黨的領導權與執政權之辨*
——“執政權”之歧義和誤用

蔣清華

（中南大學法學院，湖南長沙410083）

黨的領導權與執政權之辨*
——“執政權”之歧義和誤用

蔣清華

（中南大學法學院，湖南長沙410083）

中國共產黨對國家和社會的領導權，具有憲法法律之規范依據、憲制運行之實踐基礎、法學名家之理論認可，構成中國特色社會主義憲法學概念。法學文獻使用的“執政權”一語，或指執政資格（權利）；或是與國家權力相混淆；或指執政權能，即僅指黨對國家政權之領導，乃領導權的一個下位概念。就當代中國憲制而言，黨的執政權既不宜從黨的領導權中割裂出來，也不應成為替代領導權的概念。執政權術語被誤用的根源在于，一些法學研究者對“從革命黨到執政黨”分析框架的片面演繹、對政治與憲法學理區分的絕對化，忽視或漠視了“領導黨”才是中國共產黨的本質憲法身份。中國特色社會主義法治理論應將黨的領導權作為一個核心的憲法學概念予以研究。

領導權；執政權；國家權力；領導黨；執政黨；憲法

政黨對國家和社會的領導權力，簡稱政黨領導權、黨的領導權，其最初是一個政治學概念。由于“中國共產黨領導”明確記載于我國憲法，以及黨的領導在我國憲制實踐中居于核心位置，①為避免與成文憲法典意義上的“憲法”相混淆，筆者在本文中多次使用“憲制”一詞，表示實質意義上的根本法規范之總和。“黨的領導權”這一概念自然也被諸多法學研究者使用和討論。不過，迄今為止，黨的領導權是在中國憲法學（也包括法理學）上被忽視的重要概念，值得深入研究。作者撰寫本文的主旨在于說明領導權是一個憲法學概念，并著重對近年來起來越多見的“執政權”一語進行辨正，筆者于本文中的基本結論是主張憲法與法理學界廣泛使用并深入研究黨的領導權的概念。

一、作為憲法學概念的領導權

法學概念是對法規范、法現象乃至法理念所作的概括和抽象。黨對國家和社會的領導權概念，是對我國憲法和一些法律的規范、憲制實踐以及立國制憲的根本原則精神的理論反映。

（一）規范依據

1.現行憲法對黨的領導的規定

我國現行憲法在序言中共有五處明確規定了“中國共產黨領導”，其中既有歷史事實敘述，如“中國共產黨領導中國各族人民……建立了中華人民共和國”，又有規范性表述，如“中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下……把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家”。關于憲法直接規定黨的領導的條款，已有一些學者撰文分析，②例如，莫紀宏：《論執政黨在我國憲法文本中地位的演變》，《法學論壇》2011年第4期；鄧聯繁：《我國憲法中的執政黨》，《環球法律評論》2012年第6期。筆者于本文中不再贅述。值得注意的是憲法正文中的國體條款所蘊含的黨的領導權。這個問題長期以來沒有得到規范法學的重視，直到國內規范憲法學派的執牛耳者林來梵教授近年來對憲法中國體條款之規范性內涵的發掘，情況才得以扭轉。他在他的力作《國體概念史：跨國移植與演變》一文中認為，國體概念之所以如此重要，最根本的原因在于其被賦予國家統合原理的內涵，所以憲法中的國體條款就具有國家統合的功能。近代中國很少有人強烈意識到建構國家統合原理的重大意義，只有毛澤東創造性地提出的中國的國體學說（國體就是指“社會各階級在國家中的地位”），經由新中國歷部憲法的第一條加以實定化之后，就暗含了以“中國共產黨（工人階級先鋒隊）的領導”來實現國家統合的深層意涵。③參見林來梵：《國體概念史：跨國移植與演變》，《中國社會科學》2013年第3期。之后，林來梵教授又將這一重要理論觀點寫入他最新版的《憲法學講義》“有關國體條款的規范分析”一目中，其中明確指出，現行我國憲法第1條第1款中的“工人階級領導”與同條第1款和第2款中的“社會主義”，這兩點都可以推導出中國共產黨的領導。④林來梵：《憲法學講義》（第二版），法律出版社2015年版，第199頁。

2.現行法律中的黨的領導

目前，在我國，規定了“中國共產黨”的現行有效法律共有15部，⑤數據來源：2016年4月3日筆者訪問全國人民代表大會官方網站中的“中國法律法規信息庫”（http://law.npc.gov.cn/FLFG/index. jsp），對全國人大及其常委會制定的現行有效法律進行的檢索。其中12部法律涉及黨的領導，⑥另外，我國《個人獨資企業法》、我國《公司法》規定中國共產黨在企業、公司中依黨章開展活動，這體現出中國共產黨對于民主黨派的優越性。《中國人民解放軍選舉全國人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會代表的辦法》規定黨在軍隊中的各級組織可以推薦人大代表候選人，這是明確黨的法定權利。這些法律中的有關條文具體分為兩種類型。其一，抽象規定黨的領導地位，包括《學位條例》第二條，我國《民族區域自治法》序言第一、第五自然段，《工會法》第四條，《國防法》第十九條，《立法法》第三條，《現役軍官法》第八條，《各級人民代表大會常務委員會監督法》第三條，《國家安全法》第四條、第十五條。其二，具體規定黨的領導責任，包括我國《全民所有制工業企業法》第八條，《村民委員會組織法》第四條，《高等教育法》第三十九條，《公務員法》第四條。

