“一帶一路”背景下連云港城鎮(zhèn)化路徑探討

董曉云

（江蘇財(cái)會(huì)職業(yè)學(xué)院，江蘇 連云港 222003）

“一帶一路”背景下連云港城鎮(zhèn)化路徑探討

董曉云

（江蘇財(cái)會(huì)職業(yè)學(xué)院，江蘇 連云港 222003）

連云港處在“一帶一路”的重要節(jié)點(diǎn)位置，在“十三五”規(guī)劃的建議之下，應(yīng)拓寬思路，抓住重點(diǎn)，形成突破，集中有限的財(cái)力、物力，加快推進(jìn)該市的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。連云港根據(jù)自身所在的地理位置、人文環(huán)境特色以及產(chǎn)業(yè)分工，在江蘇省乃至國(guó)際社會(huì)分工中找準(zhǔn)自身的角色及價(jià)值鏈位置，順利實(shí)現(xiàn)“空間城鎮(zhèn)化”和“人的城鎮(zhèn)化”協(xié)同發(fā)展，即通過合理規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)集約有效的城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)；通過強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高居民的生活水平；通過制度改革，進(jìn)一步維護(hù)居民的合法權(quán)益，保障居民的福利需求；通過提升公共管理能力，提高居民的身份認(rèn)同；通過農(nóng)民市民化，進(jìn)一步提高進(jìn)城農(nóng)民的城市歸屬感。

“一帶一路”；“十三五”規(guī)劃；連云港市；城鎮(zhèn)化發(fā)展

一、連云港城鎮(zhèn)化的時(shí)代背景

2013年12月12日至13日，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議在北京召開。會(huì)議把“以人為本，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量，把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化”作為首要任務(wù)。《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中對(duì)城鎮(zhèn)化提出了未來五年的發(fā)展期望，包括“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。深化戶籍制度改革，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，并與城鎮(zhèn)居民有同等權(quán)利和義務(wù)。實(shí)施居住證制度，努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”。連云港在加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，應(yīng)嚴(yán)格貫徹中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議精神和“十三五”規(guī)劃的建議，拓寬思路，抓住重點(diǎn)，形成突破，集中有限的財(cái)力、物力，加快推進(jìn)該市的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

黨的十八屆三中全會(huì)明確指出，“推進(jìn)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、海上絲綢之路建設(shè)，形成全方位開放新格局”。蘇北在“一帶一路”戰(zhàn)略上有獨(dú)特的地理優(yōu)勢(shì)，連云港更是處在“一帶一路”戰(zhàn)略中的重要節(jié)點(diǎn)位置。如：當(dāng)今世界連接歐亞大陸東西兩端貿(mào)易運(yùn)輸渠道主要有三條，其中一條就是以連云港為起點(diǎn)，被譽(yù)為“新絲綢之路”的新亞歐大陸橋，它的運(yùn)輸競(jìng)爭(zhēng)力不斷增強(qiáng)，并帶動(dòng)絲綢之路沿線區(qū)域的經(jīng)濟(jì)開發(fā)，強(qiáng)化沿線城市一體化戰(zhàn)略，從而使“新絲綢之路”經(jīng)濟(jì)帶上形成“珠鏈型”城市群格局。就“新絲綢之路”城市群中國(guó)段而言，至少形成五大城市群，其中之一就是以連云港為中心，包括蘇北、魯南部分城市的城市群。

二、連云港城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的困境分析

（一）片面追求城鎮(zhèn)化的形式化，空間城鎮(zhèn)化快于人的城鎮(zhèn)化

以土地經(jīng)營(yíng)和房地產(chǎn)開發(fā)為重點(diǎn)的城鎮(zhèn)化存在較大風(fēng)險(xiǎn)，這種利用有限的財(cái)政資源和社會(huì)資本形成了“土地財(cái)政”的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，即所謂的“空間城鎮(zhèn)化”。在蘇北地區(qū)容易導(dǎo)致城鎮(zhèn)化發(fā)展的形式化，造成城鎮(zhèn)化投資超前、效益差等問題，增加農(nóng)民市民化難度，使整座城市出現(xiàn)了“業(yè)難興、人難聚、房難賣、地難拍、債難還”的困境。

（二）農(nóng)耕土地轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)用地，農(nóng)民被迫外出打工

