優化改進公務員績效管理的思考

皮勇華

優化改進公務員績效管理的思考

皮勇華

公務員隊伍的績效好壞直接反映出黨和政府的施政效能與形象，當前我國公務員存在動力不足、活力不夠等問題，單一、大一統的績效管理機制未能發揮應有作用。新加坡和中國香港兩地公務員管理的經驗和做法值得借鑒，優化和改進我國公務員績效管理機制應結合實際，吸收借鑒他人所長，彌補自身短板，進一步完善管理機制，提升公務員隊伍整體素質。

公務員；績效管理；改革；考核

公務員是黨和政府聯系人民群眾的橋梁，也是黨和國家政策法規的具體執行者。公務員隊伍的績效好壞直接反映出黨和政府的施政效能與形象。然而，由于種種原因，當前我國公務員存在動力不足、活力不夠等問題，單一、大一統的績效管理機制未能發揮應有的作用。通過學習新加坡和中國香港公務員管理的經驗和做法，深感當前形勢下，優化和改進我國公務員績效管理機制迫在眉睫。

一、我國公務員隊伍現狀

目前，全國有公務員700多萬人。國家對公務員的職能定位主要是維護社會秩序，提供公共服務，這其中縱然有服務效率、服務質量等方面的差異，各個職能部門職責和提供的服務也各不相同。我國對公務員隊伍基本是采取“大一統”的管理模式，到目前為止，針對公務員尚無十分有效的績效管理與激勵機制，即現有的體制機制不能很好地體現獎勤罰懶、優勝劣汰，一定程度上導致公務員隊伍動力不足、活力不夠。現代經濟社會的發展使得人們對公務員的要求越來越高，在放大鏡下生存的公務員壓力越來越大，很多年輕人在進入這支隊伍時滿腔熱情，但工作一段時間后，精神懈怠，得過且過。曾有人形象地將體制內比作圍城，城外的人想進來，城里人的想出去，這也一定程度反映了當前公務員隊伍的現狀。

近年來，各地積極探索公務員制度改革，深圳作為全國聘任制公務員和分類管理改革的試點城市，早在2010年就開始實施公務員聘任制改革，在此之后新招錄的公務員全部為聘任制，養老保險與企業并軌。此外，積極推動公務員分類管理，改變原來的“大一統”管理模式，將公務員分為綜合管理、行政執法、專業技術三類，建立行政執法、專業技術職級序列及薪酬增長機制，探索公務員隊伍精細化管理，為國內公務員制度改革做出了有益嘗試，取得了一定的成效。

2015年，深圳市龍崗區作為深圳試點，在全區推進公職人員全員績效考核，通過厘清崗位職責，制定考核標準，實施分類考核，推行工作紀實，一定程度解決了公職人員“慵懶散漫”的問題。但在推進過程中，還存在許多問題，如：考核指標難以完全量化、配套的獎勵激勵政策難以突破等等，使得考核發揮的作用有限，部分單位的積極性也不高，還需要不斷探索和完善。

二、中國香港、新加坡公務員績效管理的主要做法

（一）香港公務員考核管理特點

香港公務員素有廉潔高效、秉公執法的美譽，其中香港公務員考核制度在公務員的人事管理中發揮了重要作用。

第一，考核目的和定位清晰明確。香港公務員考核的功能定位是通過客觀、公平和透明的考核，挑選出優秀的員工晉升更高職位，協助員工認識自我的長處和短處，加以發展或改善。同時致力于達到五個目的：減少員工的怨氣及激勵他們的上進心；增加員工對機構的信心及歸屬感；獲得適當人選，進行不同職位的輪崗；通過培訓強化機構的人力資源力量；改善機構的整體效能和形象。

第二，考核過程規范明了。香港公務員考核按年為周期進行，考核程序主要有四個步驟：一是在考核周期開始時，被考核人與其上司商定，在考核報告內填寫當年計劃的工作職責和目標，在周期結束時，如職責任務有受外來影響變化的可以解釋說明。二是考核人就被考核人一年的表現，包括工作成績和才能，做出評價，包括被考核人是否可以晉升、培訓、長遠發展潛能的評價。三是在考核人的上司（加簽人）加簽后，考核人將結果告知被考核人，并寫下評語，被考核人有異議的可以上訴。四是考核人的上司（加簽人）在報告內加入自己的評語，并將報告交至職系主管，職系主管收到報告可以加入自己對被考核人的意見，然后根據考核人給出的意見建議，對被考核人安排培訓或輪崗，對考核結果差的公務員，做出警告或鼓勵。