（二）實踐基礎

姜明安教授指出，中國共產黨直接行使一定的公權力，既不完全屬于社會，也不完全屬于國家。⑦姜明安：《關于法治政府建設的兩個問題》，《法制與社會發展》2015年第5期。與西方國家的執政黨不同，在中國特色社會主義制度下，中國共產黨的領導權不僅是政治權威，而且是一種政治權力，同時，它應受到憲制的規范，因而應被視為一種特殊的憲法權力。這種權力是黨作為國家和社會的領導黨的身份而擁有的。根據中國共產黨黨章的規定，黨的領導主要是政治、思想和組織的領導。黨的政治權主要包括修憲建議權、立法與國策建議權、憲法解釋與審查建議權，黨的組織領導權主要包括政要提名權、執政監督權。⑧參見陳云良、蔣清華：《中國共產黨領導權法理分析論綱》，《法制與社會發展》2015年第3期。這些權力都在我國憲法政治生活中切切實實地運行，這里筆者僅作簡要例說。

其一，以修憲建議權為例進行說明。現行我國憲法頒行之后的四次修憲，都是中共中央首先提出修憲建議，而且是向全國人大常委會（而不是全國人大常委會黨組）提出建議，建議文件的末尾這樣表述：“以上建議，請全國人大常委會依照法定程序提出憲法修正案議案，提請第X屆全國人大第X次會議審議。”全國人大常委會或者五分之一以上全國人大代表沒有先于中共中央提出修憲議案，全國人大常委會沒有對中共中央的修憲建議作出實質性的修改，全國人大會議審議時也沒有對依據黨中央修憲建議而提出的修正案作出實質性的修改。

其二，以立法建議權為例進行說明。2013年11月中國共產黨的十八屆三中全會決定提出廢止勞動教養制度。據此，2013年12月28日十二屆全國人大常委會六次會議通過了《關于廢止有關勞動教養法律規定的決定》。2014年10月中國共產黨的十八屆四中全會決定提出，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要，實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權。據此，2015年3月15日十二屆全國人大三次會議對我國《立法法》進行了修改，增加規定：“全國人大及其常務委員會可以根據改革發展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定。”

其三，以國策建議權為例進行說明。我國從制定“七五”計劃（規劃）起，就是先經中共中央全會審議通過“關于制定國民經濟和社會發展第X個五年規劃的建議”，然后由國務院根據中共中央的建議，提出“規劃綱要（草案）”，最后由全國人大審查后決定批準。2016年3月16日十二屆全國人大四次會議通過的《關于國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要的決議》專門指出，國務院提出的“十三五”規劃綱要“全面貫徹了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》的精神”。

（三）學理依據

我國很多政治學研究者、法學研究者都使用“領導權”一詞。在法學界，郭道暉先生不僅在法學意義上使用了“領導權”一詞，還較早地從法理學和憲法學的角度對黨的領導權進行了較為系統的分析。⑨參見郭道暉：《權威、權力還是權利——對黨與人大關系的法理思考》，《法學研究》1994年第1期。通過“中國知網”檢索可知，郭道暉先生迄今共有14篇論文使用了“領導權”概念。盡管一些學者（包括筆者）并不完全贊同他的結論，但筆者認為他是對黨的領導權進行嚴肅的憲法學研究的重要奠基人。在筆者有限的閱讀范圍內，我國老、中、青三代研究者中，有不少著名專家都在憲法學意義上使用了黨的領導權概念，他們的論述包括：關于中國共產黨擁有領導權的一般性陳述，黨的領導權在憲制體系中的地位，領導權的內容、性質、行使等。例如，張文顯教授指出：“在當代中國，中國共產黨既是執政黨，又是領導黨，擁有對國家政權機關和整個社會的領導權。”⑩張文顯：《法治中國建設的前沿問題》，《中共中央黨校學報》2014年第5期。陳端洪教授認為，對比資本主義憲法，中國憲法的第一根本法的獨特性在于工人階級的領導權，進一步說就是中國共產黨的領導權。①參見陳端洪：《論憲法作為根本法和高級法》，《中外法學》2008年第4期。中國共產黨具有“兩個身體”：既是制憲權的常在代表，也具有憲定權的屬性，行使日常領導權。②參見陳端洪：《憲法學的知識界碑——政治學者和憲法學者關于制憲權的對話》，《開放時代》2010年第3期。郭道暉先生認為，中國共產黨的領導權首先是一種社會權力，黨成為執政黨之后，領導權就是一種政治權威。③參見前注⑨，郭道暉文。卓澤淵教授指出，在實際的政治運行中，中國共產黨不恰當地行使領導權的情形，還在許多方面客觀存在。④卓澤淵：《黨規與國法的基本關系》，《中共杭州市委黨校學報》2015年第1期。

（四）質疑回應

石文龍教授曾撰文質疑“領導權”作為憲法學概念的正當性（此種觀點以下簡稱：質疑論）。⑤此種觀點主要見于石文龍教授發表的以下文獻：《對“領導權”一詞的憲法學分析》，《云南大學學報（法學版）》2009年第4期；《從“革命黨”向“執政黨”轉變的理論建構——以“五大區分”推進共產黨依法執政的實現》，《金陵法律評論》2011年秋季卷；《依法執政與憲法序言中的“黨的領導”制度化》，《東方法學》2011年第5期。石文龍教授所著的《依法執政的制度化建設研究》（中國社會科學出版社2013年版，第21-34頁、第73-87頁）一書將上述論文作為第一章第二、三節，以及第四章第一、二節的部分內容。為精減篇幅，筆者于本部分中的論述涉及該書的，以“石著第X頁”的形式標注于正文。筆者于本部分中擬對石教授的一些觀點作出回應，石教授的涉及“執政權”的觀點，筆者將在本文第二部分中討論。

