創建社會創新委員會　　推動公共服務現代化

侯伊莎

創建社會創新委員會推動公共服務現代化

侯伊莎

新加坡和中國香港在社會管理、經濟發展、人才使用各方面都具有一些經驗。在提升社會公共服務水平方面，新加坡政府根據經濟社會發展的不同階段不斷創建政府部門，培育高素質的公務人員，鼓勵公務人員用企業思維創新組織結構和工作程序。目前我們面臨創建社會創新法定機構的迫切需求，文章提出了創建總管社會創新的法定機構的基本思路，以期使深圳能夠通過社會建設的能力，配合、牽引經濟建設發展，提高深圳市居民的獲得感和幸福度。

公共服務；法定機構；社會性創新

黨的十八屆三中全會做出全面深化改革的決議，把社會建設、社會創新以及行政體制改革、政府職能轉變列為重要內容。近期，根據黨中央、國務院的部署，各級政府按照簡政放權、放管結合、優化職務、轉變職能的要求，推進權力和責任清單試點改革。在深圳，市委市政府也把政府改革列為重點改革課題，官方和民間的智庫都在緊鑼密鼓地研究簡政放權方案。

過去若干年，國內討論政府改革方向時，大都圍繞著“小政府”還是“大政府”議題進行。但隨著新加坡、中國香港在社會管理、經濟發展、人才使用等各項競爭指標直線上升而領先全球時，問題指向：“什么樣的政府是好政府？”好政府可以根據社會發展不同階段或是“小政府”或是“大政府”，或者應該說是某些功能是“小政府”，某些功能是“大政府”。從歷史上特別是近代史政府發展的經驗看，當一個國家或地區經濟水平達到人均GDP5000美元時，好政府應建設成為服務型政府，從注重經濟發展到注重經濟和社會并重發展、互動發展，并把執政的合法性與大多數居民的幸福指數結合起來。正如美國政治科學之父亞當斯所說：“凡能給最大多數人以最大程度幸福的政府就是好政府。”習近平總書記說得更明白：“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。”

社會不斷發展，各行各業、人民的生存訴求時時刻刻處于變化之中。好政府應該秉持以民為本和公平效率的理念，建設與時俱進的公共服務機構、載體、機制和體系，對這些變化洞察好、規劃好、培育好、構建好，并通過新建的工作平臺和工具運作好，最重要的是還要配置好結構合理的人力資源，釋放越來越多人的創造能力，以提高國家治理能力和人民幸福度。在這個過程中，政府職能部門的增減，要基于服務職能的變化，在簡政放權的同時，適當增設公共服務機構，并且使這些機構在政府各基本職能中占比越來越多，甚至超過審批型、管理型部門，相應的公共服務人員在公務員隊伍中占比越來越多，從而使行政管理不斷精細化、專業化、科學化，公共服務能力和水平不斷拓展和提高。

一、新加坡、中國香港提升社會公共服務水平的經驗

在新加坡和香港，由于自然資源極其匱乏，他們把重視人力資源開發及政治、經濟、社會、文化體制機制的創新作為基本策略，經濟得以發展而且各項指標都取得令人矚目的成績。特別是新加坡，在“政府服務效能”、“全球創新指數”、“全球競爭力”、“全球最易經商”等方面都在世界著名的評選中分別被評定或摘下全球第一、榜首或亞洲桂冠等稱號。一個面積只有720平方公里、人口520萬的小國，為什么能取得這樣令人矚目的優秀成績？新加坡1965年獨立時，國庫空虛，賬面不超過100萬新幣。當時的總理李光耀多次提出，政府如果不能創新公務員管理體制，建設一流的公務員隊伍；如果不能由他們提供一流的公共服務，就不能把外商外資引入新加坡；如果沒有外商為新加坡人提供就業和商品，新加坡就不能向國民提供一流的公共和福利產品；沒有良好的公共和福利產品，就不能把華人、馬來人、印度人等這個多民族的貧窮國家聚合和建設起來、生存發展下去。新加坡政府主要通過三個辦法來解決這個問題：

一是根據經濟社會發展的不同階段不斷創建政府部門，配置專職人員和財政等資源讓新的職能及時彌補發展不足或“短板”，成為社會需要和發展的“長板”，不斷促進社會和經濟平衡發展，互相彌補，相輔相成，不錯過一個發展的機遇，始終與全球最先進國家和地區的發展方向和進度相協調、同步走，每每總能走在亞洲或全球的最前列。

