非政府組織引導公民政治參與的模式及路徑

肖愛生

（中共天水市委黨校，甘肅天水 741018）

非政府組織引導公民政治參與的模式及路徑

肖愛生

（中共天水市委黨校，甘肅天水 741018）

非政府組織已經滲透到社會生活的方方面面，在公民政治參與中發揮著重要而獨特的作用，是公民有序政治參與的重要途徑。實踐中要探索形成政府主導、非政府組織引導、公民有序參與的公民政治參與模式。發揮好非政府組織的引導作用，要在其自身建設、法律制度建設、公民素養和能力提升、拓寬參與渠道方面形成合力。

非政府組織；引導；公民參與；模式；路徑

一、非政府組織引導公民政治參與的價值分析

（一）非政府組織可以有效整合公民個人的利益訴求

就我國而言，公民個人盡管可以有一些方式維護自身權利，但是，從整體上來說，他們還是處于分散的日常生活狀態之中，未曾完全組織起來，制定系統的章程，來有效地保護自己的權利不受侵犯。這就使得單個的公民不可能與國家權力相抗衡。亨廷頓認為：“組織是通往政治權力之路。也是政治穩定的基礎。同時也是政治自由的前提。”［1］所以應該通過非政府組織這一形式來保障公民的參與。因為非政府組織是處于國家與公民個體中間的一種組織，正如羅伯特·達爾所指出的:“出于國家與公民之間的中介組織是對國家權力進行制約很好的方式，公民個體無法對抗國家機關的公權力，只有借助一定的組織，一定的領域、職業等公民結合成利益的共同體，對抗國家權力可能對其產生的侵害。”［2］因此，應當通過非政府組織對公民進行引導，使之按照國家規定的法定程序來參與政治，明確自己對社會承擔的責任以及在市民社會中的權限。只有這樣，才能使得公民政治參與合法、合理、高效、有序。

（二）非政府組織可以提高公民政治參與的基本素養

由于歷史原因，我國公民政治參與意識不強，基本政治素養普遍偏低，必須通過非政府組織來提高公民的政治文化，使之具備參與治理國家基本政治素養。改革開放以來，我國從國家層面出臺了一系列推進公民有序政治參與的法律和政策，也從各個層面進行了基層民主實踐，如村民自治制度、城市社區民主制度的推行等，都在一定程度上提高了公民政治參與的意識和能力。但客觀講，當前我國公民的政治參與還處于低層次，公民參與的主動性、積極性都不夠。這種狀態使得迫切提高人民的政治文化成為當務之急。只有提高公民的政治文化，才能使其“對政治體系、政治活動過程、政治產品等各種政治現象以及自身在政治體系和政治活動中所處的地位和作用”［3］有更清晰的認識，這樣才能讓公民參與政治內化到每個公民的心里。而非政府組織由于其自身的特殊性可以義無反顧地承擔起這個責任，來提高公民的政治文化水平，使之積極參與國家的政治生活，從而使之適應市民社會的要求。

（三）非政府組織能夠通過監督權力預防和減少公民的無序政治參與

開放、多元的非政府組織，存在于社會的各個層面，是實現社會分權制衡的重要力量，在監督權力運行、規范政府行為、推動政府依法行政等方面，起著舉足輕重的作用。在政策制定中，非政府組織可以利用自身的影響和專業背景向政府提供建議，向政府施加影響，防止政府部門決策的專斷性和恣意性，減少強勢集團對政策制定過程的操控，也在一定程度上減少政府官員“尋租”的機會。在政策的執行過程中。非政府組織因其民間性，能收集到更多的政策執行的信息，對于政府機關及其官員不依法行政，違法亂紀的情況，它們會通過各種手段向政府施加壓力，進行積極的監督。因此，非政府組織越是發達的地區，政府及其官員的壓力就越大，就能更好地依法行政，盡可能減少不作為、亂作為甚至是違法犯罪的情況，從而最大限度地保護民眾的利益不受損害。通過非政府組織本身的政治參與可以提升政府的形象，增加民眾對政府的認同感，從源頭上預防和減少公民的無序政治參與。

