順應時代發展 回應社會關切
——《中華人民共和國慈善法》出臺的前前后后

導讀

順應時代發展 回應社會關切
——《中華人民共和國慈善法》出臺的前前后后

《中華人民共和國慈善法》是社會領域的重要法律，其基礎性和綜合性地位不容置疑。認識和理解慈善法產生的背景、過程和需要明晰的問題是學習貫徹慈善法的基礎功課，對慈善法的實施意義重大。

一、制定慈善法的必要性和意義

慈善法是社會領域的重要法律，是慈善制度建設的基礎性、綜合性法律。制定慈善法的必要性和重要意義，可以從以下幾個方面來認識：

第一，制定慈善法，是發展慈善事業、規范慈善活動的需要。改革開放以來特別是近20年來，我國慈善事業步入良性發展軌道、處于較快發展時期。截至2015年2月，各級民政部門登記的社會組織總數超過66萬個，涉及扶貧濟困、救災救援、助醫助學等多個領域。特別是基金會發展不斷提速，目前數量已達4600多個，總資產超過1000億元，年支出超過400億元。社會捐贈從2006年不足100億元發展到目前的1000億元左右，發展潛力巨大。經常開展慈善服務的志愿者達6500多萬人，尤其是在汶川特大地震等重大自然災害和奧運會等大型公益活動中，志愿者成為解難事、辦大事的重要支撐。同時，我國慈善領域也出現了一些新情況、新問題：政府支持引導力度不夠，慈善組織自身建設不足，行業自律機制尚未形成，社會氛圍不夠濃厚，等等。有的慈善組織內部治理不健全、運作不規范，影響到慈善的公信力和認可度。這些問題，既與慈善事業尚處于起步發展階段有關，也與現行慈善法律制度不完備有關。這些都需要通過制定慈善法加以引導和規范，以推動社會治理創新，激發慈善組織活力，促進慈善事業健康發展。

第二，制定慈善法，是加強社會領域立法、全面推進依法治國的需要。黨的十八屆四中全會明確提出，要全面推進依法治國，加快形成完備的法律規范體系，運用法治思維和法治方式推動發展。進一步完善慈善法律制度，是全面推進依法治國的重要任務。經過各方多年的不懈努力，我國相繼制定了一些涉及慈善活動的法律，主要包括公益事業捐贈法、紅十字會法，合同法、信托法的有關內容涉及慈善活動，企業所得稅法、個人所得稅法在公益事業捐贈稅收優惠等方面也作了規定。國務院還制定了《基金會管理條例》《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等行政法規。一些地方還制定了慈善方面的地方性法規或政府規章。應當說，這些慈善法律法規在實踐中發揮了積極作用。但總的來講，現行慈善法律制度還相對滯后，缺乏整體性和系統性，與慈善事業蓬勃發展的新形勢、新任務不相稱，是社會領域立法的一個短板。2008年以來，全國人大代表共有800多人次提出制定慈善法的議案27件，突出反映了社會各方面的多年期盼。制定一部引導各方面社會力量從事慈善事業的基礎性、綜合性法律，加快補齊社會領域立法這塊短板，是完善中國特色社會主義法律體系的重要舉措，是全面依法治國、促進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。

第三，制定慈善法，是打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會的需要。消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕，是社會主義的本質要求，是我們黨的重要使命。黨的十八大明確提出到2020年全面建成小康社會的奮斗目標，十八屆五中全會和中央扶貧開發工作會議把農村貧困人口脫貧作為全面建成小康社會的基本標志，強調要廣泛動員全社會力量，合力推進脫貧攻堅，努力形成政府、市場、社會協同推進的大扶貧格局。扶貧濟困是慈善應有之義和首要任務，發展慈善事業是脫貧攻堅不可或缺的重要力量。制定具有中國特色的慈善法，發揮立法的引領和推動作用，最大限度地鼓勵支持民營企業、社會組織、個人等社會力量開展以扶貧濟困為重點的慈善活動，有利于廣泛匯聚社會幫扶資源，實現與精準扶貧、精準脫貧有效對接，有利于形成政府力量和社會力量的合力，實現慈善事業與社會救助的銜接互補，共同編密織牢民生安全網，為堅決打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標作出貢獻。