第一，質疑論認為，“領導權”不是憲法與法律意義上的專門術語，我國憲法和其他所有法律都沒有規定“領導權”一詞（石著第75頁）。這一論證顯然是輕率的。比如，我國憲法通篇也沒有“司法”一詞，那么，是不是“司法權”也非法學概念？何況，我國憲法和法律中也沒有“執政”、“執政權”等詞。

第二，質疑論認為，雖然我國憲法中寫入了“黨的領導”，但憲法上的語言使用與憲法概念或者法律概念是兩回事，如同“人民”也是憲法頻繁使用的詞匯，但是“人民”與“敵人”還是政治概念，能夠成為法律概念仍然是“公民”一詞（石著第82頁）。這一分論點的論證是以舉例來說明的。但問題是，“人民”一詞既是政治概念也是憲法概念，例如所有的憲法學教科書都會講到的“人民主權原則”。筆者認為，不論是專門的法學術語，還是其他學科術語，抑或是日常生活用語，只要規定于憲法或法律之中，那么它就是具有憲法意義或法律意義的術語，就需要去探求這些術語的法規范含義。“農民”、“個人”、“文化”、“國家”、“中國”等詞，是屬于什么學科的概念？但它們都見于我國憲法，于是就有憲法學者專門分析它們的規范含義。⑥參見韓大元：《中國憲法文本上“農民”條款的規范分析》，《北方法學》2007年第1期；胡弘弘、陳毓：《中國憲法文本中的“個人”》，載《中國憲法年刊》（2007），法律出版社2008年版，第40-52頁；張藝耀：《中國憲法文本中“文化”概念的規范分析》，《河北法學》2015年第4期；門中敬：《八二憲法實施30年：憲法文本中的國家概念及其變遷》，載《中國憲法年刊》（2012），法律出版社2013年版，第80-97頁；陳焱光：《憲政視野下“國家”之學說與中國憲法“國家”規范之解析》，《江漢大學學報（社科版）》2012年第5期；翟志勇：《憲法中的“中國”——對民族國家與人民共和國意象的解讀》，《文化縱橫》2010年第6期。

第三，質疑論認為，權力不能推定，需要有明確的法律規定或者法律解釋。領導權是不是“黨的領導”的應有之義？對“黨的領導”只有政治解釋沒有法律解釋，也沒有學理解釋（石著第75-76頁）。對此，可以反問的是：中國共產黨十八屆四中全會的決定已明確把黨內法規體系納入了中國特色社會主義法治體系，那么，作為黨內法規之根本大法的黨章對“黨的領導”的解釋，是不是一種法律解釋？至于說對“黨的領導”沒有學理解釋，這只能說明法學界對之疏于研究，而不是法學界已經作了深入系統研究，卻最終得出“無法作出學理解釋”的公認結論。何況，筆者于本文中第一部分引證的林來梵教授對我國憲法國體條款的解釋，就是屬于對黨的領導的一種憲法學解釋。當然，黨的領導權究竟是權力還是權威或者權利，這是有爭議的，此處無法詳細論證，但一言以蔽之，在中國特色社會主義制度下，黨的領導權作為一種憲制性權力，既是實證的，也是規范的。

第四，質疑論認為，“領導權”是戰爭年代的習慣用語，那時中國共產黨沒有掌握國家政權，才會使用“革命領導權”、“統一戰線領導權”等說法，以代替執政。成為執政黨之后，就不宜使用這一詞匯（石著第80頁）。但是，戰爭年代的用語還有不少，例如“人民民主”、“統一戰線”、“群眾路線”等，是否今天都不宜再用？關鍵的問題是，革命時期中國共產黨的領導權的主要對象是社會，但也包括局部政權（如抗日民主政權）；建國后，中國共產黨的領導權的內容依然包括對社會的領導，同時也包含了對全國政權的領導。質疑論背后潛藏的實踐危害是在全面執政條件下放松、忽視中國共產黨對社會的領導，這對于中國共產黨的領導地位和執政地位都是有害的。

二、對“執政權”用法的分析

黃文藝教授認為：“當代中國最強大、最重要的政治權力，不是立法權、行政權、軍事權或司法權，而是黨的領導權和執政權。”他在文中多次使用“黨的領導權和執政權”，但并未對二者分別作出解釋，而是將其籠統解釋為“黨的領導權和執政權，體現為黨制定國家改革和建設的路線、方針、政策，管理國家機關、人民團體、國有企事業單位領導干部，領導國家的軍隊、意識形態和媒體工作。”⑦黃文藝：《論依法執政基本內涵的更新》，《法制與社會發展》2014年第5期。袁曙宏教授曾用領導權來解說執政權：“概括地講，黨的執政權主要是指黨對國家和社會的政治領導權、思想領導權和組織領導權；具體地講，則主要包括制定政策權、領導立法權、保證執法和司法權、指揮軍事權、推薦和管理干部權、主導宣傳和意識形態權、宏觀經濟和社會事務決策權等。”⑧袁曙宏：《黨依法執政的重大理論和實踐問題》，《國家行政學院學報》2006年第1期。有學者則明確提出領導權與執政權的區分，是從“革命黨”向“執政黨”轉變的理論構建之一。⑨參見石文龍：《從“革命黨”向“執政黨”轉變的理論構建——以“五大區分”推進共產黨依法執政的實現》，《金陵法律評論》2011年秋季卷。那么，對于從憲法學上分析中國共產黨在國家和社會中的憲制性地位這一問題而言，究竟應使用領導權的概念還是執政權的概念呢？領導權與執政權，是兩種不同的權力嗎？如果是，那么執政權的內涵是什么？

