公共圖書館與讀者法律關系新論
——兼論《公共圖書館法（征求意見稿）》的修改

劉澍

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公共圖書館與讀者法律關系新論
——兼論《公共圖書館法（征求意見稿）》的修改

劉澍

摘要讀者與公共圖書館之間的法律關系屬于行政合同法律關系。從現行立法與草案看，公共圖書館與讀者之間的權利義務關系失衡，讀者圖書館權利保障與救濟機制缺位。文章建議《公共圖書館法（征求意見稿）》應當著重提高讀者圖書館權利的保障力度，并建立權利救濟機制。

關鍵詞讀者公共圖書館行政合同權利救濟機制公共圖書館法

引用本文格式劉澍.公共圖書館與讀者法律關系新論——兼論《公共圖書館法（征求意見稿）》的修改［J］.圖書館論壇，2016（4）：44- 49，27.

0　前言

1993年美國華盛頓哥倫比亞特區聯邦地區法院審理的Richard S. Armstrong v. District of Cloumbia Public Library案吸引了無數關注的眼球。在該案中，Armstrong身著“令人厭惡的著裝”試圖進入馬丁·路德·金紀念圖書館時被保安人員攔截，并被拒絕入館。后來法院裁定該拒絕行為違反聯邦憲法第一、第五修正案以及有關人權規定。法官Sullivan在判決書中明確禁止館方執行與“令人厭惡著裝”有關的保安規定。此后人權保障在各國公共圖書館法領域掀起一波研究熱潮。迄今為止，我國公共圖書館與讀者之間產生的糾紛多數處于隱性狀態。國圖事件、首圖事件、蘇圖事件等最終沒有走入或走完司法程序。究其原因，就是公共圖書館與讀者之間的法律關系一直模糊不清，司法程序難以啟動或進行。當前《中華人民共和國公共圖書館法（征求意見稿）》（以下簡稱《公共圖書館法（征求意見稿）》）正處于進一步修改的關鍵階段，明確公共圖書館與讀者間法律關系的窗口已經打開。為此，筆者做一簡要探討，以求于立法有所裨益。

1　行政合同：讀者與公共圖書館的基本法律關系

當前學術界對讀者與公共圖書館之間的法律關系存在多重爭議。較早的觀點認為是監護關系，或準行政關系，或教育、管理和保護關系［1］。近年隨著法科學者的介入，討論越來越專業化。主流觀點認為讀者與公共圖書館之間的法律關系是平等主體之間的民事法律關系。也有學者認為兩者之間是服務法律關系，即圖書館是服務提供者，讀者是被服務的對象［2］。還有學者認為，讀者與圖書館之間是民事合同法律關系［3］。本文認為，公共圖書館與讀者之間的基本關系是行政合同法律關系，而不是民事法律關系或民事合同法律關系。

1.1公共圖書館屬于規章法規授權的行政主體

首先，從現行立法規范來看，公共圖書館由政府興辦，性質上是行政規章和地方性法規授權的履行公務職能的行政主體。比如，《省（自治區、市）圖書館工作條例》（文化部于1982年制定的行政規章）明確規定省館是國家舉辦的文化機構，受省文化行政部門的領導。《北京市圖書館條例》（北京市人大常委會于2002年制定的地方性法規）明確規定公共圖書館是政府興辦的公益性機構，歸屬于市文化部門主管。《廣州市公共圖書館條例》（廣州市人大常委會于2014年制定的地方性法規）也做了類似規定。可見公共圖書館屬于行政規章和地方性法規授權從事文化公益性服務的事業單位。這屬于社會行政的范疇。

