深圳行政區劃歷史沿革考釋

崔孝松

深圳行政區劃歷史沿革考釋

崔孝松

行政區劃承載了一個地區的行政管理職能，關系著一個地區的政權建設、經濟社會發展、資源開發利用等各方面。自1979年撤縣建市以來，伴隨著自身的飛速發展，深圳的行政區劃也經歷了復雜的歷史變遷。目前對深圳歷史研究的各類著述中對其行政區劃歷史卻沒有系統梳理，反而在零散的記載中出現了行政區概念混用及設立時間不統一等問題。文章從概念分析入手，通過查閱歷史檔案，系統梳理并解釋深圳歷次行政區劃的變遷。

深圳；行政區劃；歷史沿革

行政區劃的設立與變更受到國家結構形式、經濟發展階段等因素影響，也相應地對生產力布置、經濟社會發展產生深刻影響。為尋求一種適應本地國民經濟和社會發展大局的區域劃分方式，深圳建市30多年來的行政區劃史與其經濟社會發展史一樣，也經歷了多次調整和變遷。目前，對深圳行政區劃的研究普遍存在誤讀和誤用，主要有以下兩類：一是各類較為權威的深圳歷史類著述或宣傳載體（政府官方網站）對深圳的行政區劃歷史的梳理，往往是語焉不詳，含混籠統，沒有嚴格規范，造成以訛傳訛，或是對歷史沿革的歸納不完整，或是在設立時間的表述上不統一，區分不清市政府請示上報、省政府批復和國務院批復以及政權機構掛牌成立等時間。二是有一些論述將20世紀80年代設立的“管理區”以及21世紀初設立的“功能新區”當成區級行政區劃，這些管理機構雖然享有區級待遇，但并不是一級行政區，管理機構也不是一級政府，而是市政府的“派出機構”，個別論述中還將其混用為“派出機關”。

本文在梳理行政區劃有關概念的基礎上，通過參考各類文獻以及查閱相關歷史文件檔案，希圖真實還原這段歷史，以期對該領域的進一步研究提供基礎性資料借鑒。限于研究角度和篇幅，本文僅研究市、區兩級行政區劃沿革。

一、市級政區等級沿革

深圳市域原為1600多年行政建置歷史的寶安縣。自建市以來，深圳市在政區等級上，經歷了縣級市、地級市、副省級城市（計劃單列市）的轉變。

1979年1月13日，為加強對寶安地區生產建設的領導，建立出口基地，發展對外貿易，廣東省革委會向國務院請示（《關于設立深圳市和珠海市的決定》粵字［1979］3號），將寶安縣改為深圳市，屬省轄縣級市建制，由省和惠陽地區雙重領導，按地區一級配備干部。3月5日，國務院批復同意撤銷寶安縣設副地區級深圳市（《國務院關于廣東省設置深圳、珠海市的批復》國發［1979］63號），以寶安縣的行政區域為深圳市行政區域。11月26日，為加快深圳市的經濟建設，中共廣東省委、省革委會決定將深圳市由省、惠陽雙重領導的體制改為地區一級的省轄市，直屬省領導（《關于改變深圳市和珠海市體制的通知》粵字［1979］106號）。

1981年8月21日，中共廣東省委書記集體辦公會議形成《關于深圳特區領導班子配備等問題的會議紀要》，規定深圳經濟特區的政治待遇和廣州市相同，領導干部逐步按廣州市的規格配備，受廣東省直接領導，屬副省級城市。1988年11月，國務院批準深圳市在國家計劃中實行單列，并賦予其相當于省一級的經濟管理權限，從法律和管理上給予更多的空間支持，勉勵經濟特區大膽進行改革開放試驗。

需要特別指出的是，1980年8月26日設立的深圳經濟特區是深圳市的一部分，它是在深圳市特定區域內實行特殊經濟政策的經濟區域，并不是深圳市的一級行政區劃。盡管經濟特區的影響力巨大，但并不能因此認為深圳經濟特區與深圳市是等同的，二者在法律地位、性質等方面是不相同的。“對經濟特區各項事務的管理，國家沒有單設管理機構，而是由深圳市政府統一管理，深圳市政府承擔管理經濟特區和非經濟特區的雙重職責，這一點有別于一般的城市政府”，［1］雖然出現過短暫的“深圳經濟特區政府”，但很快國務院就正式批復將深圳的政府名稱定為“深圳市人民政府”。