比如，新加坡港獨立后的第一年，預測失業率到1966年底將超過14%，這意味著新加坡社會可能出現動亂。新加坡政府必須制造就業機會，投資很少的旅游業成為不二選擇。于是，新加坡立即成立了旅游促進局，促進旅游業繁榮，使失業率得到下降，那個時期立在港口的魚尾獅成為新加坡的地標。隨后，為了招商引資，新加坡又設立了經濟發展局，向外商提供“一站式服務”，使投資者不必跟許多政府部門打交道，一切需要包括土地、電力、水供、環境和工作安全措施，都能一次性得到解決。隨后，設立工商聯合會，政府與企業“抱團”開拓國際市場，加上國際環境有利于新加坡的發展，使新加坡一躍成為外商投資的聚集寶盆。

20世紀80年代，當新加坡人均GDP達到5000～10000美元時，政府又及時開始注重公共服務供給。為了讓勞動者共享發展成果，設立了公共服務委員會、建屋發展局和中央公積金服務局，大力解決“居者有其屋”、養老、醫療等公平正義的發展問題，使新加坡人85%擁有了住房。20世紀90年代，隨著電腦和互聯網的大力發展，成立了國家電腦局，為政府、企業和社會提供互聯網的服務，甚至為了解決未婚青年的婚姻問題，還成立了社交發展署等等。設置不同部門的舉措突顯了新加坡政府的服務特質：為了推動一項工作，可以成立一個機構或一個部門，選配一批優秀管理者、吸納一批優秀的公務人員，快速提高某一方面的公共服務能力。這些新成立的部門，基本上都是法定機構，也就是說當需要提供新的公共服務時，為了不把政府做成“大政府”，消耗太多納稅人的負擔，同時又要靈活地處理社會的問題、提高法制的水平，新加坡總能因時設立法定機構，不斷滿足社會發展和民生幸福的需要。

新加坡和香港都曾是英國殖民地，他們的體制由行政、立法、司法組成，其中行政部門大致都是在16個部委司局規模，且在運作百年之后基本定型，是公共管理事務主要承擔者。但由于受到規章制度嚴格約束，對社會經濟管理缺乏靈活性。要推動社會經濟快速有效地發展，滿足公眾日益增多的要求，主要的舉措就是及時設立法定機構。法定機構具有依法設立和取消、資金來源廣泛但以政府購買服務為主、雖然政府任命管理人員但運作獨立且企業化運營、非營利性管理等特點，大多采取董事會領導下的行政總裁負責制，是政府架構一個重要組成部分，對立法機構負責。法定機構既有政府那樣的合法性、權威性和公共性，又能像企業那樣具有靈活性、專業性和績效性。不僅使政府成為廉潔高效的政府，還在族群、宗教和諧、住房、教育、就業和福利等方面取得了令人矚目的業績，增強了執政黨的合法性。據了解，新加坡和香港都曾經有過200多個法定機構，有些完成職責后，依照法律予以取消。新加坡和香港現在仍然還分別有67個和22個法定機構。

二是為適應社會發展，培育一大批高素質的公務人員（包括公務員和法定機構的公職人員），政府向全球成功的大企業學習，邀請有識人專長的管理者、心理學家和精神病學家等專家組成評估、測驗組織，對受聘人進行分析力、想象力和務實感的測評，選拔既能從宏觀的高度鳥瞰事情和問題，又能確認關鍵細節、調整焦距、對癥下藥的人員，并特別考核重要崗位公務人員的人格、智商、價值觀等。對考入公職人員的人每年既進行工作績效考核，又對潛在能力進行評估考核，獎勵優秀人員，淘汰不稱職人員，給予特別的平臺和快速通道優先栽培具有潛能上升的人。它們還建立與市場掛鉤的公職人員薪酬制度，防止人才流失。據了解，新加坡政府部門有82000名公務員（不含軍人）和59000名法定機構的公職人員，香港有170000名公務員和89000名法定機構公職人員，他們共同成為新加坡和香港兩地的公共服務的提供者。

三是在這個基礎上，新加坡政府鼓勵公務人員用企業思維創新組織結構和工作程序：成立工作平臺，鼓勵公務人員提出改進工作的意見和建議，還舉辦創新技能課程，提高他們的創新視野和能力。更為重要的是，專門成立了創新基金，鼓勵具有創新思維和潛能的公務人員，與企業和社會組織專業人員一起研發、實踐和運作這個創新思路，在推進創新公共服務的同時，又增加企業或社會組織的發展能力。據了解，這個平臺每年都能收到50萬次的工作意見和建議。

從新加坡和香港創設法定機構的經驗來看，法定機構主要是解決社會公平公正和效率發展的問題，關注的是住房、醫療、教育、扶貧濟困等公共服務，隨著民眾對公共服務需求的增加，政府主要負責出臺政策、規劃和監督的工作，大量的事務性的具體的工作下放給法定機構承擔，并由法定機構與社會組織合作結成一個網格化的服務體系，推進和落實民生工作。

