公共圖書館利益相關者：從影響、參與到共同治理*

張 鐵

（黑龍江省圖書館 哈爾濱 150090）

·學術論壇·

公共圖書館利益相關者：從影響、參與到共同治理*

張 鐵

（黑龍江省圖書館 哈爾濱 150090）

公共圖書館是典型的利益相關者組織。利益相關者影響圖書館的生存與發展；利益相關者參與是共同治理的基礎，參與的關鍵是政府向圖書館賦權；利益相關者共同治理的直接原因是利益相關者之間存在差異化的利益訴求與利益沖突；共同治理的重點是構建利益相關者共同治理機制。

公共圖書館 利益相關者 共同治理

1 引言

公共圖書館利益相關者影響圖書館的生存與發展，公共圖書館利益相關者參與的關鍵是政府向圖書館賦權，公共圖書館利益相關者共同治理的重點是構建利益相關者共同治理機制，充分發揮圖書館理事會的決策監督職能。公共圖書館利益相關者既包括讀者、圖書館管理者、圖書館普通員工、黨政部門、資源供應商，也包括圖書館行業機構、圖書館類社會組織、圖書館志愿者、文化系統同級單位、媒體、社會公眾等。公共圖書館為社會提供公益服務，社會關注度較高，利益相關者較多，公共圖書館是在利益相關者支持下創立的，其生存與發展離不開利益相關者的資金投入、人力投入及參與支持，公共圖書館是典型的利益相關者組織，應對其利益相關者負責，并積極回應不同利益相關者的利益訴求。

國內關于圖書館利益相關者方面研究成果不多。從筆者對萬方、知網、EBSCO全文數據庫檢索的結果看，國內關于圖書館利益相關者方面的研究始于2002年，黃穎在論文中提出“圖書館管理體制要反映利益相關者的期望，維護利益相關者的共同利益，具體而言，是由圖書館利益相關者組成圖書館理事會行使最高決策權”［1］。國內關于圖書館利益相關者學術論文的研究方向主要集中在圖書館利益相關者是誰，圖書館為什么要考慮利益相關者的利益等方面。

目前，我國公共圖書館行業正在以組建理事會為核心的建立法人治理結構的實踐探索。筆者認為，公共圖書館理事會僅僅是圖書館內部治理的一種制度安排，公共圖書館治理還應該包含公共圖書館與外部利益相關者之間的相互影響相互依存的關系，也就是公共圖書館應該由自主治理、利益相關者參與治理邁向利益相關者共同治理。

本文結合利益相關者理論發展的三次跨越（利益相關者影響階段、利益相關者參與階段、利益相關者共同治理階段）［2］，探討公共圖書館利益相關者共同治理基礎、共同治理結構、共同治理機制，以期為激發我國公共圖書館的創新與活力，為我國公共圖書館由吸收利益相關者參與治理向利益相關者共同治理模式邁進提供理念、思路與參考。

2 公共圖書館利益相關者影響與參與

利益相關者行為對公共圖書館發展產生或多或少的影響，利益相關者作為外因影響公共圖書館的戰略決策和管理過程。因此，公共圖書館要注重利益相關者影響，可以采取適當措施，提高圖書館的戰略可行性和管理有效性。公共圖書館要分析利益相關者，掌握公共圖書館利益相關者環境，增強圖書館自主治理的有效性。利益相關者是公共圖書館生存與發展的必要條件，圖書館在對利益相關者界定、分類基礎上，收集利益相關者信息，了解利益相關者的需要及其所關切的事情，既要關注利益相關者對圖書館發展戰略及其服務效益的影響，又要考慮利益相關者的權利；公共圖書館治理不應僅僅關注圖書館及其政府主管部門的利益，還應充分考慮其他利益相關者的利益。