第四，制定慈善法，是弘揚中華民族傳統美德、培育和踐行社會主義核心價值觀的需要。慈心善行是中華民族的優秀美德和傳統文化。在中華民族兩千多年的歷史長河中，仁愛大同、積德行善、博施眾濟等慈善思想生生不息、綿延不絕，慈幼、恤孤、濟貧、賑饑等仁行善舉薪火不斷、世代傳承。正是在這些慈善思想和慈善實踐的作用下，自古以來，中華民族樂善好施、扶貧濟困、守望相助等慈善行為有其深厚的文化基礎和道德力量。在中國特色社會主義建設中，發展慈善事業，廣泛動員社會力量支持慈善、參與慈善，積極支持社會成員關愛他人、保護弱者，是對中華民族優秀美德的傳承，是對社會主義核心價值觀的弘揚，有助于推動先富幫未富、最終實現共同富裕。制定慈善法，在全社會提倡、支持和鼓勵助人為樂、團結友愛、無私奉獻的志愿精神，有助于社會成員在仁行善舉中不斷累積道德力量，將社會主義核心價值觀內化于心、外化于行，為實現中華民族偉大復興的中國夢提供持久精神動力。

慈善法草案提請十二屆全國人大四次會議審議，是貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神的重要立法活動，是深入推進科學立法、民主立法的又一實踐，是發揮全國人大代表在立法中主體作用的重要舉措。全國人大代表是最高國家權力機關的組成人員，來自人民，最了解人民群眾的呼聲和意愿，由全國人民代表大會審議慈善法草案，代表通過認真審議將人民的意愿上升為國家意志，有利于廣泛集中民智、凝聚共識，使慈善法充分體現全國人民的共同意愿，為法律的正確貫徹實施奠定更加堅實的基礎，營造更加良好的氛圍。

二、制定慈善法的指導思想和工作思路

制定慈善法的指導思想是高舉中國特色社會主義偉大旗幟，全面貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中全會精神，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，堅持共享發展成果，立足中國國情和實際，創新慈善事業制度，發揮慈善立法的引領和推動作用，廣泛動員社會力量開展社會救濟和社會互助、志愿服務活動，激發全社會崇德向善力量，為推動中國特色慈善事業健康發展提供有力法制保障。

在慈善法草案的起草和修改工作中，注意把握了以下幾點：

一是認真落實中央部署要求，突出慈善扶貧濟困作用。黨的十六屆四中全會以來，中央對鼓勵和支持發展慈善事業作出一系列重要部署，特別是黨的十八屆三中、四中、五中全會和中央扶貧開發工作會議，對支持慈善事業發揮扶貧濟困積極作用，廣泛動員社會力量開展社會救濟和社會互助、志愿服務活動，完善扶貧濟困的稅收政策，更加注重對特定人群特殊困難的精準幫扶等提出了明確要求。按照中央有關精神，慈善法突出鼓勵和支持扶貧濟困的慈善活動。在慈善活動定義中，把扶貧濟困單列出來；在促進措施中，專條規定國家對開展扶貧濟困的慈善活動，實行特殊的優惠政策。采取這種特別的制度安排，目的就是要通過立法將更多的慈善資源引導、匯聚到扶貧濟困這一重點領域，與政府實施的社會救助一道，合力助推脫貧攻堅，同時也向社會昭示黨和國家縮小收入差距的不懈努力。

二是著力加強制度頂層設計，創新慈善體制機制。制定慈善法，認真貫徹了習近平總書記在中央扶貧開發工作會議上提出的創新我國慈善事業制度重要講話精神，立足慈善制度的基礎性、綜合性法律的定位，在現有慈善事業有關規定的基礎上，著力建立健全慈善領域基本制度，為慈善事業的發展創造良好的法制環境，提供便利條件。為落實黨的十八屆三中全會提出的公益慈善類社會組織成立時直接登記的精神，慈善法規定設立慈善組織可以直接向民政部門申請登記。為創新行政管理方式，慈善法將現行的慈善組織年檢制度修改為年報制度。慈善法采用“大慈善”的概念，既突出扶貧濟困，又包括促進教科文衛體等各項事業的發展，目的就是為慈善事業的全面發展提供法制保障。

三是立足我國國情和實際，堅持在發展中規范、在規范中發展。

慈善法汲取中華民族傳統文化精華，同時借鑒國外慈善立法有益經驗，力求為社會成員所認同、接受和踐行；牢牢把握我國正處于社會主義初級階段這個最大國情、最大實際，彰顯扶貧濟困、改善民生的立法本意；回應并解決慈善事業發展所面臨的突出問題，激發慈善事業勃勃生機和無限活力。