筆者通過“中國知網”進行檢索后發現，無論使用“領導權”者還是“執政權”者，都是政治學文獻遠多于憲法學和法理學文獻；在憲法學和法理學文獻中，“領導權”的使用多于“執政權”。討論“執政權”，首先要準確理解“執政”的概念。按照政治學的通說，執政簡言之就是指掌控和運用國家權力。執政黨代表特定階級“執掌政權，行使國家權力”，⑩梁琴、鐘德濤：《中外政黨制度比較》（第2版），商務印書館2013年版，第119頁。這是政黨研究著作的常見表述。“黨的執政是黨的代表們行使國家權力、處理國家事務的活動和行為”。①張恒山：《中國共產黨的領導與執政辨析》，《中國社會科學》2004年第1期。“無論是執掌和運用行政權，還是運用其他國家權力，執政行為實質上是國家權力的運用過程”，“執政與國家權力具有內在的天然聯系。沒有國家權力的掌控和運用，執政只能是無源之水，無本之木，執政者與國家權力構成了主體與工具之間的基本關系”。②張明軍：《領導與執政：依法治國需要厘清的兩個概念》，《政治學研究》2015年第5期。在此基礎上，筆者于本文中接下來的分析將表明，雖然有不少憲法學和法理學研究者使用“執政權”一語，但用法頗不一致，從而使“執政權”成為一個含混不清的語詞。

（一）歧義：表達執政資格的“執政權”

無論是新聞報道里講的“蘇聯共產黨喪失了執政權”、“自民黨奪取了執政權”、“國民黨拼團結，拉開執x政權保衛戰序幕”，還是學術著述中寫的“根據投票結果的計算來決定競選勝負與執政權的歸屬”③蔡東杰：《政治是什么？》，上海人民出版社2015年版，第113-114頁。、“獲取多數民眾認同是政黨合法取得執政權并長期執政的必備條件”④周敬青：《國外一些執政黨獲取民眾認同路徑研究》，《中共浙江省委黨校學報》2014年第3期。等等，這些對“執政權”最常見的用法，實際上表達的是一個政黨取得了執政資格，其法律后果就是該黨可以掌控國家權力。

無論是反映政黨之間的關系，還是政黨與人民之間的關系，執政資格的實質是權利——執掌國家政權的權利，而不是權力。有學者認為，政黨從事政治活動的資格和能力，稱為政黨權利，在根本上體現著政黨與其他主體之間的利益分配關系。從政黨權利發展來看，可將其分為政黨生存權、政黨發展權和政黨執政權。政黨執政權，即政黨執掌國家政權的權利，是政黨生存權、發展權的根本目標指向，是任何政黨孜孜以求的政治權利，是政黨權利的最高表現形式。⑤參見徐龍義：《政黨權利基本問題探討》，山東大學2006年博士學位論文，第11頁、第28頁、第29頁、第30頁、第36頁。

政黨研究專家王韶興教授指出，執政行為“反映的是國家權力的一種運作模式和實現方式”。⑥王韶興：《政黨權力的科學內涵與基本特征》，《學習與探索》2008年第2期。君主制下利益集團的執政、民主制下政黨的執政、不同政治與政黨制度下政黨的執政，它們的相同點都在于執掌和運用國家權力，不同點就在于國家權力的運作模式和實現方式。因此，只能講“執掌國家權力的途徑、模式”（即執政途徑、執政模式）、“運用國家權力的體制、方式”（即執政體制、執政方式）等，而沒有什么“執掌和運用國家權力的權力”。所以，如果“執政權”是“執政之權”的簡稱，那么這個“權”是指的權利，執政權指的是獲得執政的資格。為了不產生執政之“權”究竟是“權利”還是“權力”的歧義，最好改用“執政資格”或者“執政權利”的說法。

（二）誤用：實際指稱國家權力的“執政權”

1.執政權（力）是一種國家權力嗎

有學者提出：“黨的執政權是一種國家權力。”⑦李小萍：《論黨的領導權與執政權——基于憲政的視角》，《黑龍江社會科學》2007年第4期。有學者說：“防止包括執政權在內的國家權力對權利的侵犯。”⑧于延曉：《論中國共產黨執政的合法性——以權力與權利的關系為進路》，《學習與探索》2007年第6期。還有學者提出：“黨的執政權是國家權力的組成部分。”⑨賀海仁：《論中國共產黨領導法治化》，《河北法學》2016年第4期。然而，國家權力就是立法權、行政權和司法權，這是世界的普遍原理和實踐。把執政權力解釋為一種特殊的國家權力，將之用來表征中國特色社會主義憲制的特殊性，違背了基本的政治學和法學原理，是明顯錯誤且有害的。執政黨的權力（不管被稱之為領導權還是執政權）必須與國家權力分開，而不能視為國家權力，這已是人們的共識，也是現行我國憲法的一個基本精神。

2.以國家權力為實質內涵的“執政權（力）”

這是誤用“執政權”的常見情形，此種觀點的認同者雖然沒有直接說執政權是一種國家權力，但他們在說執政權的時候實際上說的就是國家權力。例如有學者指出，民主選舉“是執政黨個體合法獲得具體執政權力的最佳方式”。⑩李林：《從領導黨到執政黨轉變的憲政闡釋》，《學術界》2002年第2期。又如有學者說：“黨對優秀領導干部的培養、選拔與推薦，以保證這些干部更好地行使執政權力”。①王忠祥、韋寶平：《當代中國國家政權機關運行中的政治法律關系分析》，《理論月刊》2012年第1期。顯然，這里說的“執政權力”其實是指執政行為之所“用”的國家權力，而不是一種什么新型的權力。執政黨黨員通過公民選舉或者被黨組織推薦到國家機關擔任領導職務時，其所行使的權力是國家權力。如果執政黨黨員僅僅擔任黨內機構的領導職務，他就不能行使國家權力。那種以國家權力為實質內涵的“執政權（力）”，與國家權力相混淆，是一個錯誤的概念。