按照余凌云的研究，我國事業單位和社會團體法人之所以頻頻被誤認為是民事主體，是因為我國立法長期受蘇俄法學影響，加之改革開放后存在大陸法系民法的遷入現象。在這一轉變過程中，立法者和學術界將“機關人格肯定說”改換為“機關主體肯定說”，導致行政主體理論上對事業單位和社會團體法人的遺漏［4］。不過，隨著行政法的不斷發展，高校、村（居）委會、各種公立研究機構等頻頻被納入行政被告，被明確賦予行政主體資格。類似的是，公共圖書館也是依法向讀者履行公務職責的事業單位，自然具備行政主體資格。當然，公共圖書館并不是在所有場合下都具備行政主體資格。比如，購入圖書、設備時作出的就是民事合同行為，是為民事主體。再如，對讀者提供公務職責范圍之外的服務時也是民事主體。

1.2公共圖書館向讀者提供“軟法”上的公共服務

在公共圖書館提供的服務性質問題上，學術界有著長時間的爭論。有影響力的觀點主要有三種：民事合同行為、消費行為和行政法上的教育管理行為。其中，認為是民事合同行為的理由在于公共圖書館與讀者之間成了借用合同關系［5］；認為是經營行為的理由在于公共圖書館是消費行為的提供者，而讀者是消費者［6］；認為是教育管理行為的依據在于兩者是不平等的行政法律關系，讀者處于被教育和管理的對象地位［7］。本文認為，前述觀點均值得商榷。

之所以說并非民事法律關系，是因為：一是公共圖書館受行政立法的支配向讀者提供服務，是履行行政職責的體現。二是公共圖書館與讀者間的服務法律關系不是一種平等主體之間的合同法律關系。比如，《省（自治區、市）圖書館工作條例》第7條規定：“省館的一切工作都是為了最大限度地滿足讀者對書刊資料的合理需要。”可見相關立法強制公共圖書館提供服務，但同時沒有強制讀者必須接受服務，而是由讀者選擇接受，兩者的地位不平等。三是公共圖書館可以依據單方意志調整其與讀者之間達成的合同內容。以《廣州市公共圖書館條例》為例，公共圖書館提供哪些服務、服務標準、收費項目和收取標準均由該地方性法規確定，讀者沒有議價空間，但公共圖書館卻可以在立法規定的范疇內做主動調整。

當然，既然公共圖書館與讀者之間不可能是民事法律關系，也就不可能是消費關系，因為消費關系的成立是以民事法律關系的成立為前提的。那么讀者是否可能與公共圖書館形成行政法上的教育管理法律關系呢？這種觀點也很難成立，理由在于：第一，公共圖書館立法規范中的教育是一種服務，對讀者不具有強制性，不屬于傳統行政行為的范疇。何況對于這類教育服務，讀者可以接受也可以拒絕。這就說明其屬于意志自由的合同法律關系范疇。第二，讀者與公共圖書館間的合同法律關系又是不完全平等的，公共圖書館有權對讀者身份、借閱權限、開館時間地點、館內閱讀行為等進行“軟法”意義上的單方管理。

1.3公共圖書館與讀者之間是行政合同法律關系

本文認為公共圖書館與讀者之間的基本關系是行政合同法律關系的理由如下：一是依照現行立法，公共圖書館的設立初衷是為民眾提高自身文化素養提供便利條件。顯然，這是一個無法通過行政強制手段和商業化手段實現的目標，而主要依靠公民個體的自覺性。而行政合同恰恰軟化了行政權和行政行為，有利于吸引公眾參與行政過程。因此將公共圖書館與讀者的基礎關系解釋為行政合同法律關系具有正當性。二是從實踐看，公共圖書館與讀者的關系完全符合行政合同法律關系的基本特點。行政合同法律關系的特點在于：服務公共利益，行政主體一方具有優益權，合同內容主要依據雙方意志來協調確定。公共圖書館提供免費服務，向讀者開放資源，顯然是服務于公共利益；公共圖書館擁有優益權，可以單方確定讀者的借閱權限、文獻資料的配置、開館時間地點等；而對公共圖書館提供的服務讀者擁有選擇權，說明兩者的合意性。三是行政合同法律關系具有保護弱者的普遍性傾向。公共圖書館向讀者履行的義務受到行政立法的嚴厲規制。從《公共圖書館法（征求意見稿）》看，主要內容是規制公共圖書館的設立、服務，而讀者的義務很少。實際上“讀者”二字僅在該草案中出現7處①。除第三十四條要求讀者履行某些法律義務外，其余各處均為要求公共圖書館向讀者履行義務，這說明相關立法的基本意圖是強制公共圖書館向讀者提供公共服務，以確保讀者享受公共福利。