總之，慈善法立足我國基本國情，從實際出發，堅持在發展中規范、在規范中發展。慈善法開宗明義“發展慈善事業”，也專章規定了發展慈善事業的促進措施，特別是有關降低慈善組織設立門檻，適度放開公開募捐資格，引入慈善信托等創制性規定。為切實回應社會有關加強對慈善活動管理的關切，慈善法從強化信息公開、加強慈善組織內部治理、規范慈善財產管理運用和構建行政監管、行業自律、社會監督相結合的監管體系等多個方面進行規范。這些規范和監督措施，是對慈善組織的基本要求，其目的在于提高慈善組織公信力，增強慈善活動透明度，預防一些有損慈善事業發展形象的行為發生。也就是說，規范是為了凈化慈善環境，為了更好的發展。

三、慈善法草案起草和修改的主要工作情況

經黨中央批準，制定慈善法，先后列入十一屆、十二屆全國人大常委會立法規劃，并列入全國人大常委會2015年立法工作計劃。根據工作部署，本屆全國人大以來，內務司法委員會會同民政部等國務院有關部門，著手慈善法草案的研究起草工作。2014年2月，慈善立法領導小組成立，內務司法委員會收集整理了十屆以來全國人大代表提出制定慈善法的議案，以及近幾年來一些慈善專家在立法學術研討會上的相關意見。組織人員對慈善領域的若干問題進行專題研究。赴一些地方和有關國家進行調研考察。就慈善法草案廣泛征求各方面意見。分別召開地方、中央有關部門和專家學者座談會，并就有關問題召開專題討論會。經與各有關方面溝通協商，在取得基本共識的基礎上，形成了慈善法草案，并提請全國人大常委會會議審議。

2015年10月底，十二屆全國人大常委會第十七次會議對慈善法草案進行了初次審議。常委會組成人員和列席人員普遍認為，為規范慈善行為、促進慈善事業健康發展，制定慈善法很有必要。常委會對慈善法草案進行初次審議后，法工委將草案印發各?。▍^、市）和中央有關部門、單位、有關人民團體和社會組織、部分高等院校和研究機構、基層立法聯系點等征求意見。在中國人大網全文公布草案向社會征求意見。法律委、內司委和法工委聯合召開座談會，聽取中央有關部門、單位和部分全國人大代表，以及一些專家學者和慈善組織的意見。法律委、法工委就草案有關重點問題專門聽取中央有關部門、單位和部分專家學者的意見，先后到一些地方進行調研，并與內司委、民政部等部門多次溝通協調，反復研究。根據常委會組成人員的審議意見和各方面的意見，對草案進行修改完善。在此基礎上，提出了慈善法草案二次審議稿。

2015年12月，十二屆全國人大常委會第十八次會議對慈善法草案二次審議稿進行了審議。常委會組成人員和列席人員普遍認為，慈善法草案立足我國國情，針對當前慈善領域存在的突出問題，作了較為全面、系統的規定，對于進一步規范慈善活動，促進慈善事業健康發展，廣泛動員全社會力量支持慈善、參與慈善，弘揚社會主義核心價值觀和中華民族優秀文化傳統，具有重要意義。草案二次審議稿較好地吸收了常委會組成人員的審議意見和各方面的意見，更加完善。常委會第十八次會議決定將慈善法草案提請第十二屆全國人民代表大會第四次會議審議。二次審議后，法律委員會、法制工作委員會根據常委會組成人員的審議意見，對草案二次審議稿進一步作了修改完善，形成了提交全國人民代表大會審議的慈善法草案。

2016年3月16日，第十二屆全國人民代表大會第四次會議經審議表決通過了《中華人民共和國慈善法》，自2016年9月1日起施行。

四、慈善法的主要內容

慈善法修改稿分總則、慈善組織、慈善募捐、慈善捐贈、慈善信托、慈善財產、慈善服務、信息公開、促進措施、監督管理、法律責任、附則等12章、112條。

（一）關于調整范圍

慈善法的調整范圍，即什么是慈善活動，哪些主體可以從事慈善活動，是慈善法首先要明確的問題。

1. 慈善活動的定義，主要是指扶貧、濟困、救災等方面的義行善舉，這是我國慈善事業的重點，同時也包括其他有利于社會公共利益的活動。慈善法立足我國國情，結合慈善活動發展的趨勢，規定慈善活動是指自然人、法人和其他組織以捐贈財產或者提供服務等方式，在扶貧、濟困、扶老、救孤、恤病、助殘、優撫，救助自然災害等突發事件造成的損害，以及促進教科文衛體事業發展、保護環境等領域自愿開展的公益活動。在表現形式上，主要以捐贈款物、提供服務（即通常所說的“有錢出錢，有力出力”）為主，但又不局限于此；在慈善活動的內容上既突出扶貧濟困，又涵蓋其他領域，為慈善事業的進一步發展提供了廣闊的空間。

