或物質實惠或非物質特權等都成為不被認同、許可甚至被嚴厲懲戒的違德違規乃至違法行為。作為地方政府，可以通過清理、規范、公開既有的法規、政策、條例、流程等來約制部分職能部門對自身整體或部門或個別人過分或非分利益的攫取。

限制行為。有限政府對于政府工作人員工作及生活行為的限制約束會更嚴格更規范更多道德要求。作為各級政府，完全有條件、有權力且非常有必要對下屬職能部門所有工作人員的工作作風、流程、效率、成效、意外事項處理等進行服務導向、質量至上、效率優化的清理規范監督，以提高政府的公信力和執行力。

（二）創建民生政府

退出區域資源配置主體地位。十八屆三中全會《決定》提出要使市場在資源配置中起決定性作用，這意味著政府，尤其是基層地方政府必須放棄目前存在的已經是或意圖成為資源配置主體或主要角色的理念及做法，不再致力于招商引資、不再致力于干預各類市場主體微觀決策及其經營、不再致力于出臺體現差異化偏好的政府采購或土地等要素供給政策。未來各級政府應該致力于建設統一開放、競爭有序的市場體系，應重點致力于清除和修正區域市場壁壘及各類不公平規則。

擔當起區域基本公共服務提供主體責任。義務教育、基本醫療、基本住房、基本養老、基本就業促進及貧困救助、區域適合人居的水土空氣等基本環境、區域基本基礎設施等基本公共服務，各級政府是責無旁貸的提供主體，將該責任推向市場、推向公民個體家庭甚或推給社會都是不負責任的行為。雖然這類服務的生產者根據不同情況可以由市場主體或社會機構或公民家庭承擔，但該類服務的提供主體只能是各級政府。各級政府尤其是基層地方政府只是基本公共服務的提供主體，更高層次或更好品質的服務提供并不屬于政府，而應由其它主體承擔。

架構起地方政府與區域公眾的互動橋梁。民生政府必須以人為本，傾聽民聲、溝通民意、吸納民智、順應民心，切實將公眾的主流合理建議體現在本級地方政府有權決定的每一項公共政策制定及執行過程中，并通過績效評估體系接受公眾的監督及反饋。在這個過程中，人大代表、政協委員、專家或專業人士、街道辦事處、社區及該政策的相關利益群體代表都應有充分的協商溝通平臺及機會，只有這樣，共建共享共治的民生政府才能名副其實。未來，如果能將這種機制制度化落實于每一項公共政策的制定執行中，民眾的主人翁意識及感覺必將更真切更實在。

落實加強區域民生事項的市場監管力度。市場經濟下，利益驅動無所不在，利益誘惑不斷挑戰沖擊甚至毀滅著部分市場主體的道德底線，市場監管必須嚴肅嚴格嚴厲。雖然市場監管早在黨的十六大界定的政府職能中就存在，但發展經濟的強烈沖動及激勵制度安排卻使各級地方政府對其未能加以足夠重視，個別地方對其視而不管甚至包庇縱容，以至于某些領域，比如食品和藥品領域市場混亂狀況非常嚴重，空氣水土環境污染情形非常嚴峻，公眾生活品質及安全受到強烈威脅。作為各級地方政府，雖然不具備或擁有某些領域或行業的市場監管權限或治理手段，但對于自身監管權限及手段范圍內的監管職能卻應大力加強，主動作為，積極出擊。比如，可以制定區域市場監管重點領域清單等。

（三）推進法治政府

自身嚴格守法。作為政府，法無授權不可為。政府及其職能部門無論在實體和程序上都必須嚴格遵守法律規定，在法律授權邊界內依法行動，不缺位、不越位。如果政府違法，必須承擔相應的法律責任，不能以政治責任或道義責任代替法律責任。政府不守法，將敗壞權力形象，毀壞政府信譽。守法政府才能培育引導出守法企業、守法社會組織及守法公民。