利益相關者參與是共同治理的基礎，參與的要素是賦權，賦權是實施有效參與的第一步。權利涉及參與權、知情權、監督權等，政府部門需要將公共圖書館的“運營管理權、人事編制使用權、財政資金支配權、重大事項決策權、收入分配權、服務外購權”［3］等賦予圖書館、圖書館理事會、圖書館行業協會。利益相關者參與是將利益相關者納入圖書館內部程序，使利益相關者可以影響圖書館決策、分享圖書館資源與控制權。隨著利益相關者影響的不斷深入，圖書館需要“將沖突轉化為合作”［2］，利益相關者聯合行動可以產生倍增效益，公共圖書館需要推動圖書館利益相關者之間的合作，達到圖書館總體利益最大化。例如，安徽省淮南市成立了圖書館及博物館、文化館合一的理事會，共同參與淮南市公共文化服務體系的議事、決策、管理和監督［4］。淮南文博圖五館理事會模式可以解決基層圖書館利益相關者中同級兄弟單位爭奪資源的沖突。但是，利益相關者參與總是與控制或限制相聯系，如參與主體的資格限制、參與事務的范圍限制、參與過程的程序限制等。利益相關者參與只能分享而不能主導，只能觸及部分而不能掌控全局。隨著以多元化、分權化、利益化、均衡化為特征的利益相關者社會形態的逐漸浮現，利益相關者參與和利益相關者共同治理必將成為公共圖書館治理實踐的創新模式。

3 公共圖書館利益相關者共同治理基礎

公共圖書館利益相關者為什么要共同治理？直接原因是利益相關者之間存在差異化的利益訴求與利益沖突。例如，圖書館讀者利益最大化（讀者至上、服務第一，有限資源、無限服務）與圖書館館員利益的沖突，政府部門希望實現財政資金投入效益最大化（全覆蓋、全免費服務）與圖書館服務能力之間的沖突，圖書館資源供應商（出版商、發行商、數據庫商等）希望經濟利益最大化與圖書館公益服務之間的沖突，政府主管部門分管領導擔任圖書館理事會理事長與理事會“管辦分離”設計思想存在的沖突，文化系統同級單位與圖書館爭取政府主管部門資源的競爭，以及圖書館類社會組織（民辦圖書館等）希望參與政府購買圖書館公共服務，社會公眾希望參與圖書館管理，等等。如果這些沖突不能得到有效解決，圖書館科學決策與民主管理就會失去基礎，公共圖書館生存與發展的社會生態環境就會惡化。

3.1 有利于權力的制衡與監督

政府部門、圖書館社會組織、讀者、圖書館員工、資源供應商、社會公眾等利益相關者的利益與公共圖書館的發展息息相關，他們具有監督公共圖書館管理與服務的動力。這些來自不同領域、擁有不同層次信息和優勢的利益相關者共同參與圖書館治理，能夠相互溝通、能夠平衡各方利益、能夠有機整合制衡關系，使圖書館能夠得到利益相關者的支持，營造和諧穩定的發展環境。在各方的通力合作下，公共圖書館將得到發展所需物質資源、人力資源的持續支持。

3.2 有利于決策科學化和管理民主化

利益相關者共同治理能夠保障讀者權利、保障圖書館權利、保障館員權利、保障資源供應商的利益、保障社會各界對圖書館公益事業的參與，也能夠激發政府主管部門、圖書館員工、資源供應商、圖書館類社會組織等利益相關者對圖書館的關注并加強彼此之間的合作，從而提升圖書館決策科學化和管理民主化程度。

3.3 有利于政府全面、系統下放權力

公共圖書館現行管理體制基本是政府主管部門任命圖書館館長，圖書館館長及圖書館管理層行使圖書館管理權，政府部門擁有決策權。利益相關者共同治理可以使公共圖書館管理主體既不是政府主管部門也不是政府官員，而是利益相關者組織——圖書館理事會。目前，在我國公共圖書館法人治理結構中非決策型理事會為主流模式，其特點是政府發起、管辦分離，理事會主要還是審議、咨詢機構，決策監督功能較弱。因此，亟需通過公共圖書館利益相關者共同治理，使政府進一步簡政放權，使圖書館理事會更具有權威性、決策性，使《公共圖書館法》確立利益相關者的權利、義務，使社會公眾對公共圖書館享有最終所有權。