深圳市目前民政、殘聯、人力資源與社會保險、人口與衛生、教育和住宅建設等部門既從政策層面上處理這些問題，又在操作層面上具體地向市民提供服務，加上深圳市公務員數量整體偏少。一方面帶來了政策制度的滯后，另一方面服務質量也不高，難以滿足群眾的需要。所以深圳市迫切需要參照他們的經驗，成立介于政府與社會之間、綜合性、有效率的提供公共服務的法定機構，牽引社會進步。

二、創建社會創新法定機構的迫切需求

回顧改革開放歷程可以看到，在很長一段時間，經濟市場化改革步伐走得比較快，經濟發展取得了很大成績。但是，當我們進入全面深化改革的新階段后發現，只求規模、速度推進經濟發展已經不可能了，因為這時發展出現了嚴重的不平衡，包括區域不平衡、城鄉不平衡、不同群體不平衡、物質發展與精神發展不平衡等。這些不平衡可以概括為經濟發展與社會發展不平衡，即經濟得到了快速發展，社會建設還遠沒有跟上。以習近平同志為總書記的黨中央提出協調推進“四個全面”戰略布局并在十八屆五中全會明確提出“創新、協調、綠色、開放、共享”五個發展理念，由此，一系列社會創新的概念進入政府議程：社會建設、社會管理、社會治理創新、社會事業改革、社會體制改革、新公益時代等，這些社會發展的功能和機制無疑都需要制度設計和建設。

黨中央、國務院歷來強調，要努力建設人民滿意的服務型政府。它是在人民本位、社會本位理念的指導下，在整個社會民主秩序的框架中，把政府定位于服務者的角色，并通過法定程序，按照公眾意志組建起來的以“為人民服務”為宗旨，以公正執法為標志，并承擔著相應責任的政府。必須將為全社會提供公共服務定位為政府職能的重心，讓人民生活更加幸福、更有尊嚴，讓社會更加公正、更加和諧。

服務型政府必須具有社會治理的特征。進入21世紀以來，以社會建設為發展導向和以社會治理、社會服務創新為后繼發力目標的民生保障工程成為社會發展的新特點與新趨勢。中共廣東省委十一屆五次全會提出，確保實現率先全面建成小康社會的目標，要補齊民生社會事業發展的短板，這是改善與促進民生保障向更高水平邁進的新舉措。為此，需要引入與推進社會治理創新在民生保障中的積極作用。社會治理中的多元主體、多元參與、協作分工、上下結合思維已經在社會發展中不斷取代原來的簡單、粗糙、動員配合的社會管制并表現出更高的適應性與能動性。社會治理思維中的民生短板補強應該著重朝向如下方面改進與完善：不斷厘清民生問題解決中政府、市場、社會三方發揮功能與方式，讓市場資金、社會組織的專業服務成為民生問題解決的重要補充，充分發揮市場、社會在民生問題解決中的積極性與重要作用，形成三方共同參與、良性互動的格局。要培育和規范專業社會組織、社會工作服務機構，擴展社會組織發展與發揮作用的空間，讓社會組織成為特殊領域、專業領域社會服務的有效提供者。只有引入社會治理的新思維，才能適應目前不斷升級與擴展的民生需求發展趨勢，有效補齊民生社會事業短板。

服務型政府必須具有新公益的特征。“新公益”從20世紀80年代就已經在歐美國家興起，近十幾年更成規模，在我國發展很快：利用商業、企業和互聯網的工作機制，用營利與非營利雙重混合的模式，創投、金融、信托、股票、債券等各種復雜的市場機制越來越多地被用于公益慈善，涌現出如社會企業、慈善超市、公益銀行、社會價值投資、影響力投資、小額信貸、慈善（公益）信托、社區基金會、家族基金會、公益創投等兼具公益性和市場性雙重屬性的創新業態。以公益慈善為關鍵節點的新型產業鏈如捐贈舊衣物循環產業鏈、再生廢舊材料循環產業鏈等相繼出現，進而出現了一種被稱為公益產業的新型產業集群。公益產業以公共利益為起點，以價值回歸為目標，以均衡發展為核心，通過“公益+金融”形成產業上游，貫穿并有機銜接農業、工業、服務業與知識產業，組成基于公益、動于金融、利于社會、跨業循環的公益產業集群。市場驅動力改變了公益慈善遠離市場的非營利屬性，激活各類市場機制并做大公益，以產業化的形式在市場和公益之間升華出巨大的社會利益。它將慈善業從授之以魚、授之以漁轉向改變漁業生態方向發展，打破過去經濟領域和社會領域的界限，跨領域、跨界別、跨產業（行業）、跨地域合作，進行社會創新，以追求影響力和推動社會進步文明的目標。所以現在往往最富裕的資本家就是捐贈最多的慈善家。許多慈善家紛紛提出“讓資本走向公益”、“慈善讓社會更公平”的口號，營造現代慈善公益事業生態，重構了社會和經濟發展的新結構，原有的政府、社會組織、企業和社區的功能都不能適應其快速、融合地發展，所以新公益時代的到來意味著社會開始創新并將推動政府體制創新，通過制度體制的改革完善，來引導和塑造社會預期，將個人發展的動力匯集為國家發展的合力。

