我國公共文化保障立法的內容、特點與突破

李國新

（北京大學信息管理系 北京 100871）

我國公共文化保障立法的內容、特點與突破

李國新

（北京大學信息管理系 北京 100871）

《公共文化服務保障法（草案）》對公共文化服務、公共文化設施做出了法律界定，初步構建了我國公共文化服務的基本制度，主要包括政府制定基本公共文化服務標準、政府建立公共文化服務目錄制度、政府建立公共文化服務綜合協調機制、政府建立公眾參與的公共文化服務設施使用效能考核評價制度、政府建立資金使用監督和公告制度、公共文化設施管理單位建立資產統計報告制度和公共文化服務開展情況的年報制度。法律草案對基層公共文化服務給予了特別關注和高度重視，有關經費保障條款的思路和表述有新意。

《公共文化服務保障法》 基本制度 公共文化設施

長期以來，我國的文化立法非常薄弱，民間有“兩部半法律治文化”的說法（一部《文物保護法》，一部《非物質文化遺產法》，還有一部《著作權法》只是和文化相關），與社會主義文化大發展大繁榮、構建現代公共文化服務體系的要求不相適應。黨的十八屆四中全會把建立健全保障人民基本文化權利的文化法律制度納入全面依法治國的總體布局，提出制定公共文化服務保障法，促進基本公共文化服務標準化、均等化的任務，中辦國辦《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》進一步要求加快出臺公共文化服務保障法等相關法律法規。在這樣的背景下，我國公共文化立法邁入了前所未有的快速推進新階段，制定《公共文化服務保障法》就是最為重要的標志。

1 立法進程

2014年初，《公共文化服務保障法》的制定工作正式啟動。經過一年多的研究、起草，2015年5月，法律草案由全國人大常委會正式向全社會公開征求意見。2016年2月，全國人大常委會第21次專題講座以構建現代公共文化服務體系為主題，為審議《公共文化服務保障法（草案）》做準備。2016年4月，全國人大常委會首次審議《公共文化服務保障法（草案）》，10月底，將要進行二審。從目前的推進進程看，《公共文化服務保障法》有望在2016年底由全國人大常委會三審表決。出臺《公共文化服務保障法》是我國公共文化服務體系建設進程中的歷史性事件，對構建現代公共文化服務體系具有重要意義和深遠影響。

2 界定“公共文化服務”

《公共文化服務保障法（草案）》首先對“公共文化服務”做出了法律界定：指由政府主導、社會力量參與，以滿足公民基本文化需求為主要目的而提供的公共文化設施、文化產品、文化活動以及其他相關服務。這一界定包含了3大要素：一是公共文化服務的責任主體，由政府主導，社會力量是參與者。二是公共文化服務的目的，是為了滿足公民的基本文化需求。為什么要滿足公民的基本文化需求？從根本上說是為了保障公民的基本文化權利。公民的基本文化權利為什么必須保障？因為社會發展的最終目的是為了人的全面發展，人的全面發展以公民擁有基本的政治、經濟、文化權利為前提。三是公共文化服務的內容，是向老百姓提供公共文化設施、文化產品、文化活動及其他相關服務。設施前使用的定語是“公共文化”，因為我國目前的文化設施有公共文化設施和經營性文化設施之分，其在建設用地、投資主體、建設審批上適用不同的政策。至于產品、活動及其他相關服務，使用的定語是“文化”而不是“公共文化”，這是因為公共文化服務提供的產品、活動等并不是以文化樣態、文化形式、文化種類來區分，不論是政府購買的、公共文化機構直接提供的，還是群眾自發創造的，只要是用于公共文化服務，就屬于公共文化產品和活動。在學術研究層面，對公共文化服務還會有其他種種不同的理解和界定，但可以預料，法律界定一定會對學術研究、行政管理對公共文化的理解和認識產生深刻影響。

3 建立基本制度

法律最重要的任務是建立基本制度?！豆参幕毡Ｕ戏ǎú莅福妨⒆悻F實、著眼發展，初步構建了我國公共文化服務的基本制度，形成了我國公共文化服務制度體系的基本框架。主要包括：