4 公共圖書館利益相關者共同治理結構

我國公共圖書館內部治理結構模式多樣，如“館長負責制”、“黨委領導下的館長負責制”、“政府主管部門領導下的館長負責制”、“理事會領導下的館長負責制”、“理事會指導下的館長負責制”等等。公共圖書館利益相關者共同治理結構應該是：利益相關者（選舉）— 圖書館理事會（聘任）— 圖書館館長（負責）—公共圖書館運行及利益相關者（選舉）— 圖書館監事會（監督）— 圖書館理事會、圖書館館長。例如，倫敦圖書館的決策權力機構是每年召開的利益相關者（會員）大會，倫敦圖書館擁有7 000名會員，理事會成員由會員大會選定的10—14名理事組成［5］。

公共圖書館與政府部門保持良好的關系并爭取政府財政支持是公共圖書館治理的重要目標之一；圖書館員工是公共圖書館重要的資源，需要采用優秀的人力資源管理模式，包括向員工提供一流的培訓、各種職業發展機會、實行現代化的統一領導等；公共圖書館所有行為均應以讀者及社會公眾滿意為中心，需要為讀者提供平等、優質、高效的服務并積極承擔社會責任，以贏得良好的社會聲譽。公共圖書館利益相關者共同治理需要提高利益相關者的參與意識、權利意識和自主意識。為了確保利益相關者的知情權，公共圖書館應將其治理的詳細內容、實施操作方法、治理后利益格局等情況通過互聯網、新聞發布會、各類型媒體等方式公開。

5 公共圖書館利益相關者共同治理機制

5.1 構建公共圖書館利益相關者共同治理機制的目的

從公共圖書館發展角度看，引入利益相關者共同治理的起點是利益相關者的合作能夠更好地實現權力的制衡和決策的科學。公共圖書館利益相關者共同治理機制的目的是協調公共圖書館與所有利益相關者之間的利益關系，形成責權利的統一，實現權力的制衡。公共圖書館通過利益相關者之間的溝通協調、相互制衡和共同決策，減少沖突，并最大可能的保持系統的平衡性，以保證公共圖書館決策的科學性，維護公共圖書館利益相關者的利益。但公共圖書館治理絕非為制衡而制衡，也不是簡單的利益調和，而是要求圖書館從戰略高度認識利益相關者，從發展角度管理利益相關者。

5.2 構建公共圖書館利益相關者共同治理機制

（1）利益相關者共同治理的途徑。利益相關者參與公共圖書館治理的途徑主要有：公開建議、行使投票權、提交提案、與管理層溝通等。對圖書館重大事項享有知情權、決策權，對圖書館的各種活動不僅進行事后監督并且進行事前和事中監督，對不利于利益相關者利益的決策享有否決權。

公開建議：公共圖書館利益相關者以公開方式向圖書館提出建議或批評，向圖書館管理層施加影響和壓力，以促使圖書館改進其行為。

行使投票權：投票權是利益相關者最基本也是最重要的權利之一，投票結果可能不會達到目的，但是投票本身就向管理層發出某種信號，是一種重要的治理機制。

提交提案：利益相關者就其關心的問題，在圖書館理事會召開1個月前向圖書館理事會提出提案，提交提案應當成為圖書館利益相關者較多使用的一種參與治理的方式，也是對圖書館的管理層形成的一種強有力的監督。

與管理層溝通：圖書館與利益相關者溝通方式包括聽證會、懇談會、協商會、咨詢平臺、館長熱線等多種方式，使利益相關者明晰地表達對公共圖書館治理的意見和建議。

（2）利益相關者戰略決策機制。利益相關者視角下的決策程序是一個戰略決策機制，其客觀上要求決策者掌握充分的信息，保證信息采集渠道的通暢。因此，需要建立高效、透明、負責的理事會，理事會既是圖書館的決策中心又是利益相關者利益沖突的調停中心，為利益相關者的對話鋪設平臺，因而必須通過完善理事會的提名制度、加強理事會的獨立性、增強理事會的戰略功能、建立理事會業績評價體系及理事會中設有代表外部利益的獨立理事等手段使理事會成為一個高效、透明、負責的組織；需要建立完整的圖書館治理信息系統，這是利益相關者共同決策的重要體現，該系統應包括信息采集系統、信息處理系統、信息決策系統、信息發布系統、信息反饋系統等，通過系統的運用使讀者、圖書館員工、資源供應商、社會公眾等利益相關者為公共圖書館的戰略決策提供智力支持，并有效維護自身利益，利益相關者治理的戰略決策機制是實現管理民主化的必經之路。