服務型政府必須具有數字化的特征。新時期資訊化與科技技術的進步與完善將進一步減少社會對勞動力的依賴和需求、提高生產率，并為社會生活帶來更多的便利。微信、WhatsApp等網絡通訊軟件逐步取代了電訊服務商的短訊服務；EdxCoursera、網易公開課等免費網絡教育資源，使教育機會逐漸平等；智能手機取代了包括相機、收音機、音樂播放機等電器器材。網絡消費平臺和捐贈平臺則與傳統實體和組織形成了競爭甚至某種程度上的替代關系。在這個時代背景下，就近就便、個性化創業不再遙不可及：云服務、3D打印、大數據、網絡平臺、新媒體、自媒體、免費網絡教育課程、眾籌資源配置平臺等不同領域上的進化及運用、為創業者提供了資源和資訊上的支援、打破創業者的地域限制、使創業成本不斷下降，更為有意創業者營造了優越的環境和機遇。這一切，必將改變社會形態和政府與社會的關系，急需重塑社會心理，提升社會信任，政府管理社會的制度體制一定也要順應這個變化而重構新的體制與機制。

十八屆三中全會非常明確提出：要實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動；同時要促進群眾在社區治理、基層公共事務和公益事業中實現自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。深圳是改革開放創新的實驗田。深圳市2014年人均GDP已達24000美元，比新加坡、中國香港建立公共服務法定機構時的經濟指標還要高。社會發展條件也已具備，深圳市的社會組織已近萬家。四屆慈展會的成功舉辦，牢固地樹立了深圳慈善之城的形象定位。慈善信托正在試點籌備。教育、就業、醫療、住房、公共服務也已取得了可觀的成績。由于深圳改革創新政策支撐，已初步形成了“大眾創業、萬眾創新”的氛圍，中產階級的人數急劇增長，社會的公益化，公益社會化新特點日趨明顯。與此同時，深圳市公益慈善事業發展水平還較低：美國一般公益慈善事業拉動10% GDP和10%就業率，而深圳市這兩項占比微乎其微，民政部統計是千分之一，對第三產業貢獻率也大大低于發達國家平均水平，所以深圳市第三產業水平即便與國內一些大城市比，占比也是較低的。大家都知道，第三產業發展好了，有利于第一二產業的持續發展并形成良性循環，有利于消費與供應的良性循環、有利于經濟體制和社會體制互嵌提高。目前，深圳市深化改革難度增大，一個重要原因就是缺少社會動力注入體制。應該看到，進一步完善市場體制需要社會體制的配合。市場發展和社會發展同樣重要，如果沒有社會發展，市場也不可能真正發展起來。

社會創新難度大，需要創建兼備社會創新和公益服務功能的法定機構，作為政府與社會組織的合作平臺。深圳新公益設施和載體較少，正在規劃、設計、建設和運作的慈善公園、公益創新中心、國際公益學院、慈展會、慈善信托等沒有專業機構去實施和推進，這些工作僅由承擔深圳市社會福利基礎性職責的民政局臨時推進，難以為繼：“三定方案”規定民政局的職責有社會福利、社區建設、社會救助、老齡工作、救災救濟、優撫安置、社會工作、社會組織等12大項130余小項。而社會創新是一項涉及部門廣、利益訴求多、資源配置難的工作，需要調動和配置政府、社會和市場的資源，需要市委市政府總體把握，協調各個部門，所以現有的任何職能部門都難以承擔。法定機構試點工作已寫入廣東省“十二五”規劃綱要，2007年始，深圳已開始推行法定機構試點工作，前海管理局作為法定機構已成功運作，取得了較好的成效。這些都為深圳市設立社會創新法定機構奠定了良好的基礎，如果此時設立一批法定機構，就一定能夠聚集、開發社會創新人力資源，形成人才優先發展格局，使深圳在取得經濟建設快速增長之后能夠大力推動社會建設，從而率先實現“四個全面”的目標。

