健全黨建工作述職考評和問責機制研究

深圳龍崗區委組織部、區委黨校聯合課題組

健全黨建工作述職考評和問責機制研究

深圳龍崗區委組織部、區委黨校聯合課題組

近年來，黨建工作述職考評和問責機制成為加強黨建工作，落實黨的各項任務的重要抓手。但在實際操作中仍存在述職考評主體不夠全面、考評形式不夠科學、內容不夠規范、結果未能有效運用和問責機制不夠健全等一些亟須解決的問題。圍繞“健全黨建工作述職考評和問責機制”這一主題深入調研，文章提出加強頂層設計，完善體系機制，制定黨建職責清單，明晰責任主體，創新述職形式，規范述職內容，構建多元考評主體，優化考評指標，健全考評結果運用和問責機制等系列舉措，以期進一步提升黨建述職考評工作的科學性民主性和公開性。

黨建；述職；考評；問責

加強基層黨組織建設，回答好習近平總書記從嚴治黨“三問”，重在落實責任，關鍵在健全和完善黨建工作述職考評和問責機制。近年來，全國各地從黨建工作述職考評入手，不斷探索基層黨建工作的新思路，進行了積極有益的嘗試。但在實際操作過程中，仍存在述職考評主體不夠全面、考評形式不夠科學、內容不夠規范、結果未能有效運用和問責機制不夠健全等一些亟須解決的問題。為此，深圳市龍崗區委組織部和區委黨校聯合組成課題組，圍繞“健全黨建工作述職考評和問責機制”這一主題，通過問卷調查、個別訪談、座談會等方式，立足龍崗，借鑒各地有益經驗，對新形勢下健全黨建工作述職考評和問責機制的路徑，進一步提升黨建工作述職考評的科學化水平，進行了深入的調研，形成此調研報告。

一、黨建工作述職考評和問責機制的實踐探索

（一）各具特色的探索

黨的十七大以來，各地認真貫徹落實中央《關于建立健全地方黨委、部門單位黨委（黨組）抓基層黨建工作責任制的實施意見》，通過黨建工作述職考評，促進黨建工作責任制的落實，涌現出許多好經驗好做法。2009年中共湖南省委突出運用考評體系，督促基層黨委履行黨建工作職責。長沙市構建“以績效考核為總攬、以落實責任為關鍵、以分類指導為方法、以加強保障為基礎”的考評體系。2012年廣東省委創新實施“書記項目”，推進基層黨建項目化；四川省委堅持問題導向，基層黨建工作述職評議增加基層黨員、群眾代表質詢環節。2015年，浙江省杭州市依托全市智慧黨建平臺公開述職評議過程，覆蓋37萬黨員，15萬名網友點擊觀看杭州網視頻直播，增強述職考評的透明度和公信力；云南省大理州注重考評結果運用，根據評議結果和平時掌握的情況確定了2014年度軟弱渙散和“后進”基層黨組織等。

（二）導向鮮明的實踐

2008年，龍崗區開展了街道黨工委書記向區委常委會述職考評探索，推動街道黨工委書記自覺成為抓黨建工作的“第一責任人”，更好地履行管黨職責。2012年，構建了以書記項目為核心的述職方式、以上級領導班子評議下級黨組織書記為關鍵的考評方式、以年度考核為重點的基層黨建專項述職評議和問責機制。豐富述職內容。2013年出臺《龍崗區基層黨建工作述職評議辦法》，將基層黨建總體工作部分的內容拓展為“6+3”，即除中央規定的6項任務外，還增加了加強和改進“兩新”組織黨建、深入開展黨員志愿服務、擴大黨內基層民主三個內容。有效運用結果。考評結果作為區屬各黨（工）委書記年度考核重要內容，作為創建“五好班子”重要標準和評價、使用干部的重要依據。拓展述職主體。2014年將述職主體延伸到社區，即社區黨委書記向街道黨工委述職，形成三級聯述聯評聯考工作模式。