二、非政府組織引導公民政治參與的優勢

（一）非政府組織具有深入社會基層的優勢

由于我國非政府組織大部分是公民自發組建而成的，在其成立的時候就具備了很強的群眾性。非政府組織在開展活動的過程中能夠深入社會基層，大部分非政府組織以社會基層民眾和社會弱勢群體為服務對象，這就為非政府組織奠定了很強的群眾基礎。非政府組織能夠接近社會最基層的群體，促使這些社會成員參與同他們切身利益有關的決策和資源分配。既然非政府組織有能力讓公眾合法公開地表達自己的利益要求，能代表公眾表達自己的政治愿望，這就使得非政府組織具備了引導公民政治參與的最重要的條件：來自基層，也能夠深入基層。

（二）非政府組織具有善于溝通的優勢

公民的政治參與必須符合自己的利益和訴求。非政府組織就是依法建立的、非政府的、非營利性的、自主管理的，并且具有一定志愿性質的、致力于解決各種社會性問題的社會組織。因此非政府組織既能深入社會基層的民眾中間，又能同政府保持較密切的關系，使得公眾不排斥，從而更能代表民意。它們可以宣傳和普及國家的法律和政策，教育和動員民眾，使他們認識自己的權利和義務；同時，又可作為傳達民情的渠道，反映民眾的愿望和意見，去影響政府政策和計劃以使其更適合民眾的需要。公眾是自覺自愿加入非政府組織的，因此，他們能夠毫無保留地把自己對于政治制度、政治活動以及各種政治進程的看法、意見和要求呈現出來，從而希望通過非政府組織來使得自己的要求和利益得到滿足。而政府則通過其工作人員或者某種制度來了解民意，鑒于政府的特殊性，民眾與政府之間可能會產生“隔膜”，民眾可能會隱瞞自己對于政治現象和政治進程的真實想法，使得政府得到的所謂的“民意”與真正的民意出現偏差，從而偏離了民眾真正的訴求，在這里非政府組織就可以發揮其獨特的中介作用，使政府和公民的信息得到準確的傳遞，保證決策的科學與民主。

（三）非政府組織具有能夠靈活調整的優勢

既然非政府組織是一種民間組織，在組織上是獨立的，不隸屬于政府部門，也不受政府支配，因此只要在遵守國家有關法律法規的前提下，能夠對公眾需求做出及時的反應。非政府組織處于與公民相互溝通協調的第一線，大部分非政府組織的工作人員和志愿者都是在公民群體中具有代表性的，他們對于公民的實時需求可以快速地做出總結，并及時地做出科學系統的分析，能夠依據在不同地區、不同領域、不同部門的條件變化，制定出最有效合理的參與方式、方案。而且在非政府組織在開展活動的過程中也會注重活動效果的監督，并且會制定出一系列的應急方案，一旦出現問題便可啟動應急方案對于活動進行及時的調整，以保障公民的自身利益。而政府部門由于有著具體的部門規定，在政策調整方面效率不是很高，對于公民的新的社會需求出臺新的行政方案一般都會比較滯后，因此，非政府組織在及時調整方面具有很大的優勢。

三、非政府組織引導公民政治參與的模式

改革開放前，民眾參政的主要方式是參加黨和政府發起的政治運動，群眾自發的政治活動極少見。我們把這種公民參與模式稱之為動員型政治參與。改革開放以來，我國參與式民主有了很大發展，公民政治參與的積極性得到極大提高。當前，理論界關于非政府組織引導公民政治參與的模式的探討比較少。筆者借鑒相關公共管理理論，結合我國公共管理的實際情況，認為符合我國實際的非政府組織引導公民政治參與的模式是：政府主導、非政府組織引導、公民有序參與良性互動的發展模式。

政府主導就是在我國“參與式民主”前提下，黨和政府應該始終發揮主導作用，保證我國政治發展方向。從現代民主政治發展實踐中可以清楚地看到，除了“民主選舉”這個主要形式之外，從公民個人到各種社會群體廣泛的社會政治參與，已成為人民行使當家作主權力的一種重要形式。這種行使民主權力的方式可稱為“參與式民主”。在今天的中國，出現了計劃經濟年代所未有的經濟成分多樣化、社會組織形式多樣化、就業方式多樣化、分配方式多樣化和利益關系多樣化的新形勢、新情況，出現了一定程度的貧富分化，而中等收入者在人口中占多數的“橄欖型”社會結構尚未形成，非政府組織還不夠成熟，公民社會尚未形成，妥善處理各方面的利益關系，把一切積極因素充分調動和凝聚起來，至關緊要。正如鄧小平同志指出的那樣，“民主和集中的關系，歸根到底，就是各種利益的相互關系在政治上和法律上的表現”［4］。如果沒有黨和政府利用執政優勢、組織優勢和思想政治工作優勢，對各種利益關系加以調整，盲目地追求形式上的民主極容易導致金錢政治、分配不公正乃至社會動蕩。