當然，值得注意的是，圖書館的性質不同，其與讀者之間的法律關系也不同；圖書館行為的性質不同，其與讀者形成的法律關系也不同。在實踐中，公共圖書館與讀者形成民事法律關系的情形比較多見。比如，面向公眾有償提供特定的科技文獻查新服務、技術咨詢服務等就是典型的民事合同法律關系，公共圖書館可以收費。

2　事與愿違：公共圖書館與讀者權利義務的失衡

正如前文所述，有關立法強制公共圖書館向讀者提供公共服務的基本意圖是推動文化事業的發展和公民文化素養的提高。然而，這一舉措無論在立法中還是在實踐中均沒有落到實處。比如立法，有關規定僅僅指明要提供“讀者服務工作”（《省（自治區、市）圖書館工作條例》第三章），或是“基本服務”（《廣州市公共圖書館條例》），或是籠統的“服務”《公共圖書館法（征求意見稿）》。立法規制強度過低使得公共圖書館擁有較大的自由裁量權來改變或不提供相關服務，從而引發權利義務的失衡問題。

2.1公共圖書館權力過大責任過少

在行政合同法律關系中，行政主體一方為維護公共利益或在法律政策發生重大調整時可以單方改變、終止合同。已而，現行公共圖書館立法由于過于粗陋導致這一規則實質上賦予了公共圖書館以過大的權能，而讀者則居于非常弱勢的地位。按照現行立法，公共圖書館的服務職能分為兩種形態：一是必須提供的服務。比如，《公共圖書館法（征求意見稿）》規定公共圖書館必須公告服務內容、開放時間、借閱規則，免費提供文獻信息資源查詢、借閱服務，免費開放公共空間設施、場地，免費開展閱讀推廣活動，開展流動服務，提供數字服務，閱讀指導服務等。二是可以視條件選擇性地提供某些服務。比如，免費提供參考咨詢服務，為老年人、殘疾人提供特殊服務。此外，相關立法還授予公共圖書館某些權力。比如，對古籍和其他珍貴、易損文獻信息資源和其他不宜外借的文獻信息資源，圖書館可以采取保護措施，限制讀者借閱，或者可以要求讀者只能在館內閱覽和復印；對于不遵守其規章制度②的館內讀者可以“勸離”。

但是，對公共圖書館忽視、不完全提供或拒不提供相關服務的規制措施卻非常少見。《省（自治區、市）圖書館工作條例》基本上沒有相關規定。《廣州市公共圖書館條例》在這一方面有較大進步，即新增公共圖書館擅自披露泄露用戶信息，擅自限制用戶利用文獻信息資源，未為老殘弱等特殊人群提供便利服務的法律責任——責令改正，或對直接責任人員給予處分。但是此種責任是內部責任，無法為讀者提供便利、有效的權利救濟。更令人遺憾的是，《公共圖書館法（征求意見稿）》在規制公共圖書館責任方面甚至落后于《廣州市公共圖書館條例》。比如，必須提供的服務項目絕大多數并沒有納入責任規制范疇。再如，對違法使用讀者信息，未為老年人、殘疾人提供特殊服務等也未納入責任范疇。

2.2讀者權利過少且缺乏救濟機制

將合同引入行政法不僅是服務行政、民主行政的內在需要，而且早在20世紀六七十年代就已經成為世界性趨勢。因為將合同引入行政領域可以在豐富行政手段，降低行政成本，提高行政效率，確立行政法律關系主體良好合作關系等方面彌補傳統行政的欠缺。而行政合同最為基本的特點是以權利義務的平等設計來激發公眾參與行政、合作行政的熱情，以更好地實現公共行政的目的。我國公共圖書館與讀者之間雖然屬于行政合同法律關系，但其中的契約精神極度匱乏，不僅讀者權利過少，而且缺乏救濟機制。