信息公開透明。法治的前提是公眾要先知道法。法對于社會公眾來說，應是所有人都知道或有便利渠道很容易知道的一整套相對穩定的規則體系。法治社會中，社會公眾將確切地知道什么樣的行為是許可的，什么樣的行為是不許可的；做了不許可行為的后果將是什么。因此，推進法治政府建設要求各級地方政府在治理服務轄區時，除了涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密和個人隱私外，政府如何決策及決策的結果，行政執法的依據、程序及結果等，都必須及時、準確、全面向社會公布，以方便社會公眾守法并監督政府是否依法行使權力。

政策穩定可預期。法治社會中，規則體系是相對穩定的，不會變幻莫測、頻繁變動，公眾可以據此制定自己的遠期發展規劃，可以進行巨額投資、長線投資、高風險投資及價值投資等。反之，如果政府的政策充滿了主觀隨意性、理念無常性、程序伸縮性及短期有效性特征，那么，社會公眾對自己的未來便無法進行長期謀劃，只能進行小額投資、短線投資、低風險投資及投機投資，而這種情形對實現區域經濟社會的可持續發展和經濟發展方式轉型顯然極為不利。因此，法治政府推進中，盡量讓公共政策保持相對的穩定性對于地方政府來說，尤其需要引起重視。

公民權利受保障。法治的重要價值在于實現民主、保障公民權利。法治政府意味著政府權力的行使要充分、真實地代表民意。這要求地方政府在行政立法和行政決策時必須以民主方式制定，采取聽證會、論證會、座談會或者以其它渠道向社會公布草案等方式，廣泛聽取有關專家、社會公眾以及利益相關者的意見；行政執法時亦必須體現民主精神，行政機關在作出對行政管理相對人、利害關系人不利的行政決定前，應當告知并給予其陳述和申辯的機會，依法保障其合法權益。

矛盾處理主要訴諸法律途徑。社會矛盾糾紛出現時，很多民眾喜歡尋求信訪途徑，造成了信訪“包打天下”、“信訪不信法”的亂象。出現這種現象的原因主要是領導批案、包案、接訪等行政手段過度介入社會矛盾糾紛處理甚至干擾司法判案所致。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》對于法治政府的建設及法治社會的確立意義深遠。作為各級政府，面臨的信訪事件既多又雜，而處理信訪事件不僅占用大量行政資源，影響正常行政職能履行，而且弱化了法律及制度的權威性、嚴肅性，不利于法治社會的深入人心。未來，按照國家及省市相應的政策精神，及時引導開辟涉法涉訴信訪事件便捷導入法治軌道的渠道途徑，對于各級政府來說，具有廣闊的創新空間。

（四）培育民主政府

公共政策廣納民意。公共政策通常事關轄區范圍每一個公民個體或機構的短期或長期切身利益。發表意見、表達訴求、提供建議是他們擁有的基本權利，也是地方政府制定決策的重要依據。當然，理念清、觀念明并不代表現實操作就真能做到身體力行，一套程序化、制度化且精細化的公共決策參與機制必須被科學設計、廣泛認同且嚴格督察，否則，走形式、走過場的操縱式流程運作非但不能發揮應有效果，而且會導致公眾對未來的期望出現無力感和幻滅感，影響地方政府的公信力和影響力。

事業單位及行業組織去行政化。民主社會中除了政府之外，公民個體及社會組織在法律框架下都應有獨立自主的自由活動發展空間及權利。由于歷史慣性影響，我國很多事業單位或行業組織都高度依附政府機構，基本按行政機構運作模板復制，缺乏獨立性，缺失自我管理、自我約束、自力發展能力。未來，地方政府應著力加強對轄區事業單位或各類社會組織的獨立性培育，讓它們逐漸解除對政府的依賴，增強對市場、社會的認識和回應，主動承擔起自我成長和自我負責的使命，并逐步承擔起應擔的社會責任。

國有企業公益化和去壟斷化。國有企業屬國家所有、全民所有，未來改革方向應是定位公益化、運作去壟斷化。作為各級地方政府，國有企業的規模有限，但改革的方向卻應明確，那就是盡量退出競爭性行業，限定于公益性領域，以讓利給非公有制經濟；運行中打破行政壟斷，產權方面可接納非公有成分發展混合所有制；治理方面要按現代企業制度要求，走市場化路徑。