正因為執政權一詞存在歧義，以及這一概念的使用者把執政權力與國家權力混淆在一起，于是出現了這樣的表述：“黨在憲法的框架內贏取自己的執政權，從而確保歷史中形成的領導權，而不是依賴歷史中形成的領導權直接行使執政權。……在憲法正文中并未直接規定中國共產黨的領導權，而是通過憲法所設的人民代表大會制度、行政制度、司法制度等內容來約束與規范黨的執政權。”②姚岳絨：《論黨章與憲法的關系》，《河北法學》2012年第2期。準確地講，此段表述中的第一個“執政權”應為執政資格，第二個、第三個“執政權”應為國家權力。

（三）片面：從領導權概念中割裂出的“執政權”

有學者認為：“執政權是由領導權派生的，是領導權在政權機關中的具體運用”；“黨的執政權力是黨的領導權威對權力機關、行政機關、司法機關和武裝力量的吸引、影響和控制，使其按照黨的意志運行。”③曹豐漢：《論黨的領導權、執政權與人大監督權之間的關系》，《中共石家莊市委黨校學報》2009年第10期。王貴秀教授講得更直白：“黨對國家政權的政治領導權亦即執政權。”④王貴秀：《民主建設的大視野：黨權、政權、民權的消長與互動問題》，《科學社會主義》2010年第1期。對執政權的這種界定直接源于“黨對國家政權的領導即為執政”這一對執政概念所下的定義，例如：“黨的領導包括對國家和社會的領導，其中，黨對國家政權的領導即對國家權力的掌握、控制和行使則稱為執政。”⑤石泰峰、張恒山：《論中國共產黨依法執政》，《中國社會科學》2003年第1期。簡言之，執政是指黨對國家政權的領導，那么，執政權就是指黨對國家政權的領導權力。

不難看出，上述觀點的言下之意是：黨領導社會的權力可以叫做領導權（力），黨領導國家的權力則應改稱執政權（力）。這樣，“執政權”就從領導權中分離出來，原本統一的領導權概念被割裂為針對國家而言的“執政權”與針對社會而言的“領導權”兩個概念。但是，筆者認為，以“黨對國家政權的領導權”為內涵的執政權，并不是與領導權相提并論的一個獨立概念，它與領導權之間是種屬關系，即這個意義上的執政權是種概念（下位概念），領導權是屬概念（上位概念）。所以，準確地講，可以把這個意義上的執政權看作領導權的一個權能，即“執政權能”。

那么，這些學者作出這一理論割裂的根據和目的何在呢？他們認為，對政權的領導權比對社會的領導權具有更多的法律因素。例如有學者認為，領導的范圍比執政的范圍要廣，“黨的領導”很多方面無須也不能進行法制化，能夠法制化的主要方面是執政領域，針對的是執政行為。⑥參見石文龍：《依法執政的制度化建設研究》，中國社會科學出版社2013年版，第79頁、第83頁。但實際上，中國共產黨對政權的領導權也帶有政治因素，中國共產黨對社會的領導權也帶有法律因素。例如，中國共產黨對參政黨的領導，如何既維護中國共產黨的政治領導權，又落實參政黨的民主監督權，實際上是一個憲法問題。又如，中國共產黨對人民群眾的思想領導，如何在輿論引導與言論自由之間求得平衡，也是一個憲法問題——只是中國的研究者們對之研究得還很不夠，甚或是中國的研究者們不習慣于研究這種與西方理論“匹配”不上的經驗現象。

（四）誤讀：“執政權”是取代領導權的法學概念

相關研究者把執政權從領導權中割裂出來之后，有兩種處理結果：一是仍然并用這兩個詞匯，二是以執政權取代領導權。有學者認為，“執政權”是法治的新生力量。黨的十六大明確提出“依法執政”，其重大價值之一在于領導與執政的區分，這標志著政治與法律區分。“依法執政”的提出使得“執政”作為一個“全新概念”出現在社會科學領域。對“依法執政”的理論建設需要話語轉換與概念建構，也就是要從過去的“黨的領導”抽象出新的概念——執政權。領導權本質上屬于政治權力，不是法律權力。“黨的領導”在法律語境中可以對應的法律概念不是領導權而是“執政權”。“領導”與法律或者說與立法在性能上具有“不相容性”、“不兼容性”。對“執政權”可以進行立法，正確的表達是執政行為法制化。需要將政治的還給政治、法律的回歸法律。⑦參見上注，石文龍書，第26-32頁、第83頁。換言之，領導、領導權只是政治（學）概念，執政、執政權才是憲法（學）概念或法律（學）概念，在“依法執政”的語境下，法學研究要用“執政權”取代“領導權”。該觀點初看似乎很有道理，在法學界尤其有市場，不過，它只是部分法學研究者的誤讀。

第一，“執政”并不是提出“依法執政”之后才出現的一個“全新概念”。中國共產黨的八大報告就提到了執政，而且，從十一大報告開始，每次全國黨代會報告都提到了執政。

第二，提出“依法執政”并不意味著“執政”、“執政權”才是專門的法律（學）概念。中國共產黨的十五大報告提出“依法治國”就是在講“依法領導”。該報告指出：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行……依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略。”可見，“依法治國”針對的就是黨的領導行為。

第三，與法律權力相對的并非政治權力，而是道德權力等無法受法律調整的權力。例如，立法權就是政治權力，但也是典型的憲法權力。政治權力是（應）受憲法調整的，人類政治文明的程度與政治權力被憲法規范的力度成正比。在我國，無論在事實上還是在規范上，黨的領導權都必須被視為一種憲制性權力。