（1）讀者權利暗遭貶損。筆者對現行相關法律規范進行仔細閱讀，并沒有發現其中出現過“讀者權利”一詞，僅僅含混地提到“權益”。比如，《北京市公共圖書館條例》在第四章標題中提到“讀者權益保障”，《廣州市公共圖書館條例》第一條提到“實現與保障公眾的基本文化權益”，《公共圖書館法（征求意見稿）》第三十七條提到“損害讀者權益”。言外之意是“圖書館服務”等同于“讀者權益”。顯然這是傳統行政“施舍”論的翻版，違背了人民主權原則，在邏輯上行不通。何況我國憲法將“管理文化事業”確立為公民的一項基本權利，而國家“開展群眾性的文化活動”則是一項憲法義務。因此現行公共圖書館立法實質上將讀者的主動性權利貶損為被動性權利，受制于服務提供者。

（2）讀者權利缺乏起碼的救濟機制。法諺云：“有權利必有救濟”，“無救濟即無權利”。沒有得到救濟機制保障的權利容易淪為空白支票。當前我國糾紛解決體系中存在調解、仲裁、訴訟、行政處理等諸多權利救濟機制。然而這些權利救濟機制在我國現行公共圖書館立法與實踐中均沒有得到體現，就連舉報、控告、投訴等措施也沒有在立法中得到明確。相反，即使公共圖書館違反前述立法不提供或不完全提供基本服務，最多承擔上級部門責令改正或行政處分的責任。據筆者調研，此種內部追責機制極少得到應用，至于讀者起訴圖書館獲勝的案件則更是聞所未聞③。因此，現行立法存在嚴重袒護公共圖書館及其管理人員的嫌疑，即以輕微的行政處分代替其他法律責任。

3　順應潮流：《公共圖書館法（征求意見稿）》修改建議

“法的價值是立法的思想先導。嚴格意義的立法活動都是在一定法的價值觀指導之下的國家行為。”［8］公共圖書館法已經納入全國人大常務委員會立法規劃，《公共圖書館法（征求意見稿）》已經公布并征求社會各界意見，這意味著公共圖書館立法迎來了跨越式發展的新契機。然而閱讀《公共圖書館法（征求意見稿）》全文，不難發現其依然帶有濃烈的傳統“藏書樓”色彩，不僅與《公共圖書館宣言》差距甚大，而且也與我國讀者對文化知識的實際需求存在落差。因此，要完善《公共圖書館法（征求意見稿）》，必須順應時代潮流，突破本土局限，進行大幅度修改。

3.1各級政府是推動公共圖書館立法的首要動力

任何法律制度的發展都存在“底動力”的支撐。公共圖書館法律制度的基礎動力源泉是讀者對文化知識的需要及其權利意識的增長。然而，我國長期的封建思想對民眾的文化需求造成了深重的傷害，使得大多數民眾在內心中認為政府建設公共圖書館以傳播文化知識是一種“恩賜”行為。在首圖事件、國圖事件、蘇圖事件中，絕大多數學者對公共圖書館的不當行為極力袒護，這說明讀者權利意識依然非常單薄。底層動力的不足也就決定了我國公共圖書館事業發展滯后的現狀。

而與此很不對稱的是，“圖書館權利”概念在20世紀20年代就被楊昭悊先生引入我國，但迄今為止依然沒有得到足夠的重視。因此，依靠讀者圖書館權利的行使來推動國家立法成為遙不可及的現實。換言之，公共圖書館法的立法推進將主要依賴于立法者的推動。然而，從《公共圖書館法（征求意見稿）》來看，讀者圖書館權利的尚告闕如使得這一希望變得非常渺茫。故而值此立法契機，本文強烈呼吁國務院、各級地方政府和各級文化部門高度重視《公共圖書館法（征求意見稿）》的修改，著力推動讀者圖書館權利及其救濟機制寫入該立法草案，避免該立法成為一部“跛足”的法律文本。