二、黨建工作述職考評和問責機制存在的主要問題

雖然黨建工作述職考評和問責機制成為加強黨建工作，落實黨的各項任務的“助推器”和重要“抓手”，但實際工作中仍存在一些亟須解決的問題：

（一）述職考評主體不夠全面

誰來述職？誰來考評？是健全黨建工作述職考評和問責機制的首要問題。問卷調查顯示，40%的人認為述職主體單一，述職對象均為基層黨組織書記，雖有利于形成重視黨建的導向，但會讓基層黨建走入誤區，把責任過多集中到黨組織書記個人身上，不易形成抓黨建的合力。93%的人認為考評主體單一，考評主體均為上一級黨委或黨建工作領導小組，即上級考評下級，客觀上會導致黨建工作忽視基層實際需求，容易陷入上級喜歡什么，基層就做什么；上級關注什么，基層就述什么的誤區。

（二）考評形式不夠科學

考評好不好？能不能得到黨員群眾的信服？是衡量考評工作是否取得實際效果的重要形式。目前考評形式主要存在以下問題：一是只唯上，不顧下。問卷調查顯示，90%的人認為考評工作重視上級評價，忽視普通黨員群眾的感受，社會參與度和認可度較低。二是“一考定終身”。問卷調查顯示，73%的人認為一年一次考評，根據年終考評結果決定一年的黨建工作成效，容易以偏概全。三是重材料輕調研，93%的人認為被考評者將大量精力用于材料準備，考評者重述職報告和現場的口頭表達，少實地調研，無從了解述職內容的真實性。四是外行考內行，60%的人認為有的考評者對黨建工作并不熟悉，影響到考評結果的客觀性、公正性；五是考評主觀因素摻雜其中。85%的人認為考評者憑印象、關系評分，考評未能完全反映真實情況。

（三）考評內容不夠規范

考評考什么？是否能體現黨建工作全貌？是全面準確評價基層黨建工作的關鍵環節。但目前各地的考評內容較淺顯，不夠規范，容易讓述職對象選擇性述職，無法反映黨建工作全貌。一方面，基礎工作與創新工作錯位。基礎工作應該是述職考評的主要內容，也是黨建創新的基礎。目前，有的地方在設置述職考評指標時忽視基礎工作，過分強調創新工作，具體述職考評時表現為創新工作權重高、基礎工作權重低，無法真實反映黨建整體情況，容易造成“管中窺豹”。另一方面，存在大黨建與小黨建誤區。我們黨是執政黨，是中國特色社會主義事業的領導核心，容易讓基層黨組織書記誤以為搞好了經濟建設、社會治理、部門業務等，只要黨員干部不“出事”，黨建工作就算做好了。往往在具體述職時表現為述成績多、述問題少，述業務多、述黨建少，以述職“一片好”掩蓋基層黨建的短板和問題。

（四）結果運用和問責機制不夠健全

考評結果是否得到有效運用？問責機制是否健全？是黨建工作述職考評和問責機制的核心。當前，各地的實踐還存在重述職、輕考評、缺問責的現象，考評結果運用不到位，缺乏完善的激勵問責機制。具體表現為：一是考評結果不公開。對考評工作的前期要求、述職內容、考評形式等進行廣泛宣傳，但對考評結果卻遮遮掩掩，既不對外通報，也不對述職對象反饋。二是考評結果運用不透明。考評結果僅作為內部參考，是否運用以及如何運用沒有相應的制度規范，偶爾在干部任用評價時有體現，但存在隨意性和選擇適用性，且無申訴渠道。三是問責機制缺位。問卷調查顯示，87%的人認為考評結果的獎懲作用不明顯，黨建工作做好做不好一個樣、述好述不好一個樣，未直接與干部培養教育、選拔任用和獎勵懲戒掛鉤。

三、健全基層黨建工作述職考評和問責機制的舉措

基層黨建工作述職考評和問責是一項系統性工程。要加強頂層設計，明確工作體系和流程，確保述職考評問責工作的科學性民主性和公開性。

（一）完善體系機制，強化制度保障

完善考評體系。建議黨建工作述職考評由各級黨建工作領導小組牽頭抓總，組織部門具體實施，黨建研究會作為黨建專業團體參與，為考評工作提供理論支撐和智力支持。讓考評工作既能體現黨委重視，又能檢驗黨建工作實績，更能反映黨建工作的與時俱進。