2. 鼓勵社會各方面力量開展慈善活動。慈善不是富人的專利，慈善人人可為。慈善事業的發展需要廣泛動員社會各方面的力量，形成全社會支持慈善、參與慈善的濃厚氛圍。為此，慈善法作了如下規定，一是在總則中規定，國家鼓勵和支持自然人、法人和其他組織踐行社會主義核心價值觀，弘揚中華民族傳統美德，依法開展慈善活動。二是對慈善組織予以專章規范，突出慈善組織在慈善活動中的重要作用和突出地位。三是在附則中規定，城鄉社區組織、單位，可以在本社區、單位內部開展群眾性互助互濟活動；慈善組織以外的其他組織可以開展力所能及的慈善活動。

（二）關于慈善組織的規范與引導

慈善組織是我國慈善事業的活躍力量，在動員社會資源、提供公益服務等方面發揮了重要作用。大力發展各類慈善組織，規范慈善組織行為、確保其活動公開透明，是促進慈善事業健康發展的有效保證。慈善法規定，本法所稱慈善組織，是指依法成立、符合本法規定，以面向社會開展慈善活動為宗旨的非營利性組織。慈善組織可以采取基金會、社會團體、社會服務機構等組織形式。

1. 明確慈善組織的設立程序。

慈善法通過明確慈善組織的設立條件和程序，鼓勵興辦慈善組織。（1）慈善法規定，設立慈善組織，應當向縣級以上人民政府民政部門申請登記，民政部門應當自受理申請之日起三十日內作出決定。符合本法規定條件的，準予登記并向社會公告；不符合本法規定條件的，不予登記并書面說明理由。（2）鼓勵更多的非營利性組織從事慈善事業。慈善法規定，本法公布前已經設立的基金會、社會團體、社會服務機構等非營利性組織，可以向其登記的民政部門申請認定為慈善組織，民政部門應當自受理申請之日起二十日內作出決定。符合慈善組織條件的，準予認定并向社會公告；不符合慈善組織條件的，不予認定并書面說明理由。（3）明確慈善組織的設立條件。慈善法對慈善組織應當符合的條件作了明確規定，其中包括以開展慈善活動為宗旨、不以營利為目的、有自己的名稱和住所、有組織章程等。（4）慈善法規定，慈善組織的組織形式、登記管理的具體辦法由國務院制定。

2. 規范慈善組織內部治理。慈善組織應當根據法律法規以及章程的規定，建立健全內部治理結構，明確決策、執行、監督等方面的職責權限，開展慈善活動。在具體內容上，慈善法作了如下規定：（1）規定慈善組織應當執行國家統一的會計制度，依法進行會計核算，建立健全會計監督制度，并接受政府有關部門的監督管理。（2）要求慈善組織履行年度報告義務。目前，根據有關行政法規的規定，民政部門對社會組織采取年檢制度。根據簡政放權、放管結合的要求，慈善法規定，慈善組織應當每年向其登記的民政部門報送年度工作報告和財務會計報告。（3）為規范慈善組織與管理人員的關聯交易行為，慈善法規定，慈善組織的發起人、主要捐贈人以及管理人員，不得利用其關聯關系損害慈善組織、受益人的利益和社會公共利益；與慈善組織發生交易行為的，不得參與慈善組織有關該交易行為的決策，有關交易情況應當向社會公開。（4）規定慈善組織不得從事、資助危害國家安全和社會公共利益的活動，不得接受附加違反法律法規和違背社會公德條件的捐贈，不得對受益人附加違反法律法規和違背社會公德的條件。（5）明確慈善組織剩余財產處理原則。慈善法規定，慈善組織清算后的剩余財產，應當按照慈善組織章程的規定轉給宗旨相同或者相近的慈善組織；章程未規定的，由民政部門主持轉給宗旨相同或者相近的慈善組織，并向社會公告。