3.2對《公共圖書館法（征求意見稿）》文本的具體修改建議

（1）在《公共圖書館法（征求意見稿）》總則部分新增兩個基本原則，即“保護讀者圖書館權利原則”和“自由利用圖書館原則”，明確利用圖書館是讀者應當享受的福利，與國際接軌。1994年《公共圖書館宣言》明確宣告：“每一個人都有平等享受公共圖書館服務的權利”，確立了保障讀者圖書館權利原則。在美國、日本、英國等諸多國家，這一權利也被寫入國家立法文本。事實上，發達國家比《公共圖書館宣言》走得更遠，還確立了“自由利用圖書館原則”。因為在這些國家，發展圖書館事業是一種大眾福利的體現。比如，美國國會援引大眾福利條款來制定足以影響公共圖書館運作的法律［9］。我國是社會主義國家，應該向民眾提供更高水平的權利保障。何況《憲法》第二十二條規定國家發展圖書館、博物館、文化館和其他文化事業的義務，第十九條明確鼓勵讀者自學成才。因此，切實保障讀者圖書館權利和自由利用圖書館權利已經成為國家義不容辭的時代課題。

（2）《公共圖書館法（征求意見稿）》應當具體落實讀者圖書館權利。目前《公共圖書館法（征求意見稿）》中沒有任何“讀者圖書館權利”或自由利用圖書館的相同或近似表述。這說明草案只是集中體現了政府和公共圖書館等官方機構的意志，并沒有充分體現廣大讀者的意志。而比較世界各國之相關立法，則不難發現，讀者圖書館權利往往有具體立法規范的支撐。比如，美國《新澤西州圖書館法》規定公民有權參與圖書館的建立與管理，具體包括圖書館的建立需要居民投票，圖書館委員會必須有普通居民委員，圖書館會議應當采取開放形式以便利于居民參與決策和提出建議；圖書館的建設、運營、管理、政策制定和決策環節都應當有民眾代表介入。再如，日本公共圖書館設置圖書館協議會，其委員具有廣泛的代表性，即由學校教育、社會教育和有學識經驗的人擔任，對館長提出意見和建議。本文建議對《公共圖書館法（征求意見稿）》第四章進行重大修改，將章名改為“服務與讀者權利”，主要增加如下內容：第一，設立公共圖書館建設管理建議委員會。委員會的委員采取任期制，除館長為常務委員外，其余成員采取兼職制，從當地居民中選舉或由教育文化部門、各類教育機構等按名額分別推薦人選。該委員會對圖書館建設、運營、管理、決策等擁有知情權和建議權。公共圖書館作出的決策與建議委員會不一致時，必須說明理由。第二，公共圖書館建設管理建議委員會接受讀者的投訴、舉報、控告，也可以調解讀者與公共圖書館之間的糾紛，并對公共圖書館的上級管理部門提出處理意見。第三，公共圖書館應當吸收部分讀者參與日常管理。

（3）《公共圖書館法（征求意見稿）》應當增設讀者權利救濟機制。在法律文本中附設權利救濟機制是我國國家立法的良好傳統，也是一項國際慣例。因為在單行法中明確救濟機制，意味著權利保障機制的完整性和便利性。從我國司法實踐來看，不僅糾紛解決機制還不夠全面和發達，而且由于法院沒有完全實現司法獨立，導致受案范圍有時成為民眾尋求權利救濟的障礙。在實踐中，公共圖書館與讀者之間的糾紛多數“私了”與此不無關系。反過來，經驗表明，讀者對于公共圖書館的訴求責難恰恰是推動圖書館事業發展的重要力量。由此，在立法中明確規定讀者圖書館權利的救濟機制就變得非常必要。本文建議在《公共圖書館法（征求意見稿）》第五章“法律責任”之末尾中增加一條，即讀者認為公共圖書館提供的基本服務不符合或不完全符合本法要求的，或侵害其權利的，可以向有關機關、組織提出意見、建議、控告，或向法院提起行政訴訟（即行政協議訴訟）；對其他侵犯其權益的行為也可以向法院起訴（即民事訴訟）。