完善規章制度。將黨建述職考評和問責機制納入黨的制度建設改革范疇，建立科學的黨建述職考評激勵問責機制。在廣泛調研和征求意見的基礎上，根據上級有關要求，從頂層設計上制定完善黨建工作述職考評和問責機制的相關制度文件，將有關要求、流程、機制進行制度固化，使黨建述職、考評、問責工作有效銜接。

完善考評機制。建立動態考評機制，堅持平時考評和年終考評，綜合考評和專項考評相結合的全方位考評方式，改變以往“一考定終身”的現象。通過內部考評與外部考評，上級考評與下級考評相結合的方式，構建多方參與、立體覆蓋的考評方式，確保考評不留死角。就黨建工作服務群眾、服務黨員、服務發展的效果，創新引入第三方滿意度調查機制，讓黨建考評工作在陽光下運行，大膽接受社會的評價。

（二）制定職責清單，科學確權定責

堅持以權定責，編制權責清單。以黨組織為單位，嚴格按照黨內法規文件編制權責清單。確定各類職權事項，明確職權主體、責任和要求，把黨內法規中較為宏觀的要求具體化、明晰化，實現各級黨組織權責全覆蓋，形成自上而下、層層傳導的完整黨建權責鏈條，“法無授權不可為，清單之外無權力”。通過固化權責事項，實現黨建工作確權定責，確保把權力關在籠子里、曬在陽光下，時刻接受上級和社會的考評。

堅持以事定責，編制事責清單。以黨組織職能為依托，嚴格按照“三定”方案規定要求編制事責清單。明確黨組織的黨建工作業務范圍以及工作對象、流程和依據，對每一項事務的運行過程進行梳理，優化或取消不合理的程序步驟，并繪制成圖表明確事責的主體、條件、運行步驟和監督措施等。通過編制事責清單，努力實現基層黨建工作標準化，便于評判追責。

堅持以崗定責，編制崗責清單。以黨組織領導班子個人為主體，對照法律法規和黨內有關規定，依規逐人逐崗明確崗位職責，重點編制黨組織正副書記及領導班子成員的崗責清單，突出黨建權責事項不缺位。通過編制崗責清單，全面明晰黨組織書記黨建“第一責任人”職責和領導班子個人在分管領域的黨建“第一責任人”職責，以便精準問責。

（三）明晰責任主體，明確述職對象

述職對象體現了黨建工作的責任主體。習近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上指出“是不是各級黨委、各部門黨委（黨組）都做到了聚精會神抓黨建？是不是各級黨委書記、各部門黨委（黨組）書記都成了從嚴治黨的書記？是不是各級各部門黨委（黨組）成員都履行了分管領域從嚴治黨責任？”總書記從嚴治黨“三問”給我們做好基層黨建工作指明了方向。

明晰“責任三方”。黨建工作責任制是一個責任體系，必須具體到人，不能缺位。責任主體并不單指“一把手”，應包含黨委（黨組）、書記和黨委（黨組）成員三個層面。明晰黨委、書記和黨委（黨組）成員（分管領導）這一黨建工作“責任三方”，各負其責，才能使黨建工作成為各級黨組織的“主業”和黨的領導干部的“責任田”，形成黨建工作黨委抓、書記抓、各有關部門抓、一級抓一級、層層抓落實的良好格局。

明確“述職三方”。問卷調查顯示，40%的人認為要增加黨委（黨組）、黨委（黨組）成員為述職主體。因此，建議在現有黨組織書記作為黨建工作唯一述職主體的基礎上，將述職主體擴大為黨委（黨組）、黨組織書記和黨委（黨組）成員三個層級。讓責任主體均成述職主體，真正紅紅臉、出出汗，讓“抓好黨建是本職、不抓黨建是失職、抓不好黨建是瀆職”的理念深入人心。

（四）創新述職形式，推動責任落實

堅持集體述職和個人述職相結合。根據黨建“責任三方”分工不同確定相應的述職形式，實現述職主體全覆蓋。黨委（黨組）是集體述職，述職重點在于班子是否將黨建工作當作“主業”來抓。黨委書記（黨組書記）、黨委（黨組）成員是個人述職，其中，黨委書記（黨組書記）述職重點在于是否履行黨建“第一責任人”職責，黨委（黨組）成員述職重點在于是否履行分管領域“第一責任人”職責。