3. 強化慈善組織的信息公開義務。信息公開是規范慈善組織行為的重要抓手，要增強慈善組織公信力，把慈善事業做成人人信任的“透明口袋”，就必須要求慈善組織定期向社會公布有關信息。慈善法對此規定了以下內容：（1）信息公開的內容。一是規定慈善組織應當向社會公開組織章程和決策、執行、監督機構成員信息以及國務院民政部門要求公開的其他信息；慈善組織應當每年向社會公開其年度工作報告和財務會計報告。具有公開募捐資格的慈善組織的財務會計報告須經審計。慈善信息公開應當真實、完整、及時。（2）慈善法針對慈善組織開展公開募捐和定向募捐的不同情況，明確規定了信息公開的對象、內容及其程序。慈善法規定，具有公開募捐資格的慈善組織應當定期向社會公開其募捐情況和慈善項目實施情況。慈善法還規定，慈善組織開展定向募捐的，應當及時向捐贈人告知募捐情況、募得款物的管理使用情況。（3）向受益人公開相關信息。慈善法規定，慈善組織、慈善信托的受托人應當向受益人告知其資助標準、工作流程和工作規范等信息。為了保護捐贈人和慈善信托委托人的隱私，慈善法規定，捐贈人、慈善信托的委托人不同意公開的姓名、名稱、住所、通訊方式等信息，不得公開。

（三）關于慈善募捐和慈善捐贈

慈善募捐和慈善捐贈是慈善活動獲得資金支持的主要方式。慈善法明確規定，慈善募捐包括面向社會公眾的公開募捐和面向特定對象的定向募捐，并重點對慈善組織的公開募捐行為以及接受捐贈作了規范。

1. 適度擴大公開募捐的主體范圍。按照我國現行有關法律、行政法規的規定，具有公開募捐資格的主體主要有紅十字會、公募基金會、中華慈善總會及各地方設立的慈善會，具有公募資格的慈善組織數量和所占比例較小，還不足以有效吸納社會慈善資源。慈善法對慈善組織的公開募捐資格作了規定，適度擴大了具有公開募捐資格的主體范圍：一是規定，依法登記滿二年的慈善組織可以申請公開募捐資格，其內部治理結構健全、運作規范的，民政部門應當發給公開募捐資格證書。二是明確，按照紅十字會法、《基金會管理條例》等法律、行政法規的規定，自登記之日起可以公開募捐的基金會和社會團體，由民政部門直接發給公開募捐資格證書。此外，對不具有公開募捐資格的組織或者個人，慈善法規定，其基于慈善目的可以與具有公開募捐資格的慈善組織合作，由該慈善組織開展公開募捐，并管理募得款物。

2. 明確公開募捐的方式及要求。公開募捐的方式包括在公共場所設置募捐箱；舉辦面向社會公眾的義演、義賽、義賣、義展、義拍、慈善晚會等；通過廣播、電視、報刊等媒體發布募捐信息等。對設置募捐箱以及舉辦面向社會公眾的義演、義賽、義賣等傳統募捐方式，慈善法規定應當在慈善組織登記的民政部門管轄區域內進行。為適應信息社會慈善事業發展的客觀需要，慈善法規定互聯網募捐是公開募捐的方式之一，這樣盡可能發揮互聯網在慈善領域信息快速傳播和需求定位準確的優勢。同時，為了加強規范，慈善法要求慈善組織通過互聯網開展募捐的，應當在國務院民政部門統一或者指定的慈善信息平臺發布募捐信息，并可以同時在其網站發布募捐信息。慈善法還要求廣播、電視、報刊以及網絡服務提供者、電信運營商，應當對利用其平臺開展公開募捐的慈善組織的登記證書、公開募捐資格證書進行驗證。

3. 明確捐贈財產應當符合的要求。捐贈人捐贈的財產應當符合一定的要求，慈善法對此作了如下規定：（1）捐贈財產的合法性。捐贈人捐贈的財產應當是其有權處分的合法財產。（2）捐贈財產的類型。具體包括貨幣、實物、房屋、有價證券、股權、知識產權等有形和無形財產。（3）對捐贈實物的，有更加嚴格的要求，即捐贈人捐贈的實物應當具有使用價值，符合安全、衛生、環保等標準。捐贈本企業產品的，應當依法承擔產品質量責任和義務。