（3）利益相關者“抱怨”機制。政府部門、圖書館員、讀者等公共圖書館利益相關者能夠通過正式的機制參與公共圖書館治理，如選派代表進入理事會和監事會。圖書館社會組織、社會公眾等利益相關者可通過非正式的機制參與公共圖書館治理，通過非正式機制參與公共圖書館治理是利益相關者表達意愿的重要渠道，在實踐中可以嘗試建立利益相關者“抱怨”機制。“抱怨”機制是指一種利益表達渠道，它作為一個載體傳達利益相關者的各種意愿。例如，在圖書館理事會中可建立利益相關者委員會，負責傾聽和分析利益相關者的“抱怨”。“抱怨”表達途徑可以多樣化，如非正式的會晤、信函、各種現代通信手段等。利益相關者“抱怨”機制的優點在于其獲取信息的及時性和做出決策的靈活性，是一個低投入、高收益的非正式機制。

（4）內部治理與外部治理的有機結合。內部治理結構對于公共圖書館生存和發展至關重要，內部治理通常著眼于治理結構層面的分權制衡上，通過內部治理，建立從圖書館戰略決策到具體執行有效的管理制度，確保公共圖書館使命的完成。但是，公共圖書館治理不僅僅是內部治理，如果圖書館離開了外部環境對公共圖書館治理的監督和制約，公共圖書館的內部治理結構即使再完善，也不能解決公共圖書館治理的所有問題。因此，內部治理機制是公共圖書館治理的基礎，而外部利益相關者共同治理與相互制衡的治理機制是公共圖書館治理制度的外在保障。

6 結語

隨著公共圖書館專業化、社會化及公民權利意識的增強，公共圖書館利益相關者價值越來越重要，公共圖書館治理機制的設計要能夠保護利益相關者的利益，實現利益相關者的整體利益最大化。公共圖書館利益相關者共同治理能夠使圖書館在做出決策時考慮各方面的因素，有利于利益的合理分配，有利于營造公共圖書館可持續、健康發展的和諧環境，有利于增強公眾圖書館意識，有利于公共圖書館法人治理結構改革的提升與跨越，有利于公共圖書館爭取社會支持。

（來稿時間：2016年4月）

1.黃穎.我國圖書館體制創新的理論探索和模式選擇［J］.圖書情報工作，2002（2）：103-107

2.王身余.從“影響”、“參與”到“共同治理”:利益相關者理論發展的歷史跨越及其啟示［J］.湘潭大學學報（哲學社會科學版），2008（6）：28-35

3.王冬陽.試論公共圖書館法人治理結構建設的幾個發展階段［J］.國家圖書館學刊，2014（3）：34-40

4.陳鳳娟，秦廣宏.公共圖書館理事會現狀調研及存在問題研究［J］.新世紀圖書館，2015（11）：60-63

5.金武剛，錢家駿，肖梅林.倫敦圖書館的法人治理結構［J］.圖書與情報，2014（2）：10-13

Stakeholders of Public Libraries: From Influence and Participation to Common Governance

Zhang Tie
（ Heilongjiang Provincial Library）

The public library is a typical stakeholder organization.Stakeholders affect the library survival and development； participate in the interests of stakeholders is co-governance， the participation of key is government to library empowerment； the direct cause of co-governance of stakeholders is among the stakeholders have different interest demands and interests conflict， co-governance focus is building stakeholders common governance mechanism.

Public library Stakeholders Co-governance

G250

格式〕 張鐵.公共圖書館利益相關者：從影響、參與到共同治理［J］.圖書館，2016（9）：22-25

張鐵（1969-），男，本科，黑龍江省圖書館研究館員，研究方向：圖書館服務與管理、民國文獻整理與研究。

* 本文系國家社會科學基金項目“公共圖書館發展的社會支持機制研究”（項目編號：14BTQ003）成果之一。