城市治理政策制定中流動商販的利益表達研究

呂躍

（廣州大學公共管理學院，廣東 廣州 510006）

城市治理政策制定中流動商販的利益表達研究

呂躍

（廣州大學公共管理學院，廣東 廣州 510006）

流動商販的利益表達有利于拓寬治理政策的覆蓋面，削減治理政策在實際執行中的摩擦，提升公眾對治理政策的認同。本文通過對現行體制下利益表達的多種途徑進行研究，發現信訪、大眾媒體、社會組織等途徑的利益表達效果令人堪憂，存在利益表達主體不平衡、利益表達客體不作為、利益表達途徑不暢通等問題。在多元利益交織的時代背景下，政府應該從提升流動商販利益表達能力，優化流動商販利益表達的制度建設，以及增強政府回應能力等多方面著重妥善解決城市治理政策制定中多元利益的沖突。

城市治理；政策制定；流動商販；利益表達

城市治理政策是公共政策的重要組成部分，城市治理是城市政府與非政府部門相互合作、促進城市發展的過程。實質上，城市治理是在復雜的環境中，政府與其他組織和市民社會共同參與管理城市的方式。流動商販群體參與利益表達的過程是城市治理政策社會主義民主化的潛在要求，是城市治理政策持續長效運行的根基。

一、城市治理政策制定中，流動商販利益表達的意義

城市治理政策的制定過程，實際上是各種與城市治理相關的利益群體，把自己的利益訴求輸入到城市治理政策制定的系統中，由城市治理政策主體根據自身利益的需求，對復雜利益關系進行調整的過程。流動商販的利益表達，對于城市治理問題的界定、城市治理政策的規劃以及城市治理政策中各種相互沖突的利益訴求的相互協調，都具有重要的意義。

1.有利于提高城市治理政策的科學性

任何一項政策總是要付諸實施的，而實施就必須具備實施的現實條件與可能，否則，即使是再好的政策也無法有效實施。然而，城市治理政策制定者是屬于有限理性的，會受到來自多方面的限制，因此，流動商販的利益表達行為有利于城市治理政策制定者獲取更加全面的信息，拓寬城市治理政策覆蓋面，削減城市治理政策在實際執行中可能造成的不必要的摩擦，進而提高城市治理政策的科學性。

2.有利于推動城市治理政策的執行

首先，政策是由其性質所決定的，目的在于為廣大公民謀取利益，而不是為少數人謀取利益。流動商販進行利益表達的行為，能夠將自身利益訴求傳遞給政策制定者，為城市治理政策的制定提供多元化的信息，使得城市治理政策體現更廣泛人群的利益，因此更容易得到更多認可，在執行中也無疑會更為順利。其次，流動商販進行利益表達的行為是落實社會主義民主化的重要方式，既能夠實現社會主義民主的價值，又可以保障流動商販的合法權益不受損害，進而使得流動商販對政府的信任感在無形中得到增強，從而以正面態度推動城市治理政策的廣泛執行，降低城市治理政策的執行難度。

二、城市治理政策制定中，流動商販利益表達的途徑

阿爾蒙德在《比較政治學：體系、過程和政策》中提出：“當某個集團或個人提出政治要求時，政治過程就開始了。這種提出要求的過程稱為利益表達”。在我國，流動商販的利益表達途徑分為制度化途徑和非制度化途徑。制度化途徑一般包括人大、政協、信訪等。通過制度化以外的方式進行利益表達，被稱為非制度化利益表達。非制度化利益表達較為典型的是社會組織、大眾媒體等。

（一）制度化途徑

1.人民代表大會

人民代表大會制度是根據民主集中制原則，由選民選舉代表，組成人民代表大會作為國家權力機關，管理國家事務的政治制度。其中，人大代表通過提出議案方式，代表選民參與到社會主義民主決策當中。而流動商販可以通過所在的地方人大代表，進行自身的利益訴求的表達，進而形成議案，將流動商販的利益訴求傳遞到城市治理政策中。

2.政治協商會議

政治協商會議是指民主黨派、無黨派民主人士在中國共產黨領導下，就國家大政方針民主協商。正是由于政協委員在法律上有權力對政府行為進行建議、監督，所以，政協委員可以對與流動商販利益息息相關的問題開展調查研究，進行協商討論，通過調研報告、提案等形式，在政協會議上向政府提出建議，最后影響到城市治理政策的制定。

3.信訪

信訪，是指公民采用書信、走訪等形式，向縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出意見或者投訴請求，依法由相關行政機關進行處理的活動。由于其耗時短、作用直接、利益表達距離短，被視為相對有效的利益表達方式，因而每年都有不少流動商販通過這一途徑進行利益表達。