非政府組織引導就是在堅持黨的領導的前提下，非政府組織通過各種方式引導公民積極參與政治生活。王名教授依據非政府組織所屬領域不同，“從公益慈善和社會服務領域、權益保障和政策倡導領域、工商行業和市場經濟領域、政治參與和治理領域以及一般社會領域出發，將非政府組織劃分為五大類。”［5］他還特別提出應該對“自上而下”和“自下而上”的兩種非政府組織加以區分。當前，我國非政府組織引導公民參與的方式主要有以下幾種：通過收集社會信息，反映公民訴求；通過直接參與，維護公民利益；通過法律途徑，引導公民監督政府行為；通過學術會議，加強多方交流；通過平面媒體，多角度服務公民；通過新聞媒介，培養公民素質。

公民參與就是發揮人民群眾的主動性、創造性，以各種形式參與國家政治生活，形成社會主義民主政治建設的合力。作為參與主體的公民是一個法律概念，通常是指具有一個國家的國籍，并根據該國的憲法和法律規定，享有權利和承擔義務的人。這里的公民，實際上是把國家公職人員和職業政治活動家排除在外，因為他們以政治活動為職業，他們的政治行為更多表現為決定而非影響政治決策，因此他們不屬于公民參與的主體。當然，以政治為職業的社會成員，當他們的政治行為非職業要求而是以普通公民的角色行為時，如參加選舉的投票行為，這時他們也是公民參與的主體。根據我國社會群體類型，我們把當前中國的普通公民劃分為工人、農民、知識分子、青年學生、私營企業主五大政治群體。公民參與，不僅僅指公民的政治參與，即由公民直接或間接選舉公共權力機構及其領導人的過程，還包括所有關于公共利益、公共事務管理等方面的參與，這其中，政治參與是最主要的部分。

四、非政府組織引導公民政治參與的實現路徑

（一）加快非政府組織的自身建設

非政府組織自身的強弱直接影響其引導公民政治參與的能力。政府要根據情況，積極培養非政府組織。一方面向其提供經費、人員、法律等支持，使其能正常、合法、有效運轉，充分發揮作用；另一方面，政府也要保證非政府組織的獨立性，著重于對其宏觀管理，而不應干涉其內部事務，并采取措施有效減少、逐漸消除某些組織的過分政治化、行政化、等級化和依附性傾向，促使其功能回歸，進而達到社會自組織本應具有的相對獨立性。另外，要優化非政府組織的決策機制。必須加快“建立由出資人、社區居民代表、政治家和社會工作者組成的理事會”。理事會作為非政府組織權利機關有著最高的決策權，在保證非政府組織遵守法律和法規的相關規定，督促非政府組織履行職責，以及引導非政府組織的正確發展方向具有重要意義。

（二）完善非政府組織引導公民政治參與的法律制度

就我國而言，我國法律制度中對于確保公民政治參與權利的規定比較完善，但是系統的公民政治參與體系的法律制度還沒有建立，特別是非政府組織引導的公民政治參與的法律保障缺失，公民在通過非政府組織進行政治參與的時候往往會陷入法律的困境，對于這樣的模式是否符合法律的規定產生本能的疑惑，這就大大降低了公民通過非政府組織進行政治參與的熱情。因此，我國必須完善對于非政府組織引導公民政治參與的法制化建設，為非政府組織引導公民政治參與提供切實的法律保障，以實現我國公民政治參與的有序性、有效性。完善我國非政府組織引導公民政治參與的法律制度需要從以下兩個方面進行：首先，制定一部專門的法律肯定非政府組織引導公民政治參與的合法形式，保障非政府組織引導公民政治參與社會決策和公共事務管理的權利，并且對于參與的范圍、形式、流程、途徑等進行法律規定；其次，對于非政府組織引導公民政治參與的過程制定詳細的執行條例以及完整的監督機制，明確相關負責人的所應承擔的法律職責；最后，明確非政府組織在引導公民政治參與過程中的民事關系，為這一過程中所產生的民事糾紛提供法律基礎。