第三，實施分類考核，重點考察能和績。香港公務員實行職系分類管理，共有400多個職系，按工作的性質和管理責任可以分為：一般職系和部門職系。每個職系平均有6-8個職級，共有1000多個職級。不同的職系和職級對公務員有不同的要求，因此，香港公務員考核根據不同職系和職級進行分類考核，設置了各自不同的考核指標和標準。在考核內容上，香港公務員考核注重對能和績的考核，特別在對能的考核上，根據不同職系的特點，設計不同的指標。例如在工程師職系中，設置了七個一級指標和23個二級指標，包括領導能力、溝通能力、個人效能、分析力與判斷力、員工管理、資源管理和職業技能。每個指標又細分首長級和非首長級的評價標準，評價時主要側重被考核人在下一個較高職級時勝任力的表現，包括四個等級：被考核人能表現卓越；被考核人能恰當勝任；被考核人現職表現良好，但仍未能勝任；被考核人現職級表現未如理想。在績的考核中，一般確定五項工作職責，每項劃分相應的比重，評價分為四個等級：A為表現優異，超越其他同級人員；B為表現良好，符合要求；C為表現尚可，還有改善空間；D為表現差劣，不達要求。

第四，考核結果與晉升掛鉤緊密。香港公務員考核結果運用中，最重要的一項是作為公務員晉升的依據，考核報告中，有多項內容是作為公務員晉升下一職級的重要參考依據：一是整個考核周期的整體評價，包括卓越、非常稱職、稱職、一般、差、極差五個等次，卓越的能獲得優先晉升考慮；二是核心能力中對每項能力的評價，晉升時需考核公務員能力與崗位的匹配情況；三是對工作成績的評價，業績突出的優先考慮；四是專門對是否適合晉升所做的評價，包括考核人和加簽人的評價，評價意見包括非常適合晉升、適合晉升、以后可能適合晉升、不太適合晉升等。考核結果除了作為晉升的重要依據外，還作為工作輪崗交流、培訓需求、處罰的依據。

（二）新加坡公務員考核管理特點

新加坡是一個具有多元文化的移民國家，被譽為“花園城市”，并以穩定的政局、廉潔高效的政府而著稱。其公務員隊伍管理有如下明顯特點：

第一，秉承“精英治國”的理念。新加坡“精英治國”的理念深入人心，并貫徹到國家治理的各方面。李光耀說：“有好領袖才會有好政府。”因此在公務員的招聘和考核管理上顯得非常重視和嚴格。例如所有空缺職位必須向社會公開招聘產生，各部門通用的行政職位人員及國會、審計服務人員，由公共服務委員會招聘，然后分配到各個部門。不同級別公務員的招聘程序各異，分別由公共服務委員會、特別人事局、高級人事局及政府部門人事局負責實施。

第二，考核注重全面評價。新加坡工作評價的項目因公務員類別不同而有所不同，評價的主要內容是：行為表現；與同事的關系；與公眾溝通聯系的情況；創造性；責任心；在各種壓力下的反應；理解和評價能力；從事建設性工作的能力；決策能力；工作效率和工作成果；道德品行；書面和口頭表達能力；組織、領導、監督、管理能力；交際、談判能力；接受新觀念、應用新方法的能力；接受建設性批評意見的情況；計算機操作能力等。考核結果分為杰出、優秀、滿意、一般、差五個等次。除了對本人加以評價，還要進行比較性評價，即與其他同級公務員比較，得出杰出、優秀、一般或差等次。最后根據公務員本人的考核等級和與其他公務員比較的相對等級來確定被考核者的晉升、培訓或另行安排工作。

第三，格外強調潛能評估。為確保公共服務部門的“優秀領袖人才”后繼有人，新加坡從20世紀90年代開始，把公務員考核評估的重點，由“工作表現”轉到“潛在能力”，并通過考核和評估著手整體精英隊伍的籌劃和培養工作。評估潛能的最大好處是可以衡量公務員的長遠表現，并初步預測其退休之前所能勝任的最高職位。對被認為有發展潛力的公務員，政府部門將安排適當的培訓機會（包括選送到歐美國家一些著名大學深造）以及發展機會（調任更合適的職位），并據此策劃所在機構的繼任計劃。由于潛能評估的結果影響公務員的任用或晉升，部門領導根據評估結果淘汰不稱職的公務員，因而評估結果是保密的，僅由公務員的上司予以控制。

第四，實施“持續培訓”政策。新加坡公務員培訓注重開發公務員“潛能”，即促進公務員提高對政府及公眾的服務素質；增強競爭力；跟上科技發展形勢；提升崗位能力；以有限的資源爭取最高的工作成效。在培訓時間上，從1997年每個公務員每年至少培訓5天，到2000年至少培訓12.5天，占年工作時間的5%。在培訓量與工作關系上，規定至少要有60%的受訓時間須與學員工作有關。新加坡公務員培訓分為五大層次，包括員工引導課程，、基本知識與技能培訓、高級知識與技能培訓、延伸培訓和持續培訓。新加坡公務員培訓大部分由國家民事服務學院任擔。政府為學院配備一流的教學設備，在教學方式上，由傳統的單向傳授方式轉向案例教學、情景模擬等教學方式，教與學之間強調雙向交流。同時，運用信息技術和現代科技手段，形成內聯網上的培訓行政系統，簡化培訓程序，提高培訓實效。

