慈善法賦予了民政部門更多責任

全國人大常委、中國人民大學教授 鄭功成

專家視角

慈善法賦予了民政部門更多責任

全國人大常委、中國人民大學教授 鄭功成

中國人民大學教授鄭功成和清華大學教授王名兩位專家參與了慈善法的起草和審議。他們從專家獨特的視角對慈善法進行了專業解讀，有利于我們全方位理解慈善法。

2014年4月，中國人民大學教授鄭功成向全國人大內務司法委員會提交第一份有關慈善法立法框架的報告。到2015年10月慈善法草案出臺，他組織了18次專題研討會，參加討論的專家學者與慈善業界專業人士多達400多人次，并在此基礎上形成了16份專題研究報告，為慈善法起草做出了特殊貢獻。

在起草和審議階段，很多問題曾引發巨大爭議，比如慈善組織的信息要不要公開、公開到什么程度，網絡募捐能不能合法化，如何通過稅收優惠激勵人們做慈善，而關于慈善信托的規定更是歷經了“一上一下再上”的跌宕起伏，作為監管部門的民政部門該擔負起怎樣的職責……慈善法不但對于這些爭論給出了正解，更用法治的手段開啟了中國的善時代。但是，希望通過一部法律就能解決慈善事業發展進程中的所有問題，是不現實的。法律通過之后還要有相應的配套法規政策、相應的制度安排，才能構建一個有利于慈善事業發展的完整的制度環境。

信息公開有底線

信息公開之所以要單列一章，就是希望引起公眾足夠的關注和重視，這在以往的立法中是少有的。以前對慈善組織雖有年檢制度，但是全靠慈善組織自覺。有些背景特殊的慈善組織，幾年不交年度報告，政府主管部門拿它們也沒辦法。公眾對慈善組織不了解，也就很難理解，就會產生質疑。現在把信息公開提升到法律的高度，監管部門就有了充分的依據，公眾與媒體也有了判斷的標準，不公開就是違法，就可以進行吊銷資格等處理。相信在立法之后，整個慈善業的透明度會得到提升。

慈善法中的信息公開規定是有層次的，有底線的。慈善組織的登記事項、備案事項、是否具有公募資格、募捐方案、慈善服務或項目信息，以及年度報告等內容是必須公開的，要讓公眾和社會了解，讓媒體監督，不公開就是違法行為。

利益相關方要求信息公開的權利應當得到尊重，但這種權益會有所限制。比如“我”是捐贈人，捐了1000塊錢給慈善機構，“我”當然有權利知道這個錢到哪里去了，但是“我”沒有權利要求慈善機構把其他捐贈的錢也要向“我”報告。在此，信息公開是有度的。受助人也有權利知道其受助項目的真正目的與具體條件等。要求慈善組織增加它的透明度，增加它的規范性，接受社會的監督，這一點是毫無疑問的。

另一種情形也有，不應該公開的慈善組織不能公開。如果捐贈人不愿意公開、愿意當雷鋒，慈善組織就應該尊重捐贈人的意見，這是保護捐贈人的隱私。還有受助人或受益人，如果他不愿意透露自己的信息，慈善組織也不能公開，比如得了什么病，得到了慈善組織的幫助，他的隱私也應該得到保護。另外，慈善組織在投資活動中可能涉及到的商業機密，也不能公開。

首先，民政部門的監管一定要有力度，只要把權威立起來，就能使絕大部分慈善組織成為守規矩的組織。其次，推進慈善組織信息公開，讓媒體、公眾都來做啄木鳥，對慈善組織給予嚴密的社會監督。再次，推動慈善組織完善內部治理，使其治理機制起到自我約束的作用。慈善組織生存發展很重要的兩點是：組織的公信力以及組織成員的公信力。聲望高的人加入慈善組織的募捐委員會、項目委員會或顧問委員會后，大家就會更相信這個組織，因為他們相信這些人不會拿自己的聲譽來冒險。所以說，有聲望的人士實際上扮演的是個監護人的角色。先前有些名人可能由于缺乏警惕性被偽慈善組織利用，但以后只要民政部門多提醒，相信大家就會注意規避。