（三）發展公民參與性政治文化

參與性政治文化強調了公民在政治文化建設中的參與意識，在人們的政治生活中，公民積極參與到政治文化的建設中，公民在政治意識中表現出參與的主觀意識。政治文化在一定程度上可以指導公民的政治活動，而公民積極的政治參與又可以促進政治文化的建設，政治文化和政治參與的關系十分密切。我國強調社會主義政治文化建設，因此需要通過對公民參與性政治文化的培養，提高公民政治參與的意識，引導公民積極參與到社會的政治文化中，發展參與性政治文化。一方面，參與性政治文化符合了我國發展具有中國特色政治文化的策略，非政府組織引導公民政治參與是參與性政治文化發展的有效途徑，可以拓寬公民參與政治文化的渠道；另一方面，公民對于政治文化的參與需求逐漸增強，而且參與的范圍也在逐步擴大，非政府組織引導公民政治參與向規范化和制度化的發展，可以有效促進公民政治參與和社會政治穩定的有效統一。

（四）提升公民政治參與的能力

公民素質直接影響到一個國家的發展命運。公民具備較高的政治素養以及政治參與的能力，可有效推動社會的民主建設，加入公民只是被動的參與到社會公民事務管理和社會決策中，這將會阻礙社會民主的發展。因此，提升公民政治參與的能力是完善我國非政府組織引導公民政治參與的重要社會基礎。提升公民政治參與的能力要從以下兩個方面進行：第一，需要推動對公民政治知識、政治程序、政治體制的教育和培養，培養公民政治參與意識的同時傳授基本的政治參與技巧，直接教育是提升公民政治參與能力的最有效方式，重點是思想政治教育和民主法治教育。第二，在實踐中不斷提升公民政治參與能力，眾所周知，“實踐是檢驗真理的唯一標準”，知識只有在實踐的過程中才能升華，也只有在實踐的過程中才能得到證明。實踐可以作為教育不足的有效補充，公民只有在經常性地參加政治參與的實踐活動，才能真正掌握政治參與的技巧，具備政治參與的能力，從而形成正確的政治意識，將有效推動我國非政府組織引導公民政治參與的發展。

（五）拓展我國非政府組織引導公民政治參與的渠道

當前，非政府組織引導公民政治參與的形式和渠道在不斷創新，對于維護公民權利，保障公民利益訴求的有效表達，將起到重要的作用。現在，新的公民參與渠道很多，比如：運用現代網絡技術，拓展網絡渠道。目前我國很多非政府組織也有效利用了網絡的力量，對于公民政治參與進行積極的引導。另外部分非政府組織在網站上出版一些電子雜志，提供最新的公民政治參與的相關信息，及時公布非政府組織活動開展的最新動向。此外，部分非政府組織通過時下最流行的微博和微信來加強與公民之間的互動，共同討論非政府組織的活動內容，對于非政府組織開展的活動進行實時了解，以及評點政府在某些政策方面的不足。再如借助新聞媒介，發展“廣告”渠道。現在越來越多的公益廣告走進了廣大公民的視線中，包括在電視、廣播、報紙、公共交通電視等廣告中，普通民眾看到了越來越多豐富的公益廣告信息。這就是一些非政府組織，包括環保型非政府組織、關愛兒童非政府組織、弱勢群體非政府組織等與政府合作的成果。它們通過有效的溝通渠道，反映現實的社會現狀，督促政府部分完善某些方面的職能缺位，非政府組織與政府密切合作，共同尋找可以引起公民重視的廣告創意，并借助新聞媒介的力量。這在一定程度上將會帶動起公民政治參與的新的發展。

［1］（美）塞繆爾·P·亨廷頓．變化社會中的政治秩序［J］．上海:三聯書店，1989.427．

［2］羅伯特·達爾.民主理論的前言［M］.上海:三聯書店，1998.78.

［3］王惠巖.政治學原理［M］.北京:高等教育出版社，2006.267.

［4］鄧小平文選（第2卷）［M］.北京:人民出版社，1994.176.

［5］（美）加.阿爾蒙德，西.維巴.公民文化［M］.杭州:浙江人民出版社，1989.199.

D616

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1009-6566（2016）06-0052-04

2016-10-12

肖愛生（1970—），男，甘肅天水人，中共天水市委黨校《天水學刊》副編審，研究方向為公共政策。