4　結語

行政合同又被稱為行政契約。“由于契約意味著民主自由、人性尊嚴、平等、誠信、公正、責任等，因而契約的引入意在善化行政管理活動、軟化與淡化權力的強制性、增強政府與人民間的合作，以提高政府為民服務的水準。”［10］讀者與公共圖書館的基礎性關系正是行政合同法律關系。《公共圖書館法（征求意見稿）》恰恰在這一方面模棱兩可、語焉不詳，這不能不說是一大缺憾。當前我國社會主義法律體系基本建成，國家法治建設隨之從制度粗放型供給階段邁入精細化、質效化立法的新階段。在此種背景下，公共圖書館立法更應當精益求精，至少應當避免立法技術和框架性結構方面的失誤。“不是一番寒徹骨，哪得梅花撲鼻香。”我國公共圖書館國家立法不僅應當講求高速度，更應當講求高質量，對立法思想、基本制度、基礎法律關系、主體權利義務和權利保障機制作更高層次的考量。注釋

①這7處分別為：第十二條出現1次，將“保障讀者人身安全的設施、制度及應急預案”列為公共圖書館必須具備的條件之一；（第三十三條出現3次，即“公共圖書館應當與讀者建立暢通的溝通機制，接受讀者的批評、建議和監督”，“公共圖書館應妥善保護讀者的個人信息、借閱信息，不得出售或者非法向他人提供。”第三十四條出現1次：“讀者應當遵守法律、行政法規，遵守公共圖書館的相關規定，愛護公共圖書館的文獻信息資源和設施設備，尊重知識產權，合法利用文獻信息資源。”第三十七條出現2次，即圖書館及其館員“出售或者非法向他人提供讀者個人信息、借閱信息的”，“其他不履行公共圖書館服務要求或者損害讀者權益的”“由文化主管部門責令改正；情節嚴重的，對負有責任的領導人員和直接責任人員給予處分”。

②值得注意的是，所謂規章制度是公共圖書館自行制定的有關圖書館的管理規則。實踐中，各類圖書館都自行確定讀者的身份、借閱權限、館內的活動范圍、活動方式等。對于超越借閱期限違約金的收取、文獻與相關設備的損害賠償范圍、方式與標準等任由這些規章制度規定。實際上，這些規章制度雖然不具有法的法律位階，但實際上起到了法的規范作用，屬于規范性文件。由于我國缺乏司法審查機制，這些規章制度往往暗藏著損害讀者權利的舉措。實踐中，歧視讀者，懲罰讀者的諸多舉措均出自這些規范性文件。

③筆者對中國裁判文書網進行檢索，沒有發現有讀者狀告圖書館的案件。而互聯網上雖然報道過兩例讀者起訴國家圖書館的案件，但均因為沒有立法支持讀者起訴，最終法院都沒有受理案件。

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New Theory on the Legal Relationship between Public Library and Reader——A Discussion on the Revision of Public Library Act（Draft）

LIUShu

AbstractThere is an administrative legal relationship between reader and public library. In view of the current legislation and the draft of national public library law，there is an imbalance of rights and obligations between reader and public library，and a lack of library right protection and remedy system. This article suggests that Public Library Act（Draft）be supposed to lay emphasis on strengthening reader’s library rights protection and establishing library right remedy system.

Keywordsreader；public library；administrative contract；right remedy system

*本文系安徽省哲學社會科學規劃課題“秩序再造：多元化糾紛解決機制內部結構關系研究”（項目編號：AHSKQ2014D10）研究成果

作者簡介劉澍，男，法學博士，中央財經大學法學院博士后，淮北師范大學政法學院副教授。

收稿日期2016- 03- 04