行業自律也同樣重要，而且應該是最有效的。將來慈善行業要成立聯合會或行業協會，如果會員單位違法行事，行業協會就可以建議民政部門根據慈善法將其清除出去。

互聯網慈善如何禁止欺詐

現在，互聯網已經成為當代慈善事業發展的重要途徑，有必要對網絡慈善活動加以法律規制。網絡有其特殊性，法律規制嚴了，不利于網絡慈善活動的開展；規制寬松了，難免有不法之徒會借助網絡詐捐。這不僅會挫傷善心，而且會阻礙慈善事業的發展。所以，立法既要使網絡募捐合法化，也要明確發出信號：禁止欺詐性的募捐行為。

目前主要體現在兩個方面：一是慈善組織在互聯網開展募捐，需要在慈善監管機構指定的網絡平臺上發布募捐信息，這實際是要讓監管機構對網絡募捐擔負起監督責任。

二是非慈善組織或者不具有募捐資格的組織或個人，要在網絡上開展募捐，需要與具有公開募捐資格的慈善組織合作，募捐的資金由慈善組織管理并把關。

也就是說，網絡募捐要進入有序狀態，不是任何人、任何機構可以在任何網絡平臺上進行募捐的，而是需要由監管機構與依法成立并具有公開募捐資格的慈善組織切實承擔起責任。現在的網絡募捐，已經發生過多起詐捐案例，也發生過多起因信息不對稱而引發愛心官司的案例，在缺乏組織與規則的條件下，問責的社會成本也太高了。有句話叫“跑得了和尚跑不了廟”，通過合法的慈善組織是可以問責的。

在微信朋友圈求助，還需要法律實施細則來明確。因為微信朋友圈既是熟人圈，也會一圈一圈地向不熟悉人群擴展，既具有私人性，也具有一定程度的公共性。如果是個人求助，這種行為在慈善法中沒有被列為募捐行為，公眾在接收到這樣的求助信息后需要自己理性判斷并做出行動；如果求助是假的，肯定要按照刑法等法律法規來進行處罰，有關人員要承擔相應的法律責任。但如果是以幫助他人的名義而發起公開募捐，則應當納入法律規制的范疇，尋找合法且具公開募捐資格的慈善組織合作。

慈善法中對網絡募捐進行一定規制，在短期內肯定會影響一部分有愛心的人士，他們會覺得在網絡上做公益不如過去那么方便了。但是從整個慈善事業的健康發展出發，還是要進入到有組織的、有序的社會氛圍與法制軌道上。當然，讓網絡募捐符合慈善宗旨，杜絕欺詐行為，光靠慈善法還不夠，還需要其他制度安排與部門配合，如網絡管理方面的法律制度與監督部門、網絡經營者等負起責任。

稅收優惠背后的公平與自主權

從國際經驗來看，推動慈善事業發展的最大動力機制當然是人們的道德，善愛的心靈。但如果從制度方面來講，最重要的還是稅收的減免與稅制安排。

在這方面，此次立法是有進步的。一是對慈善組織申請稅收減免一視同仁，強調公平性。慈善法規定，取得民政部門認證資格的慈善組織，在享受稅收減免的優惠上應該是一視同仁的。之前，慈善組織都要向有關機關申請，一事一議、一案一批，可能有的能獲得批準，有的不能，這就不公平。只要是依法成立的慈善組織就能享受同等的稅收減免的優惠，這是慈善法促進稅收優惠政策走向公平的規制。

二是企業捐款稅收減免額度的結轉。現在法律允許企業捐款，稅收減免優惠的額度是企業利潤的12%。但有的企業今年經營效益不好沒錢捐，12%的稅收減免不就浪費了嗎？有的企業今年的經營效益很好，想多捐一點，那超過12%之上就不減免稅費了。現在慈善法規定可以三年結轉，就是如果企業當年捐贈支出超過稅法規定的，準予在計算企業所得稅應納稅所得額時當年扣除的部分，允許結轉以后三年內在計算應納稅所得額時扣除。它既照顧了企業參與慈善的意愿，也兼顧了企業經營可能發生的變化，給了企業參與慈善的自主權。這不但解決一些現實問題，還表明將來我們國家的大額捐款會增加，這當然是慈善事業發展的利好消息。

三是對帶有扶貧濟困用途的捐贈要采取特殊的優惠政策。雖然沒說規定優惠多少，但發出了一個強烈的信號，讓有愛心的企業和個人更便于參與慈善，參與慈善的自主權有更大的調整空間。