據(jù)統(tǒng)計(jì)，連云港市凈流入人口規(guī)模由2006年的11.12萬減少到2013年的7.05萬，累計(jì)人口凈流出規(guī)模則從2006年的28.90萬增加到2013年的77.35萬。在蘇北城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，一批失地農(nóng)民失去生存資本，本地就業(yè)崗位又不足，導(dǎo)致他們被迫背井離鄉(xiāng)、外出打工，于是出現(xiàn)一些“空城”現(xiàn)象。

（三）產(chǎn)業(yè)支撐力量薄弱，優(yōu)勢(shì)資源未能有效利用

連云港市出臺(tái)《連云港市產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》，闡明連云港市未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要目標(biāo)、戰(zhàn)略任務(wù)，提出優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局的主要方向和重點(diǎn)舉措。《綱要》指出：“堅(jiān)持走新型工業(yè)化道路，培育壯大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，規(guī)模化發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化發(fā)展傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，建設(shè)沿海新型工業(yè)基地。”當(dāng)前，連云港市產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡，石化、裝備制造和新醫(yī)藥發(fā)展較為快速，而新材料、新能源、食品、新信息技術(shù)、節(jié)能環(huán)保等產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為滯后。產(chǎn)業(yè)支撐力量薄弱，必然導(dǎo)致勞動(dòng)力吸納能力較弱，難以有效解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，進(jìn)一步阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

三、“一帶一路”背景下連云港城鎮(zhèn)化路徑探討

（一）合理規(guī)劃，分級(jí)分類發(fā)展

科學(xué)規(guī)劃是城鎮(zhèn)化有序發(fā)展的重要保障，合理規(guī)劃是連云港城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)方針。這一規(guī)劃需要明確連云港特色新型城鎮(zhèn)化的考評(píng)體系，避免因盲目照抄其他地區(qū)城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)而出現(xiàn)“空間城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。

立足于蘇北區(qū)域全局和發(fā)展趨向，制定和完善體現(xiàn)城鎮(zhèn)化重點(diǎn)突破要求的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，并以科學(xué)的鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃與之相匹配和銜接，在此基礎(chǔ)上形成城鄉(xiāng)發(fā)展整體推進(jìn)和城鎮(zhèn)化重點(diǎn)突破有機(jī)結(jié)合的統(tǒng)一規(guī)劃。在促進(jìn)城市發(fā)展的同時(shí)，需關(guān)注農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村建設(shè)的發(fā)展，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標(biāo)。在連云港城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，不能一概而論，需要運(yùn)用“差異化策略”，著力培育縣域經(jīng)濟(jì)，優(yōu)先扶持重點(diǎn)城鎮(zhèn)發(fā)展。如：可根據(jù)區(qū)位優(yōu)勢(shì)，打造工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)、旅游強(qiáng)鎮(zhèn)、文化強(qiáng)鎮(zhèn)等。

（二）強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐

產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)濟(jì)支撐和重要依托，而連云港產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后。一方面，導(dǎo)致吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的能力不足，難以滿足失地農(nóng)民的就業(yè)需求；另一方面，落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)使得居民的生活水平不能得到改善，尤其是與蘇南等發(fā)達(dá)城市相比，生活水平落差較大，難以吸引外出農(nóng)民“回流”。

連云港產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)朝著均衡化方向發(fā)展。依托其優(yōu)越的地理位置和現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，應(yīng)繼續(xù)合理發(fā)展石化、冶金產(chǎn)業(yè)，特色的新醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)，特色新材料產(chǎn)業(yè)和特色新能源產(chǎn)業(yè)。在原有產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展基礎(chǔ)之上，大力發(fā)展服務(wù)行業(yè)。一方面，加大與居民生活息息相關(guān)的服務(wù)行業(yè)的發(fā)展。另一方面，可根據(jù)連云港的區(qū)位優(yōu)勢(shì)以及人文優(yōu)勢(shì)，著力發(fā)展旅游和運(yùn)輸行業(yè)。

（三）推動(dòng)制度改革

首先是改革戶籍制度。由于城鄉(xiāng)二元體制的長(zhǎng)期存在，使得城鄉(xiāng)發(fā)展差距較大，戶籍制度以及附加在這一制度之上的各種福利政策，是對(duì)城市居民的制度保障，卻把農(nóng)村居民排斥在福利政策之外。因此，在連云港城鎮(zhèn)化過程中，要積極改革當(dāng)前存在的戶籍制度，推動(dòng)農(nóng)民市民化。