堅持對上述職和對下述職相結合。對上述職包括下一級黨組織、黨組織書記向上一級黨組織領導班子或黨建工作領導小組述職；黨組織領導班子成員向黨組織書記或上一級黨組織領導班子或黨建工作領導小組述職。對下述職包括黨組織、黨組織書記、黨組織領導班子成員向黨員大會、黨員代表大會或黨員群眾述職。

堅持綜合述職和專項述職相結合。黨建工作綜合述職可采取“年終大考”方式，內容為黨建工作總體情況。根據年度重點工作或專項工作進行專項述職，述職次數和要求不限。如針對“兩新”組織黨建工作、社區黨委換屆工作、黨員志愿服務工作等進行專項述職。通過以點帶面、點面結合，全面落實基層黨建責任。

（五）規范述職內容，確保考評針對性

述職內容是黨建工作述職的“考綱”和指揮棒。既要能體現黨建工作的基礎性、規范性工作，又要能體現階段性的重點工作，能反映黨建工作的基本面和特色亮點。

黨的十八大報告指出：“以改革創新精神全面推進黨的建設新的偉大工程，整體推進黨的思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設、制度建設，全面提高黨的建設科學化水平。”2014年，劉云山同志在全國組織部長會議上指出：“要突出全面從嚴治黨這個主線，堅持思想教育從嚴、干部管理從嚴、作風要求從嚴、組織建設從嚴、制度執行從嚴，統籌推進黨的建設和組織工作各項任務，為全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國提供堅強組織保證。”“五大建設”和“五個從嚴”應該成為黨建工作述職的基本內容，長抓不懈。具體實踐中應兼顧到區域特征和階段性工作重點，為各地的黨建工作出創新、出特色、出亮點提供展示的平臺。問卷調查顯示，93%的人認為思想教育、85%的人認為干部管理、73%的人認為作風要求、87%的人認為組織建設、67%的人認為制度執行、87%的人認為重點工作應納入述職內容。

因此，黨建工作述職在內容上應采用規定動作和自選動作相結合的方式。即在述職內容上規定為“5+N”（“5”指思想教育、干部管理、作風要求、組織建設、制度執行，“N”指重點工作、創新亮點）。在具體的實施過程中，應制定“5+N”的具體內容和指標。在這一內容構成中，“5”應盡量固化、細化，制定成責任清單形式。把考核指標轉化為責任清單，有利于發揮黨建工作的導向作用，開展打基礎、利長遠的工作。“N”在具體述職中可以由上級部門指定內容，也可由述職對象自行選定。通過固化“5+N”述職內容，推動黨建工作述職規范化、制度化。

（六）構建多元考評主體，提升考評滿意度

考評主體是考評工作考得透、考得實、考得準的關鍵。必須提高考評工作的民主化和群眾參與度，不斷豐富考評形式，得到述職對象和社會的廣泛認可。

推進考評主體多元化。考評工作要得到公認，必須最大限度地提高與黨建工作相關人員的參與度。除上級黨組織領導班子成員或黨建工作領導小組成員外，考評主體還應增加黨務工作者、黨代表、黨員代表、群眾代表和黨建專家學者等，以考評主體的多元化保證考評工作的民主化。

提升考評主體科學化。建立黨建工作考評專家人才庫，考評前隨機抽取組成考評組，避免人情分、印象分等現象。對反映的相關意見，要認真核查并給予反饋。合理設置考評主體權重，根據考評對象與考評主體的情況，如關聯度、知情度等設置相應權重，努力實現考評的針對性和公正性有機統一。

（七）優化考評指標，強化考評導向性

明確考評導向。設定考核指標時，將中央、省、市對黨建工作述職考評的總體要求與地方黨建工作實際結合起來，整合考評內容，細化考評指標，突出黨建工作實績，明確要點、兼顧其他，引導基層黨組織充分發揮推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用，使各級黨組織既注重“干得對”，又注重“干得好”。

實行分類分層分級考評。機關事業單位、街道社區、國有企業、“兩新”組織等不同黨組織承擔的工作職能和任務不盡相同。因此，在考評指標的設置上不能千篇一律，要盡可能考慮不同述職對象的職責，確定不同工作重點和特色，注重實效，努力構建“分類、分層、分級”的述職考評框架。即，根據考評對象的類型不同，進行分類考評；根據考評對象的層次不同，分為黨組織、黨組織書記“一把手”、領導班子成員等，進行分層考評；根據街道和社區等級別的不同，進行分級考評。