三、創建總管社會創新的法定機構基本思路

建議成立一個社會創新委員會，定位為深圳市一個非營利性、獨立的公共服務機構，在整合深圳各類扶貧濟困工作基礎上，主管社會創新和公益慈善事業，對社會創新和公益性事業進行統籌協調和管理監督。辦公經費由財政全額撥付，直接對人大負責，每年在財政年度截止日期之后向人大提供年終報告。

一是通過立法成立社會創新委員會。出臺政府社會創新管理實施辦法，就社會創新委員會的宗旨、職能、工作程序、人員管理、財務管理、監督辦法等作出規定。兩年實踐經評估后，完善出臺《社會創新條例》，就社會創新委員會的相關事項進行法律的確認。

二是設立社會創新基金。按照財政撥款和社會募捐1：1的比例，設立社會創新基金，獎勵社會創新機構和人員、培育社會創新機構、宣傳社會創新理念和舉辦社會創新活動。

三是建立政府購買社會創新服務的機制。對委員會舉辦公益和社會創新活動和項目由政府購買服務支付，特別的項目可以通過資本市場進行融資。強調成本效益，將企業管理理念和方法引入委員會，注重專業化水平。

四是配備社會創新委員會人員。社會創新委員會人員由少部分公務員和大部分雇員組成。委員會由決策層和執行層組成，建立靈活自主的用人制度，根據工作任務和發展的階段，以事設立機構、設立項目組，建立、健全公益人才職能體系和職稱體系，建立、健全公益人才與市場掛鉤的薪酬制度和體系，從人才市場雇傭的雇員，薪酬參考市場定價，充分發揮市場和社會化的作用。吸引更多人才從事社會創新、公益慈善專業，并以此為業、為職、為生。其他相關管理辦法參照前海管理局管理辦法制定和執行。

五是建立專業化高效能的治理體制。明確愿景和職能：探索新時代公益社會機構、組織和事業發展方向，鼓勵促進、支持公益性組織和項目創新的能力，提高深圳市居民的幸福指數，服務于“四個全面”改革的總部署；整合全市扶貧濟困和公益服務的職能，協調有關單位，草擬深圳市社會創新整體性和局部的社會創新法規和政策；登記、審核、發放和管理公益性募捐和信托執照，管理社會企業、公益信托等創新性公益組織；出臺引導機構、組織、企業和個人創新的政策和規制，并做好為社會組織創新的咨詢工作；培育和提高社會創新組織的治理能力和公共服務的供給能力；建立健全公益性組織透明和監督的體制機制；評估和公開發布本委員會的工作職權、經常性工作情況及相關所有信息；建立社會創新組織的統計和會計制度；加強社會創新組織的公信力建設；建立健全社會創新評估、考核、獎懲制度；培育和建設社會創新組織既相互區別又相互支持的生態系統；培育社會創新組織的倫理和道德支撐體系；統籌舉辦一年一度的慈展會，規劃、建設公益創新中心和公益公園；建立和維護深圳公益組織、社會創新大數據庫，設立功能強大的網絡，咨詢和監督公益社會組織和項目的發展，利用先進的網絡和通信技術，為市委、市政府、市人大及相關部門和單位的決策提供科學依據；監管、規范和服務各級社會創新機構和平臺；宣傳和培育全社會向往、參與、理解、支持和包容社會創新的文化，使深圳成為全國社會創新的聚集地和社會影響力的輻射地。

社會創新委員會與深圳市社會工作委員會或民政、教育、衛生等相關部門不存在的職責不同。社工委主要任務和職責是打造一個跨部門機制和體制的平臺，通過協調政府各成員單位落實相關社會建設任務，協調和管理的主體是政府部門。民政、教育、衛生等相關部門，主要職責分別是主管社會、教育、衛生等行政事務的職能部門，提供的是基本公共服務產品，重在提高居民基本的、公平的和統一的福利。而社會創新委員會協調和管理的對象主要是社會力量，重在提高全體居民的參與感和獲得感。通過培育發展，建立由社會力量提供的選擇性、多元化和差異性公共產品。

社會創新委員會由于是新時期整合、培育社會創新力量的組織，成立后一定能夠催生更多更專業的其他的法定機構和社會組織發生發展，使深圳市能夠通過社會建設的能力，以配合、牽引經濟建設發展，提高深圳市居民的獲得感和幸福度。

責任編輯：李 彥

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A

1673-5706（2016）02-0097-05

2015-11-10

侯伊莎，深圳市民政局副局長。