其次是改革土地制度。土地制度是我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度，城鎮(zhèn)化過程必然會(huì)推動(dòng)當(dāng)前的土地制度進(jìn)行改革，特別是針對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)、征用、補(bǔ)償?shù)确矫妫笤谑У剞r(nóng)民、政府和開發(fā)商之間合理分配土地增值收益，合理滿足工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的土地需求，切實(shí)保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

（四）提高居民社會(huì)管理的參與能力

“人的城鎮(zhèn)化”是城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心，連云港城鎮(zhèn)化進(jìn)程中需要居民的社會(huì)參與。一個(gè)國(guó)家居民參與社會(huì)管理的廣度和深度將決定國(guó)家的民主發(fā)展程度。為進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村居民的市民化，使這一部分農(nóng)村居民在生活方式等方面最大化地融入所在城市，應(yīng)盡量提高農(nóng)村居民社會(huì)管理的參與意識(shí)和能力。

一方面，通過教育宣傳等方式，讓農(nóng)村居民意識(shí)到社會(huì)管理的重要性，體會(huì)農(nóng)村居民主人公的身份；另一方面，相關(guān)政府部門應(yīng)公開多種民意征求渠道，如設(shè)立專門的民情民意征集部門，或利用網(wǎng)絡(luò)方式，開通在線民情民意反饋網(wǎng)頁，及時(shí)收集居民意見，尤其是在城鎮(zhèn)化過程中被迫城鎮(zhèn)化的農(nóng)村居民在教育、就業(yè)、文化、休閑、娛樂、保險(xiǎn)等方面的要求。

（五）推動(dòng)農(nóng)民市民化，實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”

首先，完善家庭、學(xué)校和社會(huì)相融合的教育體制。如為進(jìn)城農(nóng)民提供有針對(duì)性的就業(yè)技能培訓(xùn)、相關(guān)法律知識(shí)學(xué)習(xí)等。其次，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)、政治環(huán)境。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，提倡綠色經(jīng)濟(jì)，走科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮的新型工業(yè)化道路，并以信息化帶動(dòng)工業(yè)化，以工業(yè)化促進(jìn)信息化，提高居民的生活水平；在政治方面，通過宣傳教育等方式提高居民的公民意識(shí)，增強(qiáng)平等參與社會(huì)管理的能力。最后，加大公共服務(wù)水平的投入。除了改善非排他性的公共服務(wù)水平外，重點(diǎn)要改善排他性的公共服務(wù)水平，即針對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的服務(wù)，如教育、就業(yè)、醫(yī)療等方面的公共服務(wù)。通過公共服務(wù)水平的提升，吸引進(jìn)城農(nóng)民能夠扎根城市，并融入城市，順利實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化，實(shí)現(xiàn)“空間城鎮(zhèn)化”和“人的城鎮(zhèn)化”協(xié)同發(fā)展，促進(jìn)連云港的整合均衡發(fā)展。

［*基金項(xiàng)目：連云港市社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目:農(nóng)村城鎮(zhèn)化——實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的必由之路，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：13LKT40，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人：王明高］

［1］蔣玲玲.欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展思考—以江蘇蘇北地區(qū)為例［J］.現(xiàn)代城市研究，2003（1）：32.

［2］沈正平.打造淮海城市群優(yōu)化區(qū)域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展格局［J］.江蘇師范大學(xué)學(xué)報(bào)（自然科學(xué)版），2015（1）：9.

［3］陳學(xué)法.蘇北城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展：政策路徑與創(chuàng)新［J］.江蘇師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2014（2）：114-115.

［4］張可元，沈正平歐向軍.蘇北地區(qū)城鎮(zhèn)化歷程、問題及對(duì)策研究［J］.江蘇師范大學(xué)學(xué)報(bào)（自然科學(xué)版），2014 （4）：17-21.

［5］胡小武，趙紅月.新型城鎮(zhèn)化中人的現(xiàn)代化發(fā)展批判——以江蘇淮安為例［J］.中國(guó)名城，2014（4）:28-32.

［6］宋林飛.西方社會(huì)學(xué)理論［M］.南京：南京大學(xué)出版社，103-110.

F29

A

1673-0046（2016）5-0024-02