第四，最為關鍵的問題是，認為執政、執政權是取代領導、領導權的憲法或法律概念的觀點，既沒有全面準確把握中共中央強調“依法執政”、加強執政能力建設的科學內涵，也沒有全面準確把握中國特色社會主義憲法政治和憲法理論的核心議題。

一方面，正如陳紅太教授所辨明的，中共的十五大、十六大對執政實質的論述（“共產黨執政就是領導和支持人民當家作主”），以及十六屆四中全會對執政能力的釋義，⑧中國共產黨十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》指出：“黨的執政能力，就是黨提出和運用正確的理論、路線、方針、政策和策略，領導制定和實施憲法和法律，采取科學的領導制度和領導方式，動員和組織人民依法管理國家和社會事務、經濟和文化事業，有效治黨治國治軍，建設社會主義現代化國家的本領。”（《人民日報》2004年9月27日，第1版）不難看出，中國共產黨十六屆四中全會對執政的理解，與黨的領導并無原則性區別。體現的是“大執政”概念，其實質是中國共產黨對“階級聯合體”（國體）與“政權聯合體”（政體）進行合法且有效的聯結。在階級聯合體中，中國共產黨作為工人階級的先鋒隊，是領導核心，中國共產黨和人民的關系及其制度安排是要害問題。在政權聯合體中，中共的民主集中制原則被移用進來，既保證人民當家作主又確保國家權力統一高效運行是要害問題。這兩個聯合體之間的關系概括起來就是“黨領導人民依法當家作主”。這種“大執政”理念完全不同于西方那種僅在政體意義上講的執政概念及其內含的政治關系和邏輯，其最大區別在于：處于領導地位的中國共產黨能否保持先進性是最最關鍵的問題，決定了其能否鞏固執政地位，解決先進性的保持問題，根本的不在于法制，而在于堅持理想、信念和黨性，發揮道德和人格的力量。也就是說，“大執政”概念把過去中共的領導職責和領導關系統統納入執政的范圍。⑨參見陳紅太：《黨的“執政”概念和黨的“歷史方位”的主題》，《浙江學刊》2005年第1期。

然而，即便在某些場合，“大執政”概念似乎代替了“領導”話語，但這種代替的邏輯也決定了新的“執政”話語與經典的“領導”話語一樣，都是既有政治性也有法律性的。因此，所謂黨的領導對應的法律概念不是領導權而是執政權的觀點，實乃抱著專業本位的立場有意無意地選擇性解讀，屬于對中共十五大以來中共中央所講“執政”的偏頗認識。

何況，這種“大執政”概念提法，在中共的十八大之后，似乎開始式微——從如下數據可見一斑：十八大報告講“執政”20次，“領導”20次；十八屆三中全會決定講“執政”7次，“領導”18次；十八屆四中全會決定講“執政”11次，“領導”34次。⑩這一統計數據已剔除不是在“黨的領導”意義上使用的“領導”一詞，如“領導干部”、“領導人員”、“領導集體”等。“中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征”、??2014年9月5日，習近平同志在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話，首次提出：“中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征。”（《人民日報》2014年9月6日，第2版）中國共產黨十八屆四中全會的決定強調了這一論斷。“中國共產黨的領導是中國特色社會主義制度最大的優勢”等命題被提出，②2015年10月29日中共十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》和2016年3月16日十二屆全國人大四次會議批準的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》均指出：“黨的領導是中國特色社會主義制度的最大優勢，是實現經濟社會持續健康發展的根本政治保證。”（《人民日報》2015年11月4日，第1版和2016年3月18日，第1版）2016年1月7日，中共中央政治局常務委員會召開會議，聽取全國人大常委會、國務院、全國政協、最高人民法院、最高人民檢察院黨組工作匯報，聽取中央書記處工作報告。1月29日，中共中央政治局1月29日召開會議，審議《中央政治局常委會聽取和研究全國人大常委會、國務院、全國政協、最高人民法院、最高人民檢察院黨組工作匯報和中央書記處工作報告的綜合情況報告》。這兩次會議都強調：“中國共產黨領導是中國特色社會主義制度的最大優勢。”（《人民日報》2016年1月8日，第1版和1月30日，第1版）而與“執政”有關的話語基本都是“執政方式”、“執政水平”等，換言之，“執政”又回歸到了“領導”的下位概念。

另一方面，或許這些學者明白中共中央所講“執政”是“大執政”概念，他們只是在“科學執政、民主執政、依法執政”中專門摘取“依法執政”而提出法學上的“執政權（力）”，并自覺或不自覺地用它取代“領導權”，但是，這種理論加工沒有把我國憲法政治特有的核心問題清楚地揭示出來。因為從憲法學上講，中國特色社會主義憲法政治之中執政行為與領導行為有兩個實質區別。一是執政行為所用之權，不是什么“執政權力”，而是具體的國家權力。領導行為所用之權，則是作為領導黨的政治權力。二是執政行為的直接法律主體，是執政黨的代表人員（出任國家機構領導職務的執政黨黨員），而非執政黨整體。③參見前注①，張恒山文。而根據中國共產黨章第十條第五項規定的集體領導原則，領導行為的直接法律主體，不是黨員領導干部個人，而是作為集體的黨委（黨組），實質上是一種人格化的機構。可見，在我國，執政與領導的區別，不完全等同于西方。本來，無論是執政黨的代表人員還是參政黨的代表人員，但凡擔任國家機構領導職務，就必須依憲依法行使國家權力，對此，西方國家講的就是“依法行政”，而很少講什么“依法執政”。而我國執政黨的代表人員不依法行使國家權力之所以成為專門問題，其關鍵在于中國共產黨是執政黨更是領導黨，這種雙重身份有執政黨的代表人員行使國家權力的問題，更有領導黨的組織機構影響國家權力、監督國家權力、引導社會權利等問題。所以，我國的關鍵問題在于作為領導黨所掌握的領導權力與作為執政黨所運用的國家權力之間的關系，處理好這個關系問題，不是靠簡單地忽視、遮蔽甚至擯棄領導（權）的概念、而以執政（權）的概念取而代之便可完成的。