二、市轄區行政區劃歷史沿革

在市級行政級別不斷升格的同時，深圳市內的行政區劃與管理體制也在不斷探索，大致經歷了三個階段：第一階段從1979年3月至1989年12月，市級政府體制內下設“管理區”模式；第二階段從1990年1月至2007年4月，市轄“行政區”階段；第三階段從2007年5月至今，在市轄“行政區”之外，探索“功能新區”體制，實行“一級政府三級管理”模式。

（一）市轄“管理區”階段

深圳經濟特區建立初期，為加強對招商引資工作的統一領導和市政基礎設施建設的統一規劃，深圳市在其行政區域內設立管理區，在管理區內設立黨委和管理局，作為市委、市政府的派出機構，不設立人大、政協等機關。

1979年3月5日，“國務院決定將寶安縣改為深圳市后，全市建立了六個區，分管二十一個公社、二個鎮，另還有一個省屬華僑農場，現在區只建立區委，沒有建立行政機構”（見《關于深圳市建制問題的意見》深委［1979］45號）。

據《深圳市大事記》記載“1979年3月，改寶安縣為深圳市后，下轄羅湖、南頭、松崗、龍華、龍崗、葵涌6個區”，《深圳市羅湖區志（1979-2003年）》中相對詳細記錄“1979年3月29日，中共羅湖區委員會和羅湖管理區成立，黨政合一，代行政府職能，為深圳市縣一級的派出機構，羅湖管理區轄福田、附城、鹽田3個公社和深圳、沙頭角2個鎮”。與上述記錄不同，深圳市政府的門戶網站則是“1979年3月，……將寶安縣改為深圳市，轄深圳、南頭、松崗、龍華、葵沖、龍崗6個區……10月，設立羅湖管理區”，深圳市羅湖區政府網站記載的是“1979年3月寶安縣改為深圳市，羅湖區于同年10月正式組建，轄福田、附城2個公社和深圳鎮”。《深圳市鹽田區志（1979-2003年）》也記載，“1979年1月，寶安縣改建深圳市，轄深圳、南頭、松崗、龍華、葵涌、龍崗6個管理區，鹽田區域屬深圳管理區，10月，深圳區更名為羅湖區”。

《深圳市羅湖區志（1979-2003年）》記載：1981年8月29日，羅湖、南頭、沙頭角3個區合并成立羅湖區，為一級黨委和一級政權機構，羅湖區轄深圳經濟特區內所有的公社和鎮。次年1月，合并后的羅湖區正式成立。但是深圳市政府門戶網站公布的則是“1982年1月，設立羅湖行政區，下設附城、南頭、蛇口、福田、鹽田5個公社和沙頭角鎮，以及人民路、和平路2個辦事處。9月，沙頭角鎮從羅湖區分出”。經查詢1981年國務院公報等有關檔案資料，“羅湖行政區”的設立并沒有獲得國務院的批準，所以，1981年的這次關于“羅湖行政區”的設立并無法律依據。

深圳市政府門戶網站公布“1983年9月，分羅湖區，分別成立羅湖、上步、南頭、沙頭角4個管理區，屬縣級建制，作為深圳市政府的派出機構。至此，特區內共設4個縣級行政區”。但據《深圳市南山區志（1979-2003年）》記載：1983年6月，經國務院和廣東省政府批準，設立南頭區，縣級建制，黨組織設區委、行政管理設辦事處，為深圳市委、市政府派出機關。是年9月15日，南頭區正式成立。《深圳市大事記》則記載“1983年12月29日，經國務院、省政府批準，深圳市成立羅湖、上步、南頭、沙頭角四個行政區，屬縣級建制，成立區委，為市委派出機構，行使地方一級黨委職能，行政管理設立辦事處，為市政府派出機構，作為今后區政府的過渡，行使一級政權機構職能”。上述記載有多處紕漏，首先，管理區的行政管理機構為辦事處，但并不是當下意義的街道辦事處，不是派出機關，而是派出機構；其次，關于管理區的設立時間，出現了多處不一致。

1984年5月，羅湖區辦事處改為羅湖管理區，仍作為市政府的派出機構。1984年8月6日，廣東省委、省政府批準從南頭管理區分出部分地域，成立中共蛇口管理區委員會、蛇口管理區管理局，在深圳市委、市政府的領導下，行使一級地方黨組織和政權組織的職能。1985年3月，根據深府辦［1985］88號文件通知，上步區辦事處改稱為“深圳市人民政府上步管理區”。