量化考評指標。科學量化考評指標是保證考評質量、提高考評認可度和公信力的關鍵。科學量化考評指標。立足黨建工作實際，深入調研，量化黨建基礎工作、創新亮點，科學確定真正符合地方黨建工作實際、突出地方黨建工作特色的考評指標。合理量化考評指標權重。合理量化“基礎工作”和“重點工作”、“規定動作”和“自選動作”等在考評中所占的比重，力求權重設置真正反映黨建工作實際情況。定量與定性分析指標。既重視“硬杠杠”，又不忽視人文情懷，對一些無法量化但富有實際效果且符合基層實際的工作，要經常性開展定性分析，動態更新考評標準。

合理設置加分、扣分指標。加分和扣分是考評的重要指標，既能起到激勵黨組織和廣大黨員奮發進取，為黨建工作多做貢獻的作用，又能防止因工作失誤對黨、國家、社會和人民造成不利影響。加分指標可為：如重大黨建創新成效顯著，被上級黨組織書面表彰的，可依表彰層次加分；黨建工作被新聞媒體先進事跡報道一次，依媒體層級加分。扣分指標可為：黨建工作出現重大失誤造成不良后果的，或發生違紀違法案件，工作范圍內發生安全事故或重大群體性事件的，要視輕重程度扣分，或者按照上級黨委和政府有關“一票否決”規定處理。

（八）健全考評結果運用和問責機制，彰顯考評權威性

與黨組織提升整頓相結合。運用考評結果對黨組織進行分類定級。在全面分析黨組織相關工作情況基礎上，衡量黨組織、領導班子和黨員群眾等各自發揮的作用，有針對性地對黨組織提升整頓提出意見和建議。以適當方式反饋和通報考評結果。如分為“優秀”、“良好”、“合格”、“不合格”等四個等級反饋。考評結果“合格”的單位建議亮“黃牌”，“不合格”的單位建議亮“紅牌”，要求整頓提升。

與干部管理相結合。將考評結果作為干部實績評判的重要依據，與干部評優評先、選拔使用、調職晉級直接掛鉤，強化考評的激勵與問責功能。將述職對象述職評議結果計入本單位述職人年度考核成績，作為評優評先和獎懲的重要依據。對考評結果優秀且黨性觀念強、作風好、德才兼備、實績突出的述職對象，適時委以重任；對考評結果為“不合格”的述職對象，年度考核不得定為“優秀”等次，連續兩年考評為“不合格”的述職對象，可進行組織調整。

與組織處置相結合。運用考評結果對黨員干部進行組織處置，對考評情況特別是發現的薄弱環節和突出問題，應跟蹤巡訪、定期檢查，督促黨組織領導及黨員領導干部積極整改，抓好落實。綜合運用干部能上能下等黨內有關規定，對問題改進不及時的，必要時書面提醒，或按組織程序誡勉談話。對于發生重大問題和失職者，降職甚至撤職處理。讓考評問責成為有形的戒尺，真正實現全面從嚴治黨。

與長效問責相結合。建立考評結果反饋、通報和申訴機制，接受考評對象和黨員群眾監督。根據各地黨組織建設實際和中心工作，提出考評具體要求。年初即把考評內容、程序、方式等以書面形式下發給各單位。考評結束后，以書面形式向考評對象反饋考評結果。反饋內容應包括主要成績、存在不足和今后努力方向、需核實的群眾反映的有關問題等，以便被考評單位和個人總結經驗教訓。考評對象認為考評結果與事實有較大出入的，允許提出申訴或向上級黨組織反映。受理單位和部門應積極核查，認真調查處理，并將處理結果及時通報給被考評單位和個人。通過建立健全反饋申訴機制，確保考評結果公開透明，推進考評工作標準化，實現長效問責。

責任編輯：李 彥

D267

A

1673-5706（2016）03-0009-05

2016-04-11

課題組組長：高飛，深圳市龍崗區委黨校常務副校長；李相宏。課題組成員：肖湘珍，深圳市龍崗區委黨校副校長、高級講師；余海濱；谷志遠。