三、對我國公務員績效管理的幾點思考

中國香港、新加坡作為中西文化合璧的地區，對于公職隊伍的管理有其自身的特色，其中有很多值得我們學習和借鑒的地方，如：香港公務員的科學分類、首長負責制、與薪酬掛鉤的考核機制等；新加坡“精英治國”的理念以及配套的公務員選拔、培育機制、完善的薪酬福利制度等。我們應結合實際，選擇性地吸收借鑒他人所長，彌補自身所短，進一步完善公務員績效管理機制，提升公務員隊伍整體素質。

（一）深化公務員分類改革，實行分類分級考核管理

對公務員實行分類管理是西方各國的普遍做法，一般有兩種模式：一種是品位分類模式，另一種是職位分類模式。在長期的改革與發展過程中，各國普遍采用職位與品位相結合的結構分類制度。我國公務員分類改革起步較晚，主要實行職位分類，公務員法實施以來，深圳在分類管理方面進行了積極探索，但仍受到傳統觀念束縛，分類不夠細化深入，考核管理仍存在“大一統”的現象，進一步推動分類管理顯得極為重要。

一是要以職位分類為基礎，深化改革，實施精細化管理。按照公務員工作崗位性質，在現有綜合、執法、專技三類的基礎上，細分職組、職系、職級，建立通用性職位資格條件目錄，規范不同類別的崗位職位設置，建立崗位說明書制度，并以此作為公務員考核管理的基礎。二是優化考核指標設置，實施分級分類分崗考核。分級就是按機關科所層次、職務層次、管理層次設計考核指標；分類就是按公務員職位的性質、特點和管理需要設計考核指標；分崗就是根據工作職責、工作權限、工作強度、任職資格以及工作環境等設計考核指標。綜合運用并設置區分共性指標與個性指標、定量指標與定性指標、常態指標與動態指標，既要體現“一把尺子量到底”的公平性，又要兼顧評估對象的差異性，比如，對德、勤、廉進行共性考核指標設置，對能、績進行個性指標設計。

（二）優化考核方式，探索“自上而下”的考核管理

企業員工績效評估發展得相對成熟而完善，很多考核方法經過實踐檢驗，但政府部門在考核方式上仍缺乏有效的探索，考核方式的選擇一直是人事管理上的一個難題。因此加大探索力度，合理借鑒企業考核經驗，為考核管理提供更多實證經驗，對推動政府部門人員考核管理具有重要意義。

一是積極探索企業績效考核相關辦法在政府部門中的應用。以試點推進的方式對企業中運用較多的目標管理法、關鍵指標法（KPI）、平衡計分卡法（BSC）、層次分析法（AHP）和模糊評判法等進行實證研究，尋求適合政府部門的考核方法。二是在考核主體選擇上，結合部門負責制，首長負責制，探索“自上而下”的考核管理。績效考核人應了解被考核人職位的性質、工作內容、要求以及績效考核標準，熟悉被考核人的工作表現，同時要公正客觀。除少數直接服務于企業和社會組織的部門，應當根據政府職能，實行部門首長負責制，采用上級對下級考核的方法，加強管理，推動組織目標達成和實現人員的進步成長。同時，加強專設部門、群眾及服務對象對考核人、被考核人的考核監督，保障考核的公正性和客觀性。

（三）加強法制建設，完善公務員監督及誠信管理機制

公務員是行使國家權力的主體，更應該在遵紀守法、依法行政方面做出表率。這個前提就是要有法可依，有章可循。建立一套完善的監督及誠信管理機制，讓公務員的權力在監督下運行，在當前環境下顯得尤為重要。

一是完善監督法制。立足國情，大膽借鑒國外公務員法制監督的先進經驗和成果，盡快建立和完善公務員監督法律體系。如：新加坡的《防止貪污法》，將公務員置身于嚴格的法律和紀律的監督之下。在新加坡，公務員即使只有犯罪意圖而尚未實施，一旦被證實，也要受到懲罰。公務員一旦觸犯，哪怕只是貪污了一元錢，也被認為嚴重罪行，會被定罪并處以刑罰，而公務員被定罪后，今后將不得再從事公共服務，其養老金也將被取消，使得公務員的腐敗成本非常高。二是健全社會監督體系。健全和完善舉報、信訪制度，廣開言路，暢通群眾及時、便利、準確地表達自身看法和建議的渠道，并建立快速反應機制，發揮人民群眾的整體監督力量。善用報紙、網絡等大眾傳媒，特別是在當今互聯網快速發展的信息時代，公務員的一舉一動、一言一行都在媒體和群眾的監督之下，政府在最大限度放寬網絡自由的同時，也要有制度保障其健康地、向著有利方向發展。三是探索建立誠信管理制度。建立公務員誠信檔案，將公務員個人有關事項報告、廉政記錄、獎懲記錄、年度考核結果、相關違法違紀違約行為等信用信息納入檔案，并作為干部考核、任用和獎懲的重要依據。以此倒逼權力正規運行，切實提高公務員的履職能力和效率。