在這一階段，深圳市還恢復了寶安縣建制。但是具體的恢復時間卻出現了多處不一致。《寶安縣志》中同時出現了“1981年7月19日”、“1981年10月”和“1982年12月21日”三個時間。9月18日中共深圳市經濟特區委員會下發《關于恢復寶安縣建制的幾項措施》，10月15日，深圳市委召開三級干部會議，宣布恢復寶安縣建制。1982年12月21日，國務院正式下發批準文件（1982年12月21日《國務院同意廣東省恢復寶安縣給廣東省人民政府的批復》國函字277號）。1983年1月4日，廣東省政府向深圳市下發正式通知。據上文所述，縣級行政區劃的設立須由國務院批準，應以國務院批準時間為準。所以，寶安縣應該為1982年12月21日正式恢復建制。

（二）市轄“行政區”階段

隨著經濟社會的快速發展，為取得經濟特區立法權，深圳市按照全國人大和國務院要求，必須成立市人大。根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，作為副省級城市，深圳市必須先有“區”級行政區劃。［2］

《深圳市南山區志（1979-2003年）》記載：1990年1月，經國務院批準，設立南山區，上隸深圳市。是年9月，南山區正式成立。《深圳市羅湖區志（1979-2003年）》記載：1990年9月21日，羅湖區第一屆人民政府正式成立（縣級建制）。羅湖區作為市轄區，實行區——鎮（街道）——村（居）民委員會建制。《深圳改革開放紀事（1978-2009）》則記錄：1990年1月20日，國務院批準，深圳市設立福田區、羅湖區和南山區。經查詢，1990年國務院第1號（總號610）公報記載，1990年1月4日，民政部《關于廣東省設立深圳市福田區、羅湖區和南山區的批復》（民行批［1990］2號）中則明確記載：經國務院批準，同意深圳市設立羅湖、福田、南山區（均為縣級）。可見，作為區級行政區的羅湖、福田、南山區的正式成立時間應為1990年1月4日。

深圳市政府門戶網站公布“1993年1月，撤銷寶安縣建置，設寶安、龍崗2個市轄區”。《深圳市寶安區志（1979-2003年）》記載：1992年12月，拆分寶安縣：以平湖、布吉、橫崗、龍崗、坪地、坪山、坑梓、葵涌、大鵬、南澳10個鎮85個行政村13個居民委員會建立龍崗區，以新安、福永、沙井、松崗、公明、石巖、龍華、觀瀾8個鎮1個光明農場196個行政村9個居委會建立寶安區。《深圳市龍崗區志（1979-2003年）》記載：1993年1月1日，經國務院批準，深圳市龍崗區成立，中國共產黨深圳市龍崗區委員會、深圳市龍崗區人民政府及深圳市龍崗區人民代表大會同日成立。1992年8月11日，國務院“同意撤銷寶安縣建制，將其劃為深圳市的兩個區。具體手續由民政部按規定程序辦理”（《國務院關于深圳市要求擴大特區范圍改變寶安縣體制問題的批復》國函［1992］100號），民政部于11月11日作出批復“經國務院批準，同撤銷寶安縣，設立深圳市兩個市轄區”（《關于廣東省撤銷寶安縣設立深圳市寶安區、龍崗區的批復》民行批［1992］140號），廣東省民政廳則于12月8日正式下發通知給深圳市政府。可見，寶安縣撤銷，寶安區與龍崗區的正式成立時間應為1992年8月11日。

《深圳市鹽田區志（1979-2003年）》記載：1997年11月7日，國務院批復，從羅湖區分出沙頭角鎮和梅沙、鹽田兩個行政街道，成立鹽田區，為6個市轄行政區之一。1998年2月16日，鹽田區正式成立。深圳市政府門戶網站公布“1997年10月，為促進深圳經濟特區東部的開發和經濟發展，及加強區域的行政管理，分羅湖區，設鹽田區”。《深圳市大事記》則記載“1998年3月，以沙頭角為中心的區域從羅湖區析出，設鹽田區，仍為特區范圍”。《深圳市羅湖區志（1979-2003年）》記載：1997年11月11日，經國務院批準，深圳市從羅湖區劃出沙頭角鎮和鹽田、梅沙2個街道辦，設立鹽田區。