（五）筑建整體政府

現代服務型政府要求政府作為一個整體必須是運作成本低、運行效率高、回應市場社會訴求快、基本公共服務提供質量可接受的組織機構。“整體政府”是20世紀90年代中期之后英國、新西蘭、澳大利亞、加拿大及美國一些地方政府推進政府現代化的新方向，是一種通過橫向和縱向協調的思想與行動以實現預期利益的政府治理模式。［1］任何一個層級的地方政府，都應以整體政府理念為指導，通過機制構建，建設人民滿意的高績效政府。作為各級政府，在筑建整體政府時，可重點建立完善大數據信息機制、政策決策機制、流程再造機制、聯動協調機制、風險預處機制、績效管理機制等；重點推進減少下放轉移行政審批事項、增加民生事業建設運營管理效益、加大弱勢群體保護保障力度、全面梳理規范提升基礎性制度質量、整合重塑大數據庫建設維護管理體系、促進非公經濟和社會組織壯大發展以及大力加強政府隊伍體系的專業化能力建設等任務。

三、必須以促進經濟發展方式轉型為目標完善中國特色社會主義市場經濟體制

經濟發展方式轉型應包含向經濟增長的質量和效益并舉轉變、向經濟結構的全面優化和高級化轉變、向以人為本的和諧社會轉變、向建設資源節約型和環境友好型社會轉變，各級政府只有切實將工作重心集中于完善社會主義市場經濟體制這一核心，我國經濟發展方式轉型的目標才可能真正實現。

（一）以基本制度完善為重心夯實社會主義市場經濟體制基礎

我國目前經濟發展方式中存在的許多問題，從根源上分析都可歸結為現行的社會主義市場經濟體制的基本制度設計中存在著各種各樣的不足或疏漏，基本制度執行中充溢著或多或少的不公平或不穩定現象，與基本制度相關的配套制度中存在或強或弱的沖突或不協調狀態，比如產權制度、基本經濟制度、價格制度、監管制度、市場交易制度等等。基本制度不完善，其它所有基于細枝末節的小修小改小調等技術性改進，或許可以解決一時之困或之危，但終究會由于治標不治本而使類似問題再現，甚至衍生出更加難以解決的系列問題。因此，只有完善市場基本制度，才能為市場參與主體營造有序、寬松、穩定且充溢著正向激勵力的良好發展環境，也才能使市場參與主體放心大膽地著眼著手于以創新創造為核心的產品技術升級和服務品質提升。

（二）以“統一、開放、公平、齊備”為目標建立現代市場經濟體系

市場參與主體若想在市場競爭中搏擊勝出，首先需要有可以任其馳騁拚搏的平臺載體，也即需要有體現現代市場經濟特點的各類市場。經過多年的發展完善，我國目前各種商品和服務市場相對較為完善統一，但生產要素市場卻存在著諸多割據扭曲、不開放、不公平，當然也相當不齊備等問題。事實上，正是生產要素市場存在的這些問題，使市場參與主體在獲取自身生產經營所需的各種生產要素時，或者由于要素市場割據封閉而無法介入、或者由于區別性對待而付出的成本不一致、或者由于定價扭曲而人為誤導了產成品的市場前景、或者由于不存在規范的要素市場而只能進行私下交易。而所有這一切，在導致微觀層面市場參與主體的參與積極性、贏利空間、投資技術取向等大相徑庭的同時，還導致了宏觀層面我國資源配置的效率性、經濟主體的活躍性以及交易成本的低廉化遭受嚴重沖擊，從而致使經濟發展方式轉型推進工作困難重重。基于此，只有以“統一、開放、公平、齊備”為目標建立現代市場經濟體系，經濟發展方式轉型推進工作才可能沖出重圍走向坦途。