（1）政府制定基本公共文化服務標準。按照中辦國辦《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》的精神，現代公共文化服務體系建設的首要任務是促進基本公共文化服務標準化、均等化，實現路徑是以標準化促進均等化，為此，《意見》要求建立基本公共文化服務標準體系，具體措施是確立國家基本公共文化服務指導標準，明確政府保障底線；各地根據國家指導標準，制定與當地經濟社會發展水平相適應、具有地方特色的地方實施標準，逐步形成既有基本共性又有特色個性、上下銜接的標準指標體系。中央政府制定的《國家基本公共文化指導標準（2015—2020年）》作為《意見》的附件已經出臺，各省級人民政府制定的地方實施標準也均已出臺，有些地（市）、縣（市）人民政府還出臺了本區域的實施標準。法律草案規定，國務院制定國家基本公共文化服務指導標準;省級人民政府制定本行政區域的基本公共文化服務實施標準。這一規定是將現行政策法律化，是一項具有中國特色的、體現公共文化服務政府主導和普遍均等原則的重要基本制度。

（2）政府建立公共文化服務目錄制度。這是和基本公共文化服務標準相銜接的一項制度設計。服務標準主要針對中央和省級人民政府，目錄制度主要針對市、縣人民政府。所謂“公共文化服務目錄”，就是根據國家指導標準、省級人民政府公布的地方性實施標準，結合當地實際而制定的細化、量化、具體化標準。國家指導標準、地方性實施標準和目錄制度，共同構成了我國基本公共文化服務的標準指標體系，體現了十八屆三中全會促進基本公共文化服務標準化的精神，落實了中辦國辦《意見》中關于建立公共文化服務標準指標體系的要求。

（3）政府建立公共文化服務綜合協調機制。這是管理體制方面的基本制度。我國目前的公共文化管理體制存在著多頭管理、資源分散、甚至行業壁壘、部門割據現象，這是造成公共文化服務各自為政、綜合效能不高的原因之一。怎樣打破這種局面？現實的選擇是從建立不同部門的協調機制、加強統籌整合做起。按照黨的十八屆三中全會的要求，目前中央、省級和國家公共文化示范區創建城市政府都已經建立起了公共文化服務協調機制。法律草案同樣把這一政策要求上升為法律規定，要求國務院建立公共文化服務綜合協調機制，指導、協調、推動全國公共文化服務工作；地方人民政府加強對公共文化服務的統籌協調，推動實現共建共享。建立公共文化服務綜合協調機制，為突破現行管理體制的束縛，乃至促進更為深刻的管理體制變革奠定了基礎。

（4）政府建立公眾參與的公共文化服務設施使用效能考核評價制度。目前我國公共文化服務的效能不高，這是現代公共文化服務體系建設面對的一個突出短板。解決這一問題，需要綜合治理。建立一個以需求為牽引、以效能為導向的考核評價制度，無疑是重要方法之一?？己嗽u價制度過去也有，但大多是管理部門的體制內縱向評價，或是“兄弟單位”之間的“友情評價”。法律草案建立的這一制度，突出強調了“公眾參與”，讓作為服務對象的普通老百姓參與到考核評價當中來，讓公共文化服務以人民為中心的理念真正落地，讓人民群眾滿意不滿意、認可不認可作為衡量公共文化服務的重要尺度，這是彌補短板、促進公共文化服務綜合效能提升的重要制度。

（5）政府建立資金使用監督和公告制度。法律草案規定，縣級以上人民政府建立公共文化服務資金使用的監督和統計公告制度。公共文化服務主要依靠公共財政資金支持，公共財政資金就是老百姓納稅的錢，所以說公共文化服務的成本其實是由全體人民共同承擔的。惟其如此，錢花到哪，怎么花，使用效益如何，必須要公開透明，讓全體人民知情，并加以監督。使用過程中需要強化監督，統計公告則是將使用結果向全體人民公開，也是一種監督。通過行政的、社會的、輿論的、服務對象的多樣化、多形式嚴格監督，確保公共文化資金使用的科學合理、規范公開。