（二）非制度化途徑

1.社會組織

政府與企業外的組織，統稱為社會組織。根據職能標準，社會組織分為以下幾種類型：一是準行政組織，能行使一定行政職能，比如工會、婦聯；二是事業組織，是公共事業的重要組成部分，包括從事科教文衛體等組織；三是公益組織，志愿者團體、社會救濟組織等屬于此類；四是中介組織，指依法通過技術服務、專業知識，提供代理性、公正性的中介服務機構。特別是近些年來中介組織在中國發展較快，對城市治理政策的制定發揮的影響日益顯著，進而成為流動商販有效利益訴求的新途徑。

2.大眾媒體

大眾媒體是近些年流動商販群體進行利益表達的重要方式，包括電視、報紙、網絡等。大眾媒體對流動商販的相關報道能引起大范圍的群眾關注，進而逐漸形成輿論壓力，進一步促使政府不得不在政策制定中，對流動商販的利益進行慎重考量。尤其是近些年政府逐漸重視通過媒體獲得的輿論信息，流動商販群體通過大眾媒體進行利益表達的有效性大大提升。

此外，還存在著其他利益表達途徑，例如游行示威、靜坐等。但此類方式在當下是不合法的，是利益受損方由于利益表達途徑受阻，長期不滿而爆發的，不屬于本文討論內容。

三、城市治理政策制定中，流動商販利益表達的成效

伴隨著國家和地方政府對流動商販利益表達的日益重視，再加上信息渠道的完善，尤其是網絡媒體的發展，利益表達渠道在國家政策影響下進一步得到擴展與暢通。其次，隨著我國法律體制的逐步完善，流動商販的利益訴求正通過多元化的途徑得到切切實實的表達。

1.通過人大和政協進行利益表達

一個人大代表是一方百姓的縮影，一個人大代表的議案是千百萬人民的呼聲。人民代表大會制度和政治協商制度是利益表達途徑的重要組成部分，是社會主義民主的發展需要。隨著法律法規的不斷完善，越來越多的流動商販通過人大代表或政協代表，成功地表達利益訴求。

例如，四川人大代表翟峰通過與流動商販的交流和研究，在人大會議上同其他代表附議，聯名提出破解流動商販管理難題的議案，提議建設能滿足市民需求和有利于流動商販經營的臨時疏導區。之后，成都城管局率先在高新區試點，實行分時段、分片區管理，根據具體情況劃定臨時經營區。可以說，流動商販群體通過人大代表，成功表達了利益訴求，進而對城市治理政策的制定產生積極影響，惠及廣大流動商販。

此外，天津政協委員陳淑珍與很多流動商販進行交流，對流動商販治理問題進行專項調研，并在天津政協會議上將流動商販關心的流動攤位治理問題寫進提案。隨后，天津市市場監管委印發《關于進一步加強食品生產加工小作坊、食品現場制售、食品流動攤販監督管理工作的意見》通知。由此可見，流動商販群體的利益表達確實能夠通過政協途徑真真正正得到有效落實。

2.通過市民座談會進行利益表達

諸葛亮曾說過：“故為政道，務與多聞，是以采納眾下之言，謀及庶士，則萬物當其目，眾音佐其耳。”城市治理政策的對象是包括流動商販在內的廣大人民群眾，能否主動問計于民、群策群力，是檢驗城市治理政策真正落實“民之所憂，我之所思；民之所思，我之所行”的標準。

在這方面，廣州市走在了全國領先的位置。2010年8月，廣州市城管委發布《廣州市流動商販管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），面向廣州社會征求意見，隨后召集20名市民和流動商販代表舉行座談會，希望通過問計于民，群策群力、集思廣益。會后，廣州市城管委副主任孫金龍表示，市民座談會中的合理建議都會被考慮納入《辦法》當中。顯然，通過座談會的方式，不僅改變了政府過去制定政策脫離民意的情況，而且大大提升了政策制定的科學性。

四、城市治理政策制定中，流動商販利益表達的困境

在城市治理政策制定中，利益表達過程中的任何環節出現問題都會影響流動商販利益表達的正常進行，進而影響治理政策的制定。當前，城市流動攤販利益表達問題突出表現在以下的幾個方面：利益表達主體、利益表達客體不作為、利益表達途徑問題，部分問題相互交織、互相影響。

1.利益表達主體不平衡

在利益表達機制中，利益表達主體并不平等，利益表達主體割裂成強勢群體和弱勢群體對立的局面。強勢群體主要由受過高等教育和掌握更多資源的人組成，組織化高，更容易在體制內進行利益表達，如通過培植利益代言人贏得話語權。相反，由于流動攤販群體的自身定位較低，并沒有把自身定位在可以行使正當權利和捍衛正當權益的公民身份上，所以政治參與意識比較薄弱。另一方面，流動攤販群體受教育水平普遍偏低、利益表達能力不足的現狀嚴重制約自身的利益表達行為，致使部分流動攤販想要表達自身利益訴求時卻無從下手。