（三）以實體經濟發展為本位推進金融領域回歸服務功能

金融領域的發達程度、規范程度與普及程度，總體而言，與一國的經濟發展水平、社會和諧程度和人民生活品質密切相關，尤其重要的是，它是一國經濟的發動機、動力源、潤滑劑、保障線。然而，金融再重要，它的本源定位也只是為經濟社會人民發展生活提供工具性幫助，它本身并不就是目標。一國的繁榮富強、民族振興和人民幸福必須建立在堅實的實體經濟發展基礎上，尤其對于我國目前的人民幣國際化程度尚有很長路要走的現實情勢，更是如此。實體經濟發達且競爭力強勁，金融領域發展才更有根有魂，否則，金融領域在偏離為實體經濟發展服務定位基礎上的獨興獨榮必不會持久長存。而目前我國金融領域呈現的銀行業利潤多年畸高、資本市場長期低迷振蕩等問題顯然不僅不正常，而且也是有違金融領域發展使命與宗旨的，必須盡快盡徹底予以糾正和改善。未來金融體系應該進行更深層次的民主化、人性化和擴大化改造，［2］也即要通過制度設計，讓金融能夠為更多的企業、社會成員及人類的各種發展創造活動提供服務性支持，從而通過服務人類所有的活動而展現其自身的價值與美麗。

（四）以市場末端理念為指導逐步構建經濟發展方式的內需拉動為主模式

市場經濟的本質是市場參與主體在商品及服務的交換中實現雙方利益的優化改進。商品及服務的生產者或提供者獲得了所需的超越其生產或提供成本的利潤，商品及服務的消費者獲得了自身認為物有所值甚至超值的消費體驗及其帶來的消費滿足或樂趣。交換頻次越多，規模越大，市場經濟便越繁榮發達。因此，市場經濟發展應以促進完善市場末端來布局設計。如果市場末端發展畸形、不均衡、先天不足，則市場前端再擴張、再發達，往往也無濟于事，甚至會帶來產能過剩、企業倒閉、社會成員失業等種種弊端，并進而影響到社會穩定、有限資源的有效配置等國民經濟可持續發展態勢。

我國目前的經濟發展方式中，國內過度重視市場前端投資拉動而相對忽視市場末端的消費市場容量、結構及偏好培育及其研究；國外過度重視擴大國際市場銷量以增強創匯能力而忽視核算大規模的出口是否真正為企業、國家和社會成員創造了真實的利潤和價值。因為，不少企業用于出口核算的成本使用的是扭曲的生產要素價格及政府的出口退稅政策，于是，出現的怪現象可能就是：出口企業本身是賺錢的，但從國民經濟宏觀視角核算，國家總體卻是虧損的。這兩種情況歸結起來都可稱之為市場末端理念不強，前者直接忽視了投資生產后的市場銷路問題，后者間接誤算了市場交換終極目標是必須增值賺錢的基本原則，而且由于國際市場的波動更不可控而導致國內經濟的穩定性更容易受沖擊。因此，要推進我國經濟發展方式轉型，必須轉變市場前端思維為市場末端思維，既要重視國內市場消費力的培育，又要重視國際市場出口的真實贏利，否則，我國經濟發展方式轉型之痛只會更切膚更持久。

（五）以公共利益代表回歸為準則矯正規范各級政府經濟行為

國家富強、民族振興和人民幸福的中國夢若想實現，各級政府必須時刻以自身為公共利益代表的定位來規范約束或拓展延深自身的職能界定及其職責履行。正如登哈特教授所強調，“明確表達和實現公共利益是政府存在的主要理由之一”。［3］各級政府應“堅持發展是第一要務”，但這并不意味著政府要親自介入實操各種具體經濟項目或行政干預各類具體市場運作，完善中國特色社會主義市場經濟體制才應是各級政府的職能核心。

［1］郭金云，李翔宇.整體政府：服務型政府建設的治理方向［J］.上海行政學院學報，2014，（1）.

［2］［美］羅伯特·席勒.金融與好的社會［M］.北京：中信出版社，2012：9.

［3］［美］珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特.新公共服務：服務，而不是掌舵［M］.北京：中國人民大學出版社，2004：62-63.

責任編輯：鐘曉媚

D630

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1673-5706（2016）04-0060-05

2016-06-29

張巖鴻，深圳市委黨校經濟管理教研部主任、教授、博士。