（6）公共文化設施管理單位建立資產統計報告制度和公共文化服務開展情況的年報制度?！肮参幕O施管理單位”是指圖書館、文化館、博物館、美術館等公共文化服務機構。資產統計報告制度，體現的是法人單位對國有資產負責的精神；年報制度，體現的是以公共財政作為主要支撐的公共文化服務機構對納稅人負責的精神。這兩項制度也是國際上公共機構的通行做法。目前我國公共文化服務機構的資產統計報告制度不是沒有，但不規范，制度化程度低；年報制度則處于自發狀態，沒有硬性要求，因而也沒有制度化?！豆参幕毡Ｕ戏ā烦雠_后，資產統計報告和服務情況年報將成為公共文化服務機構的法定義務，標志著我國公共文化服務機構管理運行的規范化、公開化又向前邁進了一步。

4 界定“公共文化設施”

公共文化設施和一般意義上的文化設施有區別。公共文化設施在規劃、建設、管理運營等方面突出體現了政府主導的特色，如各級政府需要將公共文化設施建設納入本級城鄉規劃，設施的布局、建設規模要按國家標準進行，建設用地一般采用政府劃撥的方式，用地性質不得擅自改變，拆除或改變功能、用途有嚴格的規定，等等。因此，需要對公共文化設施的范圍、種類做出明確具體的界定。目前法律草案界定的公共文化設施包括：用于提供公共文化服務的圖書館、博物館、文化館（站）、科技館、紀念館、體育場、工人文化宮、青少年宮、婦女兒童活動中心，鄉鎮（街道）和村（社區）基層綜合性文化服務中心、農家書屋、城鄉閱報欄（屏）、廣播電視播出傳輸覆蓋設施、公共數字文化服務點以及其他建筑物、場地和設備。

這一界定的突出特點，是打破了行政隸屬的界限，著重從設施功能的角度來加以界定。比如，把并不屬于文化行政部門管理的科技館、體育場、工人文化宮、青少年宮、婦女兒童活動中心等明確納入了公共文化設施范疇，這是以“大文化”理念看待公共文化設施的結果，是一個明顯的進步。據統計，全國工會、共青團、婦聯、科協等部門擁有可以提供公共文化服務的各類設施6 800多所，比全國縣以上公共圖書館和文化館的總和還多，但長期以來這些設施游離于公共文化服務設施體系之外，實際上是很大的資源閑置浪費。把這些設施納入公共文化服務，可以帶來我國公共文化設施數量倍增的效果，是盤活存量資源、提高綜合效能的有力舉措。

對于法律草案界定的公共文化設施，意見和建議主要集中在兩個方面。一是關于美術館。法律草案列舉的公共文化設施目前沒有包括美術館，學術界主要有兩種看法，一是認為按國際通行慣例，美術館屬于博物館，因此草案中列舉的博物館包括了美術館，不單獨列舉美術館，不意味著美術館不屬于公共文化設施；另一種看法是認為目前我國的美術館，往往從事銷售、拍賣、收藏等商業性活動，與公益性的公共文化服務有距離，因此不贊成把美術館納入公共文化設施。在我看來，首先，依我國習慣，美術館是獨立于博物館的，文化系統有“圖文博美”的習慣稱謂，因此，以博物館包舉美術館在我國難以獲得普遍認同；其次，我國的美術館從整體上看提供的是公益性的基本公共文化服務，不能因為有些美術館存在一些非基本公共文化服務，有些美術館存在一些文化消費項目或活動，就否定美術館的公益屬性。因此，應將美術館明確列入公共文化設施。另外一個意見和建議較多的是關于廣播電視播出傳輸覆蓋設施，主要是播出設施。有人認為，電視臺每天播放那么多的廣告，有不菲的收入，和出版業有點類似，納入文化產業更合適。問題的復雜性在于廣播電視播出設施的多重屬性，既有黨和政府“喉舌”的功能，確實也在從事經營活動，這給準確界定其屬性帶來了困難，也引發了不同的看法。