關于鹽田行政區的成立時間，各種版本眾說紛紜，并未統一。經查詢歷史檔案，1997年10月21日，國務院“同意調整深圳市羅湖區的行政區劃，增設深圳市鹽田區。鹽田區轄從羅湖區劃入的沙頭角鎮和鹽田、梅沙2個街道，區人民政府駐鹽田街道黃必圍”（《國務院關于同意廣東省調整深圳市羅湖區行政區劃設立鹽田區的批復》國函［1997］97號）。11月7日，廣東省政府轉發國務院批復給深圳市政府（見《轉發國務院關于同意廣東省調整深圳市羅湖區行政區劃設立鹽田區的批復》粵府函［1997］254號）。鹽田區的成立時間應為1997年10月21日。

（三）探索“功能新區”模式

20世紀80年代，隨著我國改革開放的不斷深入，開發區、高新區逐漸發展起來，管委會這種管理體制成了政府管理開發區、高新區的普遍管理模式。這種管理體制對開發區、高新區的管理以及推動我國經濟發展，起了十分重要的作用。為了給管委會行使管理職權提供法律依據，不少地方通過立法賦予管委會行政管理的職權。深圳市設立的“新區”類似于20世紀80年代的“管理區”，也不設立人大與政協，但行使經濟開發區與行政區的雙重職能。

2007年5月31日，深圳成立光明新區，管轄公明、光明兩個街道，新區為功能區，非市轄行政區，不涉及行政區劃的變化。光明新區實行開發區管委會的管理體制，管委會是市政府的派出機構，既不同于行政區，也不同于深圳以往的開發區管理體制，是深圳在園區開發方面的第三種體制，兼具開發區和行政區的職能，按照開發區的機構設置，全面行使區一級政府的經濟發展、城市建設、社會管理等各項職能。光明新區是深圳市委市政府在管理體制上的重大創新，新區體制主要體現“三變”、“兩不變”。“三變”，即由單一的產業項目管理向經濟社會發展一體化管理轉變；由推動產業發展向綜合統籌方面轉變；由建設產業園區向城市新城轉變。“兩不變”指的是政治架構不變，人大、政協、檢察院、法院工作繼續由寶安區負責；行政區劃不變，光明新區仍然在寶安區的版圖內，經濟指標歸寶安區統計。

為繼續探索“一級政府三級管理”的管理模式，參照設立光明新區的做法，深圳相繼于2009年6月30日設立坪山新區、2011年10月27日設立龍華新區和大鵬新區兩個功能區。四個新區成立運行4年后暴露出行政執法職能不健全，最為明顯的是新區所屬部門缺乏行政強制措施權。2016年，為保障新區管理機構依法履行行政管理權，深圳將為新區管理單獨立法，賦予新區管委會及所屬機構可以以自己名義，行使縣（區）級政府行使的行政強制權、行政許可、行政處罰、行政征收、行政裁決、行政檢查、行政確認、行政給付、行政指導及其他行政管理職權這十類職權，與區政府行政職權對等。

三、深圳行政區劃變革經驗及建議

行政區劃的調整與變革要與本地的經濟社會發展水平、行政管理體制相適應。通過制度創新優化行政區劃格局可以促進經濟發展，而經濟發展、社會進步、人口增加又要求提高行政管理效率，調整行政區劃。現有的行政區劃格局是在既有的行政管理體制下形成的。深圳的未來發展，要優化行政區劃格局，須先從轉變政府職能入手，改革行政管理制度。一是合理劃分政府與市場、政府與社會之間的合理邊界，減少政府對經濟的不必要干預，建立“大市場”；將社會服務和社會管理職能轉移給社會，釋放社會活力，建立“大社會”，完善社區自治能力。二是做好內部調整與細化改革，合理分割市、區（含功能新區）之間的行政權力，繼續做好原關內關外一體化，實現南北平衡、東西平衡。三是要發展以產業鏈為紐帶的大城市圈，實現城市間互補共生，共同發展，不應一味謀劃吞并其他城市或者其他城市的某些區域。

［1］華文輝.深圳市政府與深圳經濟特區政府：深圳市行政管理體制改革總論［J］.特區經濟，1996，（8）.

［2］深圳市史志辦公室編著.深圳改革開放紀事（1978-2009）［M］.深圳：海天出版社，2009：115.

責任編輯：李 彥

K928.2

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1673-5706（2016）04-0071-04

2016-06-09

崔孝松，深圳博物館深圳改革開放史研究中心副主任。