（四）強化結果運用，建立與考核掛鉤的收入增長、職務職級晉升機制

公務員考核的結果如何運用，直接關系到公務員工作的積極性和主動性。就目前國內公務員考核情況來看，仍是“平均主義”的做法占了上風，公務員薪酬管理與績效管理是脫節的，考核結果對個人收入的影響甚小，“獎勤”的作用不突出，“罰懶”的作用基本沒發揮出來。因此，我們應該進一步加強績效考核的科學化、全面化，將考核結果與個人收入、培訓、交流、晉升等直接聯系起來，使績效考核對公務員工作效能的激勵作用更加明顯。

一是實行靈活的績效工資制和定期調整機制。調整現行公務員工資結構，增設績效工資，每個人的績效工資根據考核結果確定，建立多勞多得的績效工資分配機制，打破“平均主義”。此外，每年對公務員薪酬和企業人員薪酬水平進行調查比較，當公務員與企業人員薪酬水平差距較大時，提高績效工資實現二者的平衡。二是將考核結果作為培訓、交流、提拔的重要依據。香港公務員考核結果運用中，最重要的一項是作為公務員晉升的依據，考核報告中，有多項內容是作為公務員晉升下一職級的重要參考依據，除此之外，考核結果還作為工作輪崗交流、培訓需求、處罰的依據，在隊伍激勵約束方面發揮了重要作用。我們應該積極探索，將考核結果應用于培訓、交流、晉升等與公務員切身利益及個人成長相關的各個方面，提升考核的效力。三是建立考核結果異議表達與溝通機制。暢通考核結果申訴、異議表達的渠道，并配套設置科學的申訴程序、公平公正的裁定辦法。同時，建立考核結果溝通機制，上級要根據考核結果與考核對象進行溝通，表揚先進，鞭策后進，并及時指出問題，幫助改進提升。

（五）建立“持續培訓”機制，打造與時俱進的高素質公務員隊伍

公務員是政府各項職能的施行者，其素質高低直接體現出政府的管理水平。目前我國公務員采取“逢進必考”的選拔機制，整體素質較高。但是，新時期、新形勢對公務員的要求越來越高，加之信息化的快速發展，都需要公務員能夠與時俱進，及時掌握新理念、新知識，新技能，為社會提供更高質量的服務。培訓是加強公務員能力建設、提升公務員素質的重要途徑。對此，我們當務之急是要建立一套布局合理、內容全面、方法科學、運行機制靈活的培訓工作體系，將培訓貫穿于公務員職業生涯的全過程。

一是增強培訓意識。對公務員培訓要樹立一種投資的觀念、開發的觀念，以增強人的知識積累、開發人的潛能、培養人的創新能力。要以改革創新為動力，以高層次和急需人才培養為重點，以為經濟社會發展和為人民服務為目的，培養一支素質優良的公務員隊伍。二是提高培訓層次。除公務員任職、提拔各個關鍵節點的培訓外，還應該注重公務員職業生涯全過程的持續培訓，包括但不限于高級知識與技能培訓、與本職崗位無直接關系的延伸培訓等，充分挖掘公務員潛能，培養其擔任更高層次工作的能力。三是整合培訓資源。培訓不能僅靠組織人事部門、黨校行政學院，可引入市場培訓機構，從軟硬件配備、課程設計、師資力量等方面設置準入條件；加強與國內外名校、名師的合作，采取走出去請進來的辦法，整合教學資源，實現資源共享。四是改進培訓方式。要由傳統的單向傳授方式向案例教學、研討、情景模擬等教學方式轉變，注重教與學之間的雙向交流；充分利用現有的網絡資源和教育資源，積極探索和建立公務員培訓的網絡環境。五是建立培訓激勵機制。將公務員培訓的考試、考核結果和實際能力的提高，作為公務員考核、任職、定級、晉升職務的重要依據之一，建立以能力和工作業績為導向的用人機制。

責任編輯：李 彥

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1673-5706（2016）04-0104-05

2016-03-11

皮勇華，深圳市龍崗區委組織部副部長、區人力資源局局長。