4. 慈善組織接受捐贈的特殊要求。慈善捐贈應當充分尊重捐贈人的捐贈意愿，實行捐贈自愿原則。捐贈人可以通過慈善組織捐贈財產，也可以直接向受益人捐贈。慈善法對通過慈善組織的捐贈從三個方面作了規范：一是規定慈善組織接受捐贈，應當向捐贈人開具由財政部門統一監（?。┲频木栀浧睋６且幎ù壬平M織接受捐贈，應當與捐贈人就捐贈財產的種類、數量、質量、用途等內容簽訂書面捐贈協議。三是規定捐贈人與慈善組織約定捐贈財產的用途和受益人時，不得指定捐贈人的利害關系人作為受益人。

5. 捐贈人應當按照捐贈協議履行捐贈義務。慈善捐贈作為具有公益性質的捐贈，有必要針對捐贈人作出更具有約束性的規定。為此，慈善法在合同法規定基礎上，對捐贈人以下兩種情形的捐贈義務作了特殊規定：一是捐贈人通過廣播、電視、報刊、互聯網等媒體公開承諾捐贈的。二是捐贈財產用于扶貧、濟困、扶老、救孤、恤病、助殘、優撫以及救助自然災害、事故災難、公共衛生事件等突發事件的慈善活動，并簽訂書面捐贈協議的。在上述兩種情形中，違反捐贈協議逾期未交付財產，慈善組織或者其他接受捐贈的人可以要求交付。

（四）關于慈善信托

慈善信托屬于公益信托，是指委托人基于慈善目的，依法將其財產委托給受托人，由受托人按照委托人意愿以受托人名義進行管理和處分，開展慈善活動的行為。慈善信托是開展慈善活動的一種特殊方式，考慮到我國慈善信托處于起步階段，在慈善法中對其加以引導和規范，為慈善信托的發展營造良好的法制環境，有利于慈善信托規范發展。慈善法中慈善信托一章主要作了以下規定：

1. 明確慈善信托的備案制度。慈善法規定，設立慈善信托、確定受托人和監察人，應當采取書面形式。受托人應當在慈善信托文件簽訂之日起七日內，將相關文件向受托人所在地縣級以上人民政府民政部門備案。

2. 確定受托人、監察人的范圍。慈善法規定，一是慈善信托的受托人，可以由委托人確定其信賴的慈善組織或者信托公司擔任。慈善信托的受托人違反信托義務或者難以履行職責的，委托人可以變更受托人。二是慈善信托的委托人根據需要，可以確定信托監察人。

3. 明確受托人、監察人的義務。慈善信托的受托人管理和處分信托財產，一是應當按照信托目的，恪盡職守，履行誠信、謹慎管理的義務；二是受托人應當根據信托文件和委托人的要求，及時向委托人報告信托事務處理情況、信托財產管理使用情況。關于信托監察人的義務，慈善法明確規定，信托監察人對受托人的行為進行監督，依法維護委托人和受益人的權益。

4. 明確慈善信托的法律適用。慈善法規定，慈善信托的設立、信托財產的管理、信托當事人、信托的終止和清算等事項，本法第五章未規定的，適用本法其他有關規定；本法未規定的，適用信托法的有關規定。

（五）關于慈善財產

慈善財產的使用直接關系到慈善活動能否實現其慈善目的，是規范慈善活動的核心要素。慈善法對此作了如下規定：

1. 規定慈善組織的財產來源。慈善法規定，慈善組織的財產包括發起人捐贈、資助的創始財產，募集的財產和其他合法財產。

2. 明確慈善財產應當全部用于慈善目的。慈善法規定，慈善組織的財產應當根據章程和捐贈協議的規定全部用于慈善目的，不得在發起人、捐贈人以及慈善組織成員中分配。任何組織和個人不得私分、挪用、截留或者侵占慈善財產。

3. 規范慈善組織的投資行為。慈善法規定，慈善組織為實現財產保值、增值進行投資的，應當遵循合法、安全、有效的原則，投資取得的收益應當全部用于慈善目的；重大投資方案應當經決策機構組成人員三分之二以上同意；慈善組織的負責人和工作人員不得在慈善組織投資的企業兼職或者領取報酬。

4. 確定慈善組織開展慈善活動的年度支出以及管理成本標準。慈善法規定，慈善組織應當積極開展慈善活動，充分、高效運用慈善財產，并遵循管理費用最必要原則，厲行節約，減少不必要的開支。慈善組織中具有公開募捐資格的基金會開展慈善活動的年度支出，不得低于上一年總收入的百分之七十或者前三年收入平均數額的百分之七十，年度管理費用不得超過當年總支出的百分之十，特殊情況下，年度管理費用難以符合前述規定的，應當報告其登記的民政部門并向社會公開說明情況；其他慈善組織開展慈善活動的年度支出和管理費用的標準，由國務院民政部門會同國務院財政、稅務等部門依照上述原則制定。捐贈協議對單項捐贈財產的慈善活動支出和管理費用有約定的，按照其約定。