總之，執政是指對國家政權的掌控和運用，“執政權”就是指掌控和運用國家政權之權，這個“權”的含義可以指權利——“執政權利”，即執掌和運用國家權力的權利，講的是執政資格、執政地位。“執政權力”則是一種似是而非的說法，它要么是在講國家權力，這是一種混淆；要么就是在講“執掌和運用國家權力的權力”，這實質上就是指對國家政權的領導權力。在類似我國由政黨主導建立民族國家政權的后發立憲國家，領導黨同時肩負著領導國家和領導社會的雙重責任。借用民法上的“權能”概念，“執政權”實際上是領導權的一個權能，是領導權的一個下位概念，所以，講“執政權力”也好，講“執政權能”也罷，都不宜從領導權中割裂出來講，更不應使執政權成為替代領導權的概念。

三、只談執政黨、忽視或漠視領導黨的法學研究傾向當糾正

從國內有關學術史來看，學界早在20世紀80年代就開始較多地研究黨與國家政權關系的科學化規范化課題（典型的如“黨政分開”），但“執政權（力）”一語的勃興，卻是21世紀初出現的“從革命黨到執政黨”這一理論分析框架和政改實踐主張的產物。

中國共產黨在取得全國政權、成為執政黨之后很長時期內，不常使用“執政”一詞，再加上中國共產黨執政之后很長時期內仍習慣于用革命戰爭年代的方式方法來治國理政所造成的一些危害，于是理論界提出了“從革命黨到執政黨”的命題。2002年中國共產黨的十六大報告第一次提出“我們黨歷經革命、建設和改革，已經從領導人民為奪取全國政權而奮斗的黨，成為領導人民掌握全國政權并長期執政的黨”這一重大命題和“堅持依法執政”這一全新要求之后，學界便開始大量公開討論“從革命黨到執政黨”的命題，“執政權”一語也就是從這個時期起被越來越多地使用的。④筆者通過“中國知網”檢索發現，全文同時含有“革命黨”、“執政黨”的文獻數量，2000年之前是兩位數，2000年上升到100多篇（2000年2月江澤民同志首先闡述“三個代表”重要思想，而“三個代表”的一個重要的理論基礎就是從革命黨向執政黨轉型），2002年（中共十六大召開的年份）達到500余篇，2003年增至1000多篇。全文含有“執政權”的文獻數量，2001年開始超過100篇，2004年（中共十六屆四中全會召開的年份）開始超過200篇。全文同時含有“領導權”、“執政權”的文獻數量，1999年達到兩位數，2005年達到三位數。學科領域僅選擇“法律理論”和“憲法”進行檢索，全文含有“執政權”的文獻數量，2002年達到10篇，2005年超過20篇，之后每年在20篇至31篇之間，直到2014年（中共十八屆四中全會召開的年份）達到了74篇，最高值是2015年的88篇。在這一過程中，一些人認為講“黨的領導”不合時宜了，講“執政”才是政、學新潮。就在這樣的氛圍中，一些法學研究者開始以談論“執政權”為學術時髦，“執政權”一語使用頻率日益增多，似乎比“領導權”更受法學研究者們的歡迎。

不過，筆者認為，作為“執政權”概念之理論基礎的“從革命黨到執政黨”分析框架，存在著忽視“領導黨”的重大缺陷。

第一，“革命黨”沒有揭示出中國共產黨在現代民族國家建構過程中的本質作用。意大利著名的政治學家薩托利（Giovanni Sartori）曾指出，“革命黨”一詞更適合于修辭學研究而非政治學研究。⑤參見[意]G.薩托利：《政黨與政黨體制》，王明進譯，商務印書館2006年版，第320頁。筆者進而認為，該詞也不適合于法學研究。民國時期，中國共產黨作為一個反對當時政權的革命黨，究其主要原因，不是因為共產黨具有武裝起義的基因和天性，而是因為中國共產黨在相當程度上得到了廣大民眾甚至一些國民黨成員的認可、支持和擁護，這種領導黨地位的形成和鞏固勢必危及當時國民黨的獨裁統治，于是國民黨剝奪了中國共產黨在政權內合法活動的權利。質言之，新中國成立前，中共作為革命黨是“表”，作為領導黨才是“里”，沒有領導黨的實際地位，無法取得革命的真正勝利。因此，不能把革命黨作為對民國時期中國共產黨的本質定位。中國共產黨在現代民族國家建構過程中的本質作用不是革命，而是領導。而且，從歷史事實來看，國民黨統治時期，中國共產黨作為領導黨，其領導不僅是對人民革命的領導，也包括對“三三制”的抗日民主政權的領導即對其他有關政治力量的領導，以及對思想、文化等的領導。