2.利益表達客體不作為

政府作為利益表達客體，本應該做好信息收集者和執行者的角色，卻出現不作為的現象。部分政府官員由于“官本位”思想的作祟，渺視民意，更有甚者人為制造民意，剝奪了底層群體的利益和權利，致使流動攤販群體的正當利益表達無法在制度化途徑中得到落實。長此以往，不僅損害政府“為人民服務”的正面形象，而且會引起部分群眾對政府的敵對情緒，影響社會的和諧穩定。

3.利益表達途徑問題

在現行制度框架內，盡管我國初步建立人民利益表達的制度體系，但是在實踐過程中多數利益表達途徑的象征意義大于實際意義，因而致使流動商販難以利用制度化途徑和非制度化途徑表達利益訴求，導致自身利益持續受到損害。針對流動攤販利益表達途徑問題的關鍵，并不在于多與少，而在于能否通暢無阻地表達利益訴求。當現行的利益表達途徑無法解決問題時，流動攤販群體也只能無奈、被迫采取極端方式表達利益訴求。全國群體性事件的數量以及參與人數正在逐年遞增，給社會和諧穩定帶來很大的威脅與挑戰。但是，由于群體性事件成本較高而無法經常使用，這也使得流動商販群體長期處于失衡狀態。

五、城市治理政策制定中，流動攤販利益表達的優化

1.提升流動攤販群體的利益表達能力

（1）提高流動攤販群體利益表達的意識。流動商販應該正確認識到自身和所在群體的利益，并且要準確把握長遠利益和短期利益、公共利益和群體利益，然后通過合法途徑有效地表達出來，使城市治理政策的制定向自身群體傾斜。流動攤販群體的積極參與意識越是普遍，則利益表達行為就會越廣泛，也會越深入。

（2）提高流動攤販群體的組織化程度。目前，無論是流動商販群體的組織化意愿，還是組織化所需的政治和社會環境，都與理想的組織化程度存在很大差距，這需要政府在法律上給予適當的法律保障。政府應制定相關政策，幫助和扶持流動商販群體組織的建立和發展。例如成立流動商販協會，在協會中征求商販意見，再由協會代表通過制度化途徑或非制度化途徑進行利益表達。流動商販群體組織的組織化程度的提高，有利于為政府和流動商販之間建立可持續溝通的平臺，使得個體利益通過組織化的結構進行表達，讓流動攤販合理利益訴求能有效地傳遞到城市治理政策當中。

2.強化政府對流動商販利益表達的回應

（1）提高吸收流動商販利益表達的效率。在城市治理政策制定中，某些政府官員對流動商販的利益訴求熟視無睹，純粹從部門利益角度出發制定政策，弱勢群體的利益表達在公共政策中得不到回應，勢必造成“利益結構的斷裂”。因此，政府應盡快建立政府回應績效評估制度和政府回應責任追究機制，通過評估系統，對政府回應流動攤販群體利益訴求的績效進行評估，并落實公務員回應工作的政治責任，以提高公務員的工作水平、辦事效率。

（2）重視流動商販群體利益表達。政府必須重視流動商販群體的利益表達，將流動商販群體的利益表達納入到制定城市治理政策的信息來源渠道。與此同時，政府應向流動商販公布相關政策資訊，不單單公布政策內容，還要公開決策程序，這體現政府與流動商販之間的信任，也是推動流動商販有序政治參與的重要方法。

3.優化流動商販利益表達途徑的制度建設

（1）疏通現有利益表達途徑。首先，必須繼續堅持完善人民代表大會制度和政治協商制度。一方面，建立完善人大代表、政協代表與流動商販的聯系機制；另一方面，提高流動商販群體在各級人大代表中的比例，以提供流動商販在利益表達途徑的影響力。其次，規范信訪制度。政府應著手進一步強化基層基礎建設，及時有效地接受流動商販利益訴求，并立法嚴厲懲處妨礙信訪的任何形式的行為。此外，可以通過現代化方式探索實行網上受理信訪制度。

（2）引導流動商販非制度化利益表達。流動商販群體的利益表達是政府無法回避，且不能回避的問題，政府必須正確認識非制度化表達，進一步拓寬城市治理政策制定中流動商販利益表達的途徑。例如：完善市民接待日制度、領導電話公開制度等比較有效的途徑，對流動商販進行積極引導。

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