（六）關于規范慈善服務

慈善服務是慈善事業的重要組成部分，慈善組織和其他組織以及個人基于慈善目的，向社會或者他人提供的志愿無償服務以及其他非營利服務，均屬于慈善服務范疇。慈善法對慈善服務作了以下規定：一是公示與告知義務。慈善組織招募志愿者參與慈善服務，應當公示與慈善服務有關的全部信息，告知服務過程中可能發生的風險。二是實名登記義務。慈善組織應當對志愿者實名登記，并根據志愿者的要求，無償、如實出具志愿服務記錄證明。三是提供相應保障義務。慈善法規定，慈善組織安排志愿者參與慈善服務，應當與志愿者的年齡、文化程度、技能和身體狀況相適應；慈善組織應當為志愿者參與慈善服務提供必要條件，保障志愿者的合法權益；慈善組織安排志愿者參與可能發生人身危險的慈善服務前，應當為志愿者購買相應的人身意外傷害保險。

（七）關于慈善事業發展的促進措施

慈善事業的健康發展需要政府的扶持。各級人民政府要正確認識慈善事業發展對保障和改善民生、實現社會和諧發展的積極作用，從金融、土地、慈善文化推廣、慈善宣傳等方面制定政策、采取措施，支持和鼓勵慈善事業發展。

慈善法第九章專章規定了支持慈善發展的促進措施：一是為落實中央扶貧開發工作會議精神，慈善法規定國家對開展扶貧濟困的慈善活動，實行特殊的優惠政策。二是制定政策措施，為慈善活動提供幫助和指導。慈善法規定，縣級以上人民政府應當根據經濟社會發展情況，制定促進慈善事業發展的政策和措施?？h級以上人民政府及其有關部門應當在各自職責范圍內，向慈善組織、慈善信托受托人等提供慈善需求信息，為慈善活動提供指導和幫助。三是慈善信息共享發布。慈善法規定，縣級以上人民政府民政部門應當建立與其他部門之間的慈善信息共享機制。四是土地及金融政策支持。慈善組織開展扶貧、濟困等慈善活動需要慈善服務設施用地的，可以依法申請使用國有劃撥土地或者農村集體建設用地；國家為慈善事業提供金融政策支持，鼓勵金融機構為慈善組織、慈善信托提供融資和結算等金融服務。五是培育公民的慈善意識。一方面，學校等教育機構應當將慈善文化納入教育教學內容，鼓勵高等學校培養慈善專業人才。另一方面，媒體應積極開展慈善公益宣傳活動，普及慈善知識，傳播慈善文化。六是建立慈善表彰制度，對在慈善事業發展中做出突出貢獻的自然人、法人和其他組織予以表彰。

稅收優惠是促進慈善事業發展的重要措施之一。慈善法對此作了以下幾方面的規定：一是對慈善組織、捐贈人、受益人依法享受稅收優惠問題作了原則規定。二是為了解決大額捐贈稅前扣除比例不足的問題，慈善法專門規定，企業慈善捐贈支出超過法律規定的準予在計算企業所得稅應納稅所得額時當年扣除的部分，允許結轉以后三年內在計算應納稅所得額時扣除。

（八）關于監督管理

促進慈善事業發展，既要賦予慈善組織及其他主體自主性，激發慈善活力，也要通過監督管理進一步規范慈善行為，引導其健康有序發展。慈善法立足我國國情，對慈善活動的監督管理作了有針對性的規定。

1. 明確政府監管部門及其職責。慈善法規定，國務院民政部門主管全國慈善工作，縣級以上地方各級人民政府民政部門主管本行政區域慈善工作。縣級以上人民政府有關部門依法在各自的職責范圍內做好相關工作。慈善法同時對民政部門的監管職責、監管措施以及監管程序等作了明確具體的規定。

2. 提高行業自律水平。慈善法規定，慈善行業組織應當反映行業訴求，推動行業交流，提高慈善行業公信力，促進慈善事業發展。慈善行業組織應當建立健全行業規范，加強行業自律。