第二，“從革命黨到執政黨”這一事實描述變為“從革命黨向執政黨轉型”這一規范訴求，隱含著對西方政黨政治理論的簡單移植邏輯。1949年之后，中國共產黨已經是執政黨，為何還要提出“向執政黨轉型”呢？提出這一轉型訴求的正確考慮在于：中國共產黨執政后，一些領導體制和領導方式還保留著革命時期的做法，與現代化建設不相適應，既不利于黨的執政，也不利于黨的領導。但提出這一轉型訴求還源于一種錯誤認識：一些人把中國共產黨與西方的選舉型政黨進行簡單類比，認為中國共產黨還不是“標準的”執政黨。事實上，在西方憲制體系中，沒有“領導黨”，只有執政黨，誰執政誰就領導政權，但領導政權的執政黨不見得事實上領導著人民和其他政黨、社會組織，也不見得主觀上愿意去領導人民和其他政黨、社會組織。反觀我國近代以來的歷史，是先有政黨，后有政權。中國共產黨首先成為事實上的領導黨，因此能夠主持建立新的國家政權并成為執政黨，而且形成了領導黨與參政黨（而非在野黨、反對黨）民主協商的政黨制度，形成了中共黨組織建在各類基層組織之中的黨與人民關系制度。中外政黨追求執政地位的目的都在于掌控國家權力，但中國共產黨的追求不僅如此，中共還要掌握對社會的領導權力，中共黨組織及其干部還需要經常性地發動群眾、號召群眾，與群眾保持密切聯系，以更好地帶領全國人民實現民族復興的歷史使命。郭道暉先生很早就指出了中國共產黨既是領導黨又是執政黨的雙重身份，并十分深刻地提出：作為領導黨，不但要通過黨的系統去監督執政的黨員干部，而且要自覺領導人民群眾（包括民主黨派和人民團體）去監督執政的黨員干部。①參見郭道暉：《論黨在法治國家中的地位與作用》，《中外法學》1998年第5期。也就是說，領導黨要監督執政黨。而當這兩種身份集于一體時，要實現這樣的監督無疑就需要“革命精神”，這里所說的“革命”當然不是指暴力革命，而是一種無私的自我革新精神，這是中國共產黨與西方選舉型政黨的一個根本區別，是中國共產黨應對執政地位挑戰的根本之道。所以有學者提出，中國共產黨是全面的、持續的、執政為民的領導黨。如果一定要在“領導黨”和“執政黨”兩個概念之間做出選擇的話，那么應該說中國共產黨是領導黨而不是執政黨，因為“領導黨”概念本身包含了“執政黨”的含義，而且它符合中國的國情，更加全面和準確。②參見田潤宇：《領導黨與執政黨之間：對中國共產黨角色定位的學理思辨》，《求實》2010年第1期。總之，黨的領導不能化約為黨的執政。

第三，“從革命黨到執政黨”這一政治學分析框架被一些法學者演繹成“從政治到法律”，割裂了憲制問題上政治與法律的必要關聯。政治是人類社會的永恒主題，政治與法律并非總是涇渭分明的，憲法領域尤其如此，法學研究者不能一談到政治就避之不及或者嗤之以鼻。正如英國著名公法學家洛克林（MartinLoughlin）對公法之獨特性的揭示：“公法只是一種復雜的政治話語形態；公法領域內的爭論只是政治爭論的延伸。”③[英]馬丁·洛克林：《公法與政治理論》，鄭戈譯，商務印書館2002年版，第8頁。習近平同志引用了洛克林這一論述，并進一步指出：“每一種法治形態背后都有一套政治理論，每一種法治模式當中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場。”④《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第34頁。青年法學研究者王若磊博士也認為，不能單純就法治談法治，政治相對于法律和法律秩序更具有優先性和本質性，西方法治背后的政治性往往被自由主義和法律實證主義所遮蔽。⑤參見王若磊：《政黨權威與法治建構——基于法治中國道路可能性的考察》，《環球法律評論》2015年第5期。黨的領導固然是政治性的，但執政難道就不具有政治性嗎？難道法學不能處理政治現象和政治概念嗎？憲法制度的設計，其本身就是一種政治。當然，正視政治、理解政治的目的不是遷就政治，而是規范政治。但規范政治的路徑絕不是斷然否定、擯棄目前的政治模式。任劍濤教授認為，中國共產黨的領導權是現代化國家治理體系建構的核心問題，中共十八屆四中全會的決定中關于堅持黨的領導核心作用必須做到“三善于、四統一”的論述，是對主導國家治理體系的中國共產黨如何依法行使領導權這一重大事務的厘定。⑥參見任劍濤：《現代化國家治理體系的建構：基于近期頂層設計的評述》，《中國人民大學學報》2015年第2期。該文共14次提到黨的“領導權”。筆者認為，中共十八屆四中全會在強調“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證”的基礎上，提出“三善于、四統一”，實際上是提出了推進黨的領導法治化的最新綱領。

總之，黨的領導不同于黨的執政，領導黨不同于執政黨，領導黨擁有的是領導權力，執政黨所握的是國家權力而不是“執政權”。學術研究離不開明確的術語、精準的概念。一些學者在法學意義上使用“執政權”初衷是好的，但正如筆者于本文中分析的，“執政權”一語不是帶有歧義就是存在各種誤用，用“執政權”來替代“領導權”的法學論述并不成功。“黨的領導”在我國政治生活中不絕于耳，在我國憲法和一些法律文本中具有規范依據，中國共產黨的本質屬性是“領導黨”而非“執政黨”；特別是黨的十八大之后，中共中央更加強調堅持和加強黨的領導，黨的領導而非執政是中國特色社會主義制度最本質的特征和優勢，黨的領導是“體”、是“道”、是“綱”，而執政是“用”、“術”、“目”。因此，法學界應當正視黨的領導的憲法法律規范和憲制實踐，糾正只談執政黨、忽視領導黨的傾向，將黨對國家和社會的領導權作為中國特色社會主義法治理論的一個核心概念予以確立并加以研究，以法學方法和法治思維來分析領導權，進而規范領導權，促進依憲治國、依憲執政。

（責任編輯：姚魏）

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1005-9512（2016）08-0058-11

蔣清華，中南大學法學院博士研究生、講師。

*本文系2013年度國家社會科學基金重大項目“加快建設法治中國研究”(項目編號：13&ZD032)的階段性成果。