5 重視基層公共文化設施建設

法律草案對于基層公共文化服務設施給予了特別關注和高度重視，對于一些長期困擾基層的有關設施建設的問題，盡可能將行之有效的政策規定和實踐中的成功經驗上升為法律規范。比較突出的是以下幾點：（1）明確了新建、改建、擴建居民住宅區要按照有關規定配套建設公共文化服務設施。以前建設居民小區，配套建設商店、學校等公共服務設施都有規定，但沒有規定必須配建公共文化服務設施。法律草案的這一規定，是一個重要突破，將居民住宅小區配套建設公共文化服務設施法律化，符合構建公共文化服務設施網絡體系的理念，有利于老百姓就近方便享受公共文化服務。（2）規定公共文化設施的選址應當征求公眾意見。這是針對近年來國內許多新建公共文化服務設施遠離居民住宅區、遠離人群聚集區，最終造成使用效率不高、設施閑置浪費的現象而做出的規定，目的是通過征求公眾意見，讓老百姓來決定設施建在什么地方最合適，從而制約設施選址的隨意性。（3）規定城鄉建設需要拆除公共文化服務設施的，實行先建設后拆除、至少是邊建設邊拆除的原則。這一原則在國務院《公共文化體育設施條例》以及許多政策性文件中都有，但以往執行的效果并不理想，城鄉建設進程中對公共文化服務設施先拆后建、甚至拆而不建的現象不時可見?，F在將這一政策性規定上升為法律規范，提高了規定的層次和規制力，在我國城鎮化建設快速推進、城鄉建設日新月異的背景下，這一規定針對性強、適時管用。

6 強化經費保障

政府主導公共文化服務最集中的體現，就是公共文化服務主要靠公共財政支撐。與以往的相關規定相比，法律草案有關經費保障條款的思路和表述有新意。首先是強調國務院和地方各級人民政府合理劃分公共文化服務的事權和支出責任。前不久，國務院已經正式公布了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，明確公共文化屬于中央政府和地方政府共同財政事權，其經費由中央財政和地方財政共同負擔，負擔的形式是中央政府和地方政府按照比例分擔或中央政府以財政補助的方式對地方進行補助。這些年來，我國公共文化服務經費保障在一些地方有“央進地退”的現象，中央政府經費補助的力度在加大，有些地方政府則在后退，如免費開放經費，按規定是中央財政和地方財政按比例分擔，但直到今天，有些地方政府應該配套的經費仍沒有落實。還有的地方政府甚至在中央財政的補助經費下達后，撤銷了自身原本向公共文化機構投入的正常保障經費。法律草案規定的合理劃分中央和地方公共文化服務事權和支出責任的原則，有現實針對性。其次，法律草案規定國務院和地方人民政府要將公共文化服務經費納入本級預算，安排公共文化服務所需資金。什么是公共文化服務“所需資金”？聯系法律草案建立的基本公共文化服務標準制度，納入國家指導標準、地方實施標準和地方提供目錄項目所需的資金，就是“所需資金”的底線標準。在中辦國辦《關于加快構建現代公共文化服務體系意見》以及《國家基本公共文化服務指導標準（2015—2020年）》中，已經把“所需資金”的保障方式說清楚了，遵循4大原則：第一，按標準測算；第二，納入財政預算；第三，以常住人口為保障范圍；第四，以基本公共文化服務為保障內容。其中，“按標準測算”是核心，即公共文化服務所需資金，按照納入標準的項目、活動、服務等加以測算，明確數量、規模后納入本級財政預算，成為政府法定支出項目，改變以往屢見不鮮的公共文化服務投入數量、規模和方式的隨意性。在法律草案征求意見過程中，有專家認為應將“按標準測算”這一原則明確寫進經費保障條款，以強化法律的“保障”特點，增強法律的剛性約束。

Content, Characteristics and Breakthrough of the Public Cultural Security Legislation in China

Public Culture Service Security Act (Draft) defines public culture service and public cultural facilities, and preliminarily formulates a basic system of public culture service in China, which mainly includes the government formulating basic culture service standard, public culture service directory system, integrated public culture service mechanism, public participation in public culture service facility utility efficiency evaluation system and funding supervision and announcement system, the management unit setting up assets accounting system and annual report system. The draft act specially focuses on and pays high attention to primary level cultural service, and it is innovative in thinking and expression of funding safeguard provisions.

Public Culture Service Security Act ; Basic system; Public cultural facility

G258.2

A

2016-11-05]

李國新 北京大學信息管理系教授，國家公共文化服務體系建設專家委員會主任，北京大學國家現代公共文化研究中心和文化部公共文化研究（北京大學）基地主任。