3. 加強社會監督。為暢通社會公眾對慈善活動中不良行為的投訴舉報渠道，慈善法規定，任何單位和個人發現慈善組織、慈善信托有違法行為的，可以向民政部門、其他有關部門或者慈善行業組織投訴、舉報。民政部門、其他有關部門或者慈善行業組織接到投訴、舉報后，應當及時調查處理。國家鼓勵公眾、媒體對慈善活動進行監督，對假借慈善名義或者假冒慈善組織騙取財產以及慈善組織、慈善信托的違法違規行為予以曝光，發揮輿論和社會監督作用。

五、需要說明的問題

（一）關于慈善法與公益事業捐贈法等相關法律的關系

慈善法是慈善制度建設的一部基礎性、綜合性法律。從我國現有法律看，涉及慈善活動的相關法律還有公益事業捐贈法、合同法、信托法和紅十字會法等。這些法律大都對慈善活動的某一方面或者某些特殊主體作了規定。就慈善法與公益事業捐贈法、合同法的關系來看，公益事業捐贈法主要對向公益性社會團體和公益性非營利的事業單位捐贈財產，用于公益事業作了規定；合同法規定了贈與合同一章。這兩部法律與慈善法有關慈善捐贈一章的內容有重合和交叉的地方。二者并行不悖，在各自的調整范圍內繼續適用，尤其是公益事業捐贈法對政府接受捐贈等特殊事項的規定，仍然繼續適用；對二者不一致的內容，慈善法出臺后，按照新法優于舊法的原則，適用慈善法。就慈善法與紅十字會法的關系而言，按照紅十字會法的規定，中國紅十字會是從事人道主義工作的社會救助團體。紅十字會與一般的慈善組織相比有其特殊性，其組織、職責、經費與財產等事項，適用紅十字會法的規定；紅十字會開展募捐等事項，紅十字會法未作規定或者僅作了原則規定的，可以適用慈善法的有關具體規定。

（二）關于慈善募捐與個人求助行為

有網上意見認為，慈善法規定不具有公開募捐資格的組織或者個人不得開展公開募捐，禁止了個人求助行為。這是沒有全面了解慈善法的內容和相關規定的本意。按照慈善法的規定，慈善活動是指扶貧濟困、扶助老幼病殘等困難群體的公益活動。慈善法所調整的慈善募捐，是慈善組織為不特定的多數人開展的募捐行為。個人求助（包括乞討等）行為不屬于慈善法所調整的慈善活動。個人因自身或者其家庭成員出現困難，通過各種渠道、各種方式向社會求助，本法沒有禁止。慈善法的立法目的之一，在于充分調動社會各方面的積極性參與慈善活動，讓做好事更加容易，以利于改善困難群體的生活狀況。

（三）關于慈善活動的稅收優惠

在審議慈善法草案的過程中，一些常委會委員和全國人大代表提出，稅收優惠是促進慈善事業發展的關鍵措施，目前對慈善活動稅收優惠力度不大、效果不明顯，草案的規定過于原則，建議進一步作具體的規定。從各方面反映的情況看，目前慈善活動稅收優惠制度存在不系統、不完善的問題。但慈善活動稅收優惠涉及慈善組織、捐贈人、受益人等多個主體，涉及慈善財產的取得、保有、流轉等多個環節，在慈善法中對各個主體、各個環節涉及的稅收優惠問題一一作出具體規定，目前還難以做到。為此，慈善法重點對慈善活動稅收優惠的基本制度作了規定：一方面規定慈善組織、捐贈人和受益人依法享受稅收優惠；另一方面，按照黨的十八屆五中全會和中央扶貧開發工作會議精神，明確國家對扶貧濟困的慈善活動，實行特殊的優惠政策，其中也包括特殊的稅收優惠政策；此外，還對企業大額捐贈結轉扣除作了明確規定。有關慈善活動稅收優惠的其他具體內容，可在下一步修改完善相關的單行稅收法律時進一步研究，統籌考慮。

此外，慈善法對宗教團體和宗教場所開展慈善活動，未作特殊規定。主要是考慮到宗教團體和宗教場所通過設置功德箱等方式開展募捐，不屬于慈善法調整的慈善募捐；宗教團體通過設立基金會等方式開展公開募捐的，應當遵守本法的規定。再有，慈善法對境外慈善組織來華開展相關活動也未作專門規定。境外非政府組織到中國境內開展活動，首先應當適用境外非政府組織管理法。

（本部分摘選自《中華人民共和國慈善法釋義》）