慈善界對慈善法如何很好地解決稅收的優惠問題寄予了很高的期望，但我要講的是這個問題要分兩面看，真正要構建有利于我國慈善事業的稅收環境，主要不是靠慈善法，而應該是稅法——不能期望通過慈善法來解決慈善的稅收問題。慈善法只能部分地解決稅收政策的問題，只能提出原則和導向，然后繼續推進稅法的改革和政策的調整。要想使慈善法真正發揮作用，還必須對相關法規與政策進行必要的調整。例如減免稅的稅種、額度等，以后還得提升。此外，還要研究遺產稅、贈與稅。如果沒有這些稅，那么慈善稅收減免的激勵力度就不是很大，但這要由另外的稅法來規定。

慈善信托連接財富與慈善

慈善法起草之初，慈善信托是否要納入慈善法進行調整，有不同的觀點。一種觀點認為，我國已經有了《信托法》，其中有關于公益信托的規定，慈善法沒有必要重復規定。另一種觀點認為，《信托法》雖有公益信托的規定，但多年沒有被激活。公益信托的管理機關說不清楚是誰，有的找民政部，搞教育的找教育部，搞文化的找文化部，主管機關都不明確，更不要說財政、稅收政策。所以，慈善信托這次立法當中經歷了“一上一下再上”的過程，二審稿拿下后現在又被放上去了。慈善信托是發展慈善事業的重要模式，沒有慈善信托的慈善法是不完整的。

慈善信托是行善的一種方式，既是一種行為，也可以視為一個組織——有人把錢拿出來，委托人管理，產生的收益用于慈善，這當然是值得鼓勵的。它和一般慈善的差異在于，某某億萬富翁，把錢一次性捐出來了，這和他的子孫后代就沒有關系了；而如果是信托基金，他的家族可以長久掌控下去，這種模式比較符合我國的文化，可以不要子女亂花錢，但不能丟掉家族的榮譽，通過慈善信托傳承下去了。慈善信托在慈善法里有專門的一章來規制，明確了委托人、受托人、受益人和檢查人的法律關系，為先富起來的群體回饋社會提供了一個新途徑。

慈善信托在美國也是一個慈善的品種，在我國也有需求，現在已經有個別的億萬富豪在我國慈善信托政策還不太具備的情況下，只能跑到境外去設立了。我們還是要通過立法發出信號，為設立慈善信托者創造條件并提供法律保障。

民政部門被賦予更多權力

慈善法賦予了民政部門在監管慈善事業方面的主管角色和權威性。現在講的慈善監管跟以往還不一樣，要轉變觀念。過去更多強調的是監督慈善組織，現在更多強調的是監督慈善活動。比如宗教部門過去只管登記資料，不管真假。現在是要監管整個慈善活動，包括慈善組織的慈善活動和非慈善組織的自然人、法人的慈善活動。再一個變化，慈善法賦予了民政部門更多的權力，它甚至可以查某個銀行賬戶。賦予監管部門必要的執法手段和權威，有利于管理整個慈善事務。

一部門主管，全方位監管，多種手段并用，這是我對慈善法中監督體制的理解。監管部門被賦予全權的同時，也要承擔全責。民政部門要承擔責任，還得下很大的功夫。首先，要盡快打造稱職的監管隊伍，理順監管機制。民政部門內部也是多條管理的，民間組織管理局、社會福利與慈善事業促進司、社會工作司、救災司、社會救助司等，要盡快明確各自的監管職責。如果不能自上而下地理清楚，下面操作起來就可能亂套。另外后續還要有相應的監管手段。

當然，權力大意味著責任也大。首先，將來民政部門必須及時受理創辦申請、公開信息，切實幫助慈善組織打擊“李鬼”。其次，將來所有的慈善組織和慈善行為都將被納入民政部門的監管范圍。之所以包括慈善行為，是因為有的組織雖然不是慈善組織，但也有慈善行為。例如，以往災害發生后，很多組織甚至個人都會發起募捐活動。將來，民政部門就要對這些慈善行為給予監管、規范。

在法治社會，公權力機關要記住兩句話：法有規定必須為，法無授權不可為。慈善法規定了監督部門哪些該做，這是權力邊界，也是責任邊界。如果監管機構不完善，執法都很困難，法律規定其必須為的都為不了，就會失職。

（本文根據鄭功成教授在《南方都市報》《中國慈善家》等